中国在1978年进入改革开放新时期后，适时提出了政治体制改革。怎样认识和稳妥处理党政关系，构成政治体制改革的核心和焦点问题。所谓党政关系，就是政党与国家政权之间的关系。30多年来，围绕着党政关系，人们主要形成了“党政合一”与“党政分开”两种模式之争，其中包含着很多正确的观点，但也存有失之偏颇的看法。为此，本文拟在客观地评析既往的“党政合一”与“党政分开”模式的基础上，提出建立新型的“党政分合”的第三种模式，以求教于诸家。
一、“党政合一”：尚存合理的要素
1917年随着列宁领导的俄国十月革命的胜利，世界上出现了第一个社会主义国家和第一个执政的共产党，产生了社会主义的苏联模式以及相应的党政关系。分析苏联模式的党政关系，首先必须要弄清楚苏联的政权结构和功能，然后才能了解党在政权中的地位和作用。
苏联社会主义国家的政权结构形成于20世纪20年代。十月革命后俄国称为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国。苏维埃(俄文совет的音译)即会议或代表会议之意，表明国家的权力属于全国人民，人民选出自己的代表，由他们主要采取会议的工作方式管理国家。1918年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法规定的国家结构是，全俄苏维埃是最高权力机关。全俄苏维埃闭会期间的最高权力机关是全俄苏维埃中央执行委员会，它由代表大会选举产生，对代表大会负责。全俄苏维埃和全俄苏维埃中央执行委员会负责处理一切全国性事务，是拥有立法、执行、监督权力的最高机关。由全俄苏维埃中央执行委员会组成的人民委员会，作为最高行政机关，负责全国政务。人民委员会下设若干个人民委员部和最高国民经济委员会。1922年，俄国的许多民族地区建立了一系列的苏维埃共和国，由此成立了苏维埃社会主义共和国联盟，共有15个，简称苏联。苏联的国家机关是：苏联最高苏维埃(最高权力机关)；苏联最高苏维埃主席团(最高苏维埃的常设机构，行使最高苏维埃闭会期间最高权力机关的职能)；苏联最高苏维埃常设委员会(最高苏维埃的工作机关)；苏联人民委员会(苏联政府机关，下设各部，1946年后改称苏联部长会议)；苏联最高法院(最高审判机关)；苏联最高检察院(最高检察机关)。这样，苏联的国家政权体系可以概括为，在最高苏维埃主要行使立法权、监督权领导下的“一府两院”制，如下图所示：
苏联共产党是一党执政的政党。根据《苏联共产党章程》，党创造了苏维埃，党“是社会政治组织的最高形式，是苏维埃社会的领导力量和指导力量。”《苏联共产党章程》还规定，“在苏维埃、工会、合作社、和劳动者的其他群众性组织召开的代表大会、代表会议上，以及在这些组织由选举产生的机关中，凡是有党员三人以上的，应当成立党组。这些党组的任务是在非党群众中全面地加强党的影响和贯彻党的政策，……党组服从相当的党的机关：苏联共产党中央委员会、加盟共和国共产党中央、党的边疆区委会、州委会、专区委会、市委会、区委会。在一切问题上，党组必须严格地和始终不渝地遵循党的领导机关的决议。”在苏联军队中也设立党组织，保证在武装部队中贯彻党的政策。
这样，苏联共产党实际上分成了两个部分，一个部分是党的自身独立的系统，另一部分是深入到国家政权、军队、工会、共青团、工厂和合作社等生产单位、其他社会组织中去的党组织，即在各级国家政权、军队和各种组织中建立党组。这些政权中的党组，必须服从政权外的相应层级的党组织，贯彻执行党的决议。由此形成的苏联共产党与苏联国家政权的关系是，党领导政，政服从于党。若以苏联共产党和苏维埃的关系为例，党政关系如下图所示：
