自1980年代初农村实行家庭承包经营责任制后，农地经营权流转便开始出现，并从沿海地区向内地发展。2003年6月，中央明确提出了加快集体林权制度改革的总体要求并决定试点，通过明晰林权，承包到户，使林农拥有了林地经营权、林木所有权、处置权和收益权，林地林木流转也开始合法。2008年中共十七届三中全会以来，各地在推动农业现代化、土地适度规模经营、林地改革中形成了一股“流转热”，流转的土地林地面积剧增。到2010年4月，全国林改县流转林地8458万亩，占全国集体林地已完成确权面积21.76亿亩的3.89%，流转金额达316亿元。预计到2010年底，全国农地流转面积1.85亿亩，占家庭承包耕地总面积14.6％，比2005年提高了10个百分点。总的看，土地林地流转尤其是一些工商资本下乡受让农户土地林地，实行规模经营，开发优质农林产品，使农户多了一份流转收入，提升了土地林地的总产出，增加了农产品社会总供给，繁荣了农村经济。
值得注意的是，早在2001年中央18号文件.《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》曾指出，为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。前不久，中央农村工作领导下组赴组长陈锡文评价说，这一政策执行得并不好。为推进规模经营，有不少地方对于引进工商资本经营农业很热衷。
据《财经》杂志记者引述一位农业部门官员介绍，在这股“流转热”中，一部分地方政府热衷推动流转，是为了暗度陈仓，曲线解决日益突出的城市建设用地紧张问题。另据《财经》杂志记者了解，一些公司企业借助地方政府的招商引资政策，大肆圈占农民耕地，出现了土地流转价格过低，流转期限过长等情况，有的还违反土地用途管制规定，擅自改变用途，使流转的土地呈现“非农化”、“非粮化”等现象，危及粮食安全。为解决这些问题，保障流转的健康顺利进行，中央已责成农业部农村经济体制与经营管理司具体负责起草专门针对农村土地承包经营权流转的指导意见。
最近，我们在进行国家社科基金2010年课题《西部民族地区农地林地流转中的问题与解决对策》调研中发现，云南省农户承包土地林地流转中有较大的比例是工商资本下乡，而且情况复杂，因此在规范时应区别不同情况，不宜“一刀切”。
一、对那些不转包、不租赁、不吸收农户土地入股，仅通过“公司+基地+农户”模式获取农产品加工原料的工商资本要给予鼓励
我们调查时发现，云南省有一批企业下乡的目的主要是获得加工原材料，并不转包、不租赁、不吸收农户土地入股，一般是通过“公司+基地+农户”的模式，即公司给农户签订收购订单，并帮助当地连片规划、供应良种、培训技术、提供信息、统一病虫害防治、特别是担保贷款，在一个小区域内实现了规模经营。
最有名的典型是在中国市场的占有率达到80%的国际雀巢公司在云南建立的咖啡种植基地。1989年，雀巢进入云南，选择在普洱市试验种植小粒种咖啡，帮助云南发展咖啡种植业。1997年，在云南开辟示范农场，到2002年，在华生产线的所有小粒咖啡均产自云南普洱市，每年从云南省采购4000吨左右的新鲜咖啡豆。目前，云南省咖啡种植达48万亩，占全国的种植面积的98%，其中普洱市种植23.05万亩。为了营造普洱基地，雀巢已经在此奋斗了21年，每年投入的收购款近1亿元人民币，仅对当地农民进行培训就已经投入了约5000万元资金。雀巢图的是获得优质咖啡原料，并没有象中国有的工商资本那样下乡“圈地”。在进入中国之初，按照国际惯例，也为了约束双方的行为，雀巢便与当地政府签订了一个长达14年的协议，承诺按照美国现货市场的价格收购咖啡，作为农民利益的保障，上不封顶，而下设最低收购价格；同时雀巢提供技术人员、种苗甚至免息农具贷款，并特别承诺不拥有土地，甚至不拥有固定资产。这也就是说，被选择为雀巢咖啡种植基地的农户，土地承包经营权并没有任何变化：一没有被出卖即集中为公司所有，二没有被租赁给公司，三没有被村集体收回再分配。这也就是说，农民的土地承包经营权没有出现人们忧虑、惊恐地被无偿或低价“圈地”。在雀巢的带动下，国际咖啡巨头麦斯威尔等最近也相继来到云南，仿照雀巢模式建立优质原料基地。
