农村改革35年来，最重要的一条经验就是尊重农民物质利益，以此调动农民积极性。实行“大包干”、提高农产品收购价格、取消农业税、实行农业补贴，都是为了增加农民的物质利益。在新的历史起点上全面深化农村改革，必须继续尊重农民物质利益，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。十八届三中全会《决定》明确指出，推进城乡要素平等交换，维护农民生产要素权益，赋予农民更多财产权利。这是新形势下进一步尊重农民物质利益的必然要求。
赋予农民公平分享土地增值收益的权利
土地是财富之母。农地农用和集体建设用地“集体所有、集体使用”产生的收益是生产经营收益。土地因改变用途而产生的收益是增值收益。在现行制度框架下，集体土地（包括农用地和建设用地）只有被征收为国有土地才能进入城镇土地市场，农村集体经济组织和农民只能得到按原用途计算的补偿费，由此产生的土地增值收益归政府所有。这种制度安排，促进了工业化城镇化的发展，但也带来农民土地财产权利受损、征地拆迁矛盾频发等严重问题。十八届三中全会《决定》要求，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这是城镇化背景下推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。实现这个目标有两条途径：
一是缩小征地范围。土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这意味着工业化城镇化推进到哪里，必须先把哪里的集体土地征收为国家所有，然后才能出让给各类建设项目使用。这是城镇化进程中涉地矛盾的总根源。从根本上解决这个矛盾，必须回归到“国家为了公共利益的需要”才行使征地权的宪法规定上来。这需要一个过程。现阶段可以有选择地缩小征地范围。十七届三中全会《决定》曾提出，“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，农民可以通过多种方式参与开发经营”。十八届三中全会《决定》进一步提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这是缩小征地范围的突破性举措，也是农民分享土地增值收益的重要途径。需要注意的是，对这一举措仍有严格的限制条件：“符合规划和用途管制”，意味着集体建设用地入市后的用途会受到限制，特别是不可能用于商品住房开发；“农村集体经营性建设用地”，意味着公益性建设用地和宅基地不在其列；农用地转建设用地实行指令性计划管理，而各地计划指标普遍不足，不可能分给农村集体经济组织，这意味着只有存量集体经营性建设土地可能入市。
二是完善补偿机制。我国正处于城镇化快速发展阶段，城镇连片开发建设中既有公益性项目，也有经营性项目，严格按公共利益原则行使征地权很难操作，城镇化所需的土地大部分今后还要继续通过征收取得。目前是按原用途补偿，最高不超过30倍。按这个标准，征农民一亩地仅补偿2-3万元。十八届三中全会《决定》提出，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。为此，应完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民分享土地非农利用产生的增值收益。征地涉及到农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。还可探索留地安置、区段征收等新途径。
赋予土地承包经营权抵押、担保权能
改革开放初期，农民仅获得生产经营自主权。随着土地承包期的延长，国家、集体与农民利益关系的调整，农民获得的土地承包经营权的权能逐步扩大。物权法规定，土地承包经营权是用益物权，具有占用、使用、收益权能。十七届三中全会《决定》明确要求，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。完整的产权包括占有、使用、收益、处分四项权能。实际上农民早已获得出租、转包、转让等部分处分权。十八届三中全会《决定》指出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。这就使土地承包经营权所包含的处分权更加完整。
需要注意的是，在稳定和完善农村基本经营制度的过程中，不断扩大土地承包经营权的权能有其时代背景，是正确和必要的，保障了承包户的权益，促进了农业发展，维护了农村稳定。但随着农村人口转移，承包主体与经营主体分离的现象越来越多，需要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。可考虑按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路，完善农村基本经营制度。在坚持集体所有前提下，承包权要赋予有资格的人，以体现公平；经营权要配置给有能力的人，以体现效率。只有这样，才能更好地适应推进城镇化和现代农业的新要求。“尊重集体所有权”，就是要尊重集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在促进土地适度规模经营方面的桥梁作用。“划断农户承包权”，就是要界定集体成员资格、锁定集体成员范围，在起点公平的基础上落实“长久不变”，并对承包权的权能边界进行清晰界定。“保护务农者经营权”，就是要适应承包主体与经营主体分离的新趋势，对实际从事农业生产的经营者给予更多支持和保护，让务农种粮者得实惠。
我国现行宅基地制度的基本特征是，“一户一宅、免费取得、长期占有、村内流转、退出无偿”。尽管物权法已将宅基地使用权界定为用益物权，但仅具有占用、使用权能，不包括收益、处分权能。因为宅基地使用权还不能抵押、流转，农民的住房附着在不能流转的宅基地上，导致农民房屋价值不能得到充分体现。农村人口流动日趋频繁，农村空心屋不断增多，大量房屋闲置，非常可惜。为解决这个问题，十八届三中全会《决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这里虽然仅提及扩大农民住房财产权的权能，但由于房地不可分离，住房财产权的流转势必导致宅基地使用权随之流转。从这种表述可以看出，这个问题极为敏感、复杂。在对宅基地使用权和农民住房产权进行确权、登记、颁证的前提下，可考虑分两步走：
第一步，放宽农民住房流转的限制条件。允许农房抵押、担保、转让，并允许因房地不可分离、随房屋流转而必然产生的宅基地使用权流转。农村集体经济组织作为宅基地的所有者，可向购买农房、从而购买了宅基地使用权的人收取一定的集体土地使用权有偿使用费。对购买农房者应设置严格的资格条件和使用、维修改造规定，防止城市资本一窝蜂地到农村买房，防止城市房地产泡沫向农村蔓延。浙江乐清等地将农房流转的受让人扩大到县内农民，将城镇居民排除在外，就是基于这个考虑。
第二步，放宽宅基地使用权流转的限制条件。这需要一个长期的过程，也需要很多前提条件。比如，改革宅基地制度，不能再无偿取得、明确使用期限等。
扩大集体资产股份的权能
除了承包地、宅基地外，一些地方特别是城郊农村，还有大量的集体经营性资产。随着集体经营性建设用地平等入市，一些地方的村级集体资产将会大幅度增加。如何用制度管好这些集体资产，关系农民切身利益，也关系村干部自身安全。十八届三中全会《决定》要求，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”在这方面，改革的空间更大、法律障碍更小、步伐应该更快。
为此，在集体资产较多的地方，应该加快推进集体产权制度改革。方向是将集体资产折股量化到有集体经济组织成员资格的所有人，实现“农民变股东、资产变股权”，实现从“共同共有”到“按份共有”的转变。农民获得的集体资产股权，不仅应有占有、收益的权能，而且应有处分的权能，也就是可以抵押、担保、转让、继承。农民既可以长期持有集体股权，也可以有偿退出集体股权。这有利于人口流动。在不断完善治理结构的基础上，甚至可以增资扩股，使集体经济的产权结构更加开放，而不是继续封闭。这可以增强其活力。
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长