以上论述表明，苏联共产党作为执政党形成了两个序列的组织形式，第一个序列是党的自身组织形式，即置身于国家政权之外的党组织体系；第二个序列是置身于国家政权机关内的组织体系。国家政权体系外的党和国家政权体系内的党紧密结合，政权内的党组织体系服从政权外的党组织体系，并对政权机关实行双重的领导，确保党成为国家机器的核心，掌握整个国家和社会，其权力运作的程序是，从党的权力体系再到国家权力体系，具体地说，首先，党对国家权力作出决定；然后，由国家权力中的党组织加以传达贯彻；最后，由国家权力予以执行。这就是苏联党政关系的“党政合一”模式。在这样的模式下，国家所有的立法决策权、行政执行权、司法审判权和检察权以及社会上群众团体组织的自治权等等，都与党的权力联系在一起，听从于党的权力。所以，“党政合一”的实质是“以党治国”。“党政合一”必然造成“党政不分，以党代政”，苏共必然要包揽国家和社会事务，使党陷入日常琐碎的管理工作之中。
现在，尽管“党政合一”模式遭到了否定，但是，客观地说并不能对其作全盘否定。按照辩证法的观点，否定是一种扬弃，需要保留其中合理的部分。因此，我们仍然要肯定“党政合一”其中存在的那些合理的要素。在社会主义社会，共产党必须对国家实行领导，社会主义国家是通过共产党代表全体人民掌握政权来实现政治治理和社会管理的。这就是说，党必然要承担领导政权、带动政权的责任，党不能把这样的领导权丢掉。但问题在于共产党如何实行对国家的领导。苏联党政关系的“党政合一”模式，由于出现党凌驾于政权之上，党包揽一切，使党的组织混同于苏维埃政权组织，党包办代替了国家政权机关的工作，过多地干预了社会团体事务，直接地管理国家和社会生活的具体事务，从表面上看，“党政合一”似乎加强和实现了党对国家和社会的领导，但实际上却削弱了党的领导，因而是极不恰当的。
二、“党政分开”：不作绝对的解读
由于西方国家的基本政治制度是“三权分立”制度，即在国家主权统一、完整之下，将主权的行使权力分为立法、行政、司法三权，三权由分设的三个国家机构分开掌握，互相监督制衡。因此，分析西方模式的党政关系，就是分析政党与议会、政府和司法机构之间的关系。此外，还有政党与军队的关系。
在西方国家，政党与议会的关系主要表现为两个方面。第一，议会席位的多寡是衡量政党强大与否的标志。英国贵为“议会之母”，其议会具有立法权、财政权、监督权、组阁权和倒阁权。哪一个党夺得议会的多数席位，这个党就是执政党，由它来组织政府内阁，其党魁被女王任命为首相。美国的国会权力比起英国的议会要小，但它仍行使立法权、财政预算审批权、军需拨款权、高官批准权和总统弹劾权等，对总统执政有很大的影响和牵制作用。如果属于总统的执政党在参议院掌握了多数席位，总统执政就顺利、轻松得多了；而如果在野党占有多数席位，总统执政就会时时遇到麻烦。法国议会具有立法权、财政权、监督权和倒阁权，还有一定的组阁权。在组阁权方面，法国议会的权力比英国小，但又比美国大，即规定政府高级官员要从议会多数党中挑选。例如，总统所属的执政党或者执政党联盟在议会中是多数党，总理及部长就从该党或执政党联盟中产生；但如果反对党或其联盟是多数党，总统就要从反对党或其联盟中挑选总理及部长，出现总统和总理由不同党派“共治”的情况。第二，议会是政党从事政治活动的主要场所。西方国家凡进入议会的政党，都可以在议会中设立党团，建立政党机构，下设各委员会，实行督导员制度。由于西方国家各政党的目的是执政或参政，各政党的领袖、精英人物都力争通过选举成为议员、进入议会，因此议会党团实际上成为政党的中心。虽然在议会外，各党还有从中央到地方的组织系统，设有各级的委员会，但只从事党务和财务管理，不干涉议会党团的政治事务和活动，逢大选年则承担组织选举事务，平常没有什么实质性的活动，人员也不多。总的说，西方国家政党是以议会党团为核心，议会外的党组织是受议会党团的支配和控制的。