另一个典型的案例是甘蔗种植。作为全国第二大产糖省，云南省常年甘蔗种植面积450万亩，蔗糖产量200万吨以上，机制白糖厂74家，生产线87条，日处理能力14.23万吨，拥有3.3万行业员工，覆盖蔗农600多万人，基本形成了以怒江、伊洛瓦底江、澜沧江、红河及南盘江等低热河谷地区为主的蔗糖产业布局和集原料(甘蔗)种植、科研、加工、贸易、教育和设备制造等相互配套的、完善的产业体系。其中机制白糖厂作为工商企业，与农户的关系主要是收购加工原料甘蔗，也是不转包、不租赁土地，也不吸收农户土地入股，一般是通过“公司+基地+农户”的模式，即公司给农户签订收购订单，并帮助当地连片规划、供应良种、培训技术、提供信息、统一病虫害防治、担保贷款，在一个小区域内实现了规模经营。
雀巢咖啡公司和云南74家机制白糖厂的实践证明，工商企业需要加工原材料，完全可以下乡，采用“公司+农户”、“公司+基地+农户”的形式，通过扶持农户来获得稳定的原材料。而采用这种形式的工商企业下乡，正是我们国家、社会和农户都企求的大好事，因而不但不应受到非议，反而理应受到鼓励。
二、对那些以转包、租赁农户承包土地林地开发优质农产品的的工商资本，在鼓励的同时要防止侵害农户的利益
有相当一部分城市工商企业下乡，以市场价租赁农户承包土地林地，开发优质农产品。相对于农户自己耕种来看，这些城市工商企业一般都实力雄厚，有较多的资本和技术投入，因而普遍实现了单位面积产量提高，总产量增加，农产品特别是优质农产品的社会供给增加，并且获得了期望的利润。
云南省内工商企业下乡租用农户土地的典型，当属烟草公司。自1980年代中期，云南省烟草公司便利用自己的雄厚的资金和技术实力，把农户烤烟种植作为“第一车间”，通过“公司+农户”的模式，发展优质烟叶。2008年来启动现代烟草农业建设，在烤烟主产区建立现代农业示范区，扶持种植专业户、家庭农场、烟叶生产合作社，以高于当地土地出租的租金每亩1000元左右租地，实现原料供应基地化、烟叶品质特色化、生产方式现代化，有力提升了烟叶生产整体水平，为农民增收开辟了新途径，为现代农业发展闯出了新路子，为新农村建设做出了新贡献，成为全省乃至全国“工业反哺农业”的楷模和典范，得到了国务院、云南省委、省政府和国家烟草专卖局的充分肯定。例如楚雄彝族自治州禄丰县按照不同的生产水平和自然条件，推行种植专业户、家庭农场、烟叶生产合作社三种生产管理方式，租用农户承包土地比当地市场价要高约20%，在基础设施建设、生产方式、专业化服务等方面进行了许多首创性的探索，取得了历史性的突破，烟叶品质达到了国际先进水平，创造出了中国现代烟草农业建设的“禄丰模式”。
云南省内工商企业下乡租用农户土地、获得超额利润的，当属上海光明食品集团公司云南石斛生物科技开发有限公司。铁皮石斛具有“滋阴润肺、养胃生津、健脑明目、清热、补五脏之虚劳”之功效。西双版纳傣族自治州勐海县光热水土条件很好，当地老百姓种植双季稻每年每亩收入不过1500元左右。2010年初，上海光明食品集团公司云南石斛生物科技开发有限公司在勐海县挂牌成立，公司以每亩差不多1000元的价格租用农户土地600亩，建立铁皮石斛GAP标准化种植基地，平均亩产400公斤，每公斤收购价500元，亩产值达20多万元。公司并带动指导农户种植石斛500亩。
城市工商企业下乡租赁农民土地，在信息不对称、当地农户谈判能力弱、地方政府服务不到位的情况下，很容易侵害农户利益。据我们调查，工商企业侵害农户利益，最常见的手法是压低租赁价格、合同中没有规定今后市场价格升高时的价格递增。在云南省，土地林地转让金高的一般在1000元至1500元，主要分布在以昆明市为代表的特大城市郊区，以及烟草公司划定现代烟草示范区的农村；中等的每亩每年在500至1000元，主要分布于州市一级的城市郊区；转让金低的，一般在100元至300元，最低的偏远山区的林地每亩每年只有5——8元。显然，现有那些转让价格低于上述标准的，大都是被压低的，无疑侵害了转让农户的利益。
三、对那些以圈地囤地名义搞资本运作或打着农业开发旗号而搞资本运作的工商资本要给予制止
我们调查时发现，确有一些城市资本下乡的目的，并不是开发农产品，而是资本运作，即寄希望今后土地林地增值后赚上一笔。还曾有一家企业已在农村租地上万亩，目的是准备提高价格后租给其他企业或大户。这种情况就是通常所说的资本运作。