在西方国家，政党和政府的关系比较单纯，表现为政府首脑职位的争夺，即把本党的领袖或本党推选的候选人选进政府，由他(她)组织内阁，实现政党执政，判断哪一个政党是执政党，就是看哪一个政党夺得了政府首脑的位子。选举结束后，政党本身不对政府发号施令，政党组织不能在政府中活动。当选政府首脑和内阁成员也不以政党的身份施政，而以政务官身份推行政党的政策主张。政党与政府中的常任事务公务员(文官)更不发生关系，公务员(文官)在政党政治中保持中立，其任免由文官委员会根据文官制度的管理规则决定。
至于西方国家中政党与司法、军队的关系，也十分的明了、清楚。西方国家的司法是独立的，法官不论是委任、选任和考任的，都不参加任何政党活动。任何政党、任何个人，包括立法机关、行政机关在内均不能行使司法审判权，也不能干预司法审判活动。法院和法官会受到政党斗争的一定影响，但政党决不可能对法院和法官发出指令。即使由总统提名和任命的法官，也不可能加以控制。西方国家的军队也是对政党保持中立的，政党不掌管和指挥军队。军队属于国家，只向国家负责，接受国家的命令和指挥。
由上可见，西方国家的党政关系与苏联国家的党政关系相比，政党不能与国家政权机构紧密地结合在一起。与苏联国家“党政合一”、“以党治国”的党政关系相对立，西方国家的党政关系则是“党政分开”、“以国治党”。
西方国家的“党政分开”模式，具有鲜明的三大特征：第一，西方国家政党政党被排除在国家机关或公共机构之外，有的国家虽然在开展竞选时为政党提供一定的经费，但政党决不是国家机关或公共机构。国家绝不为政党组织的日常开支拨款，也绝不为政党的领袖、干部和工作人员发薪水。虽然议会成为政党组织活动的场所，但是，议会里的政党党团本身并没有国家化、行政化，它不能给议会下指令，更不能凌驾于议会之上，只能为自身的党务和党的政治活动服务。第二，政党的活动场所只限定在议会和社会，只能在议会里和社会上公开活动。政党不能到处都去，不能在政府、司法和军队，也不能在企业、公司、农场、文化等生产单位和部门机构中建立组织，开展活动。第三，西方国家政党的主要作用是向国家政权输送政治官员。在议会和总统的选举结束后，政党并不干政，也不许干政。在议会里的政党党团和政府里的政党首脑或干部，不能以政党的色彩代表议会和政府说话、行动，政党在议会里的成员只能以议员的身份参与工作，成为首相或总统的党的领袖，也不能以执政党的领袖身份进行工作。总而言之，无论在议会掌握立法权力，还是在政府掌握行政权力，政党执政都不是以组织的形式掌握立法权力、行政权力，不得向国家政权发号施令，这就避免了党政不分、以党代政的结果。
但是，应该看到，西方国家的“党政分开”也不是绝对的，我们不要对它作出绝对化的解读。实际上，在西方国家“党政分开”的模式里，也有“党政合一”的某些现象。例如，政党和议会的“合一”就是非常的明显，政党把议会作为政治活动的主战场，哪个党的议员多，哪个党的声音就响，势力就大，就能控制议会，掌握立法大权，推行本党的治国理念和主张。再如，政党和政府的“合一”也十分明显，在议会制的国家里，占据多数议席的政党，由党魁出任政府首脑并组织内阁，掌握着行政权，从而实现了政党的上层人物和政府的上层官员之间合法的“融合”。这说明，执政党和国家政权的某种“合一”或“融合”，作为一种体现执政规律的现象，是无可厚非的，即使在“党政分开”中，也不能完全去除“党政合一”内在的合理因素。
三、“党政分合”：既分也合的重构
中国在改革开放之前，国家的政权结构以及党政之间的关系和苏联大体相同，正如邓小平所言，社会主义国家的“政治体制都是从苏联模式来的。”因而，中国的党政关系也是苏联的“党政合一”模式。由于苏联实行的“党政合一”弊端太多，社会主义国家在吃尽苦头之后，应在总体上放弃这一党政关系模式，绝不能对它回头观望，怀有依依不舍的留恋之情。对于西方国家的“党政分开”，我们已经了解了其中有着很多的借鉴启发之处，这种党政关系的模式在西方国家政治体制内能够进行良性的运转，