资本下乡搞资本运作，可能产生意想不到的正反两方面的后果：一是能在一定程度上缓解农村紧缺的资金供给、技术普及和管理经验，以及产品订单收购，对发展农村经济、促进农户增收起一定的促进作用。二是对资本运作的工商企业来说，在顺利实现了规模经营、机械化经营、现代化经营的同时，当然可以获得高额利润，但是这种高额利润将是以牺牲农户的利益为前提条件的，因为任何工商资本下乡租赁了土地之后，不可能把原来土地上工作的所有农民都雇佣下来，否则一定会亏本，大部分农民就要离开土地，而当前我国从就业、从社保等体制看，都尚未为农民离开土地另谋出路提供保障，这就势必造成严重的社会问题；更重要的是这种做法改变了农民的经营主体地位，农民从过去一个经营自己土地、生产产品的业主，蜕变为一个给别人生产产品的雇工，这对农民心理，对农村社会结构将会产生深刻的影响。三是对于转让自己承包土地林地的农户来说，将改变了农民的经营主体地位，农民从过去一个经营自己土地、生产产品的业主，蜕变为一个给别人生产产品的雇工，这对农民心理，对农村社会结构将会产生深刻的影响。
当然，有的城市工商企业下乡租地，开发当地老百姓不愿意、无能力开发的土地林地荒地，也是应当鼓励的。不过，这种开发必须考虑到各类风险，一开始就力求能够避免与预防。例如，楚雄彝族自治州大姚县龙街乡引进武汉凯迪公司参与林权流转，按照每年每亩林地8元，以后每5年在原基础上增20%的标准协议流转林地，目前已协议流转林地3.8万亩。对于武汉凯迪公司下乡这类大面积租地开发，一方面要充分肯定，因为这类开发实现了林农受惠，企业发展，让荒山变绿，既实现当地现代产业化发展，增加农民收入，又推进生态文明建设，实现可持续健康发展。另一方面，要考虑到企业的开发技术成熟度、产品销售和资本金链的风险，并有相应的防范措施。此外，公司大规模租地必然涉及较多的农户，各家各户情况各异，租地开发的过程中一定要把工作做细，保证各个农户都能满意。特别是要不断研究今后随时出现的各类矛盾问题，及时采取有效措施加以解决，保证维护流转双方的利益。
四、对那些以吸收农户土地林地入股、通过股份公司形式开发优质农产品的工商资本，需要再观察一段时间
在工商资本下乡中，有一部分是和当地农户组成股份公司，即自己出资金、技术和管理人员，并且包收购，让农户以自己家承包的土地林地折价入股，从而结成命运共同体，实现利益共享、风险共担。
股份公司在我国城市企业中的发展已相对比较成熟，农村股份合作制也有不少实践，但是在城市工商企业与农户联合的股份公司特别是农户以土地林地入股的股份公司，实验还不久，还需要观察。之所以需要再观察，主要是这类股份公司出现还不久，很多矛盾还没有充分暴露，匆忙结论、草率推广必然带来难以解决的问题。就我们的研究看，这类股份公司很可能出现以下问题：一是如果股份公司破产，将有可能使入股的农民彻底丧失家庭承包的土地林地，而在社会保障又不健全的情况下，生计无着的农民将无法生存，势必造成社会不安定。二是在这类股份公司中，农户处于绝对弱势的地位，再加上信息不对称，特别是政府与社会无法对其进行有效监管，很可能形成城市工商资本一股独大、绝对控股的局面，也就是说将可能随意侵害农户股东的利益。
不过，由农户们自己联合起来组建的股份合作社，则是可以鼓励发展的。例如，楚雄彝族自治州大姚县赵家店乡鼠街村委会绞苴村民小组以土地入股方式组建烤烟种植合作社，由于烤烟种植技术相对成熟，烟草公司有资金、技术、保险等多项扶持，农户每年可从参与流转的土地中获得每亩1000元的分红；而且农户还可到合作社务工，按照一日一结获得每个工作日平均35元以上收入。像这样的股份合作社，在我国各地实验的时间比较长，农户比较熟悉，只要有好的带头人，老百姓自觉自愿，当然可以扶持发展。
参考文献：
1. 陈锡文解读中央农村发展新政:我们需要什么样的城镇化? 新华网2010年01月28日 07:38:53.
2. 陈锡文：工商资本下乡后农民从业主蜕变成雇工，东方早报2010-08-08 14:172.
3. 谭晶纯：发展生物产业要算好农民增收账——省委书记白恩培西双版纳调研侧记，云南日报2010年11月11日。
4. 大姚县龙街乡：大姚县龙街乡抓产业强基础保民生努力促进农村科学发展，云南农业信息网2010-3-17 17:04:00.