但是应该看到，中国是社会主义国家，也不可能照搬照套。这就要求我们必须采取现有“党政合一”与“党政分开”之外的第三种党政关系模式，即建立“党政分合”的新模式。
“党政分合”的新模式，就是党政关系既分也合的关系，有分有合的关系。实行“党政分合”的新模式，要求我们对原有的党政关系进行一番分开和整合的重构，该分的坚决分出去，该合的坚决合起来。
按照“党政分合”的新模式进行党政关系的重构，首先，要进行“党政分合”中的“分”。“分”，就是要从根本上解决因为原有“党政合一”带有的党凌驾于政府之上、党高政低、党实政虚的弊端。1978年，邓小平根据几十年党政关系正反两方面的经验教训，提出了解决“党政合一”和实行“党政分开”的问题。他在为十一届三中全会作的主题报告中指出，过去“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”对此，必须进行改革，实行党政分开。邓小平指出：“党政分开，我们从十一届三中全会开始就提出了这个问题。”1980年8月在《党和国家领导制度的改革》重要讲话中，邓小平系统论述了解决党政不分、以党代政的问题，指出，要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定。”同年12月在《贯彻调整方针，保证安定团结》中，邓小平说：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力；来做思想政治工作，做人的工作，做群众的工作。”这些论述表明，邓小平认为，党的领导职能和国家政权机关之间的关系就只有最为基本的两项，一是提出国家发展的路线、方针、政策，确立政治方向和目标；二是决定国家机关的重要人选。党的主要任务是做党员和群众的思想政治工作。1986年邓小平指出，政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”这说明，党政分开的基本要求，就是科学地认清党政职能的性质和职权范围，克服党政不分、以党代政、机构重叠、职责混淆等问题，党委不再对行政进行干预，集中精力管好大事，从而建立新型的党政关系。简而言之，“党政分合”的“分”，就是必须把政府的行政权从原来的“党政合一”那里分出来，确切保证政府职能的独立，让政府能够独立地进行行政的全过程工作。党和政府的关系应该这样“分”，党同司法系统的法院、检察院以及其他社会团体组织的关系也应该这样“分”。正如2007年党的十七大报告指出的，“建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”“树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作”。
其次，重构党政关系要进行“党政分合”中的“合”。“合”，就是要坚持和保持党政关系中那些必须联系的部分，并要坚决地把这些部分整合起来。这里需要说明的是，为什么要提出党政关系的“合”呢？难道邓小平不是明明白白地主张“党政分开”吗？的确，对于社会主义国家的党政关系也要实行“党政分开”，这是邓小平在改革开放之初就率先提出来的，而且在其后的80、90年代都始终不渝地坚持的。但是，邓小平提出来的“党政分开”思想，既不是西方国家的“党政分开”模式，更不是要把党和政绝对地“分开”来。过去，人们对邓小平的“党政分开”思想的解读，恰恰是错误的解读。这样的误读，不是把邓小平的“党政分开”思想理解为西方国家的“党政分开”模式，就是理解为党政之间的关系要绝对的“分开”。其实，邓小平讲的“党政分开”思想，第一，它不是西方国家的“党政分开”模式。因为，正是邓小平本人始终坚定不移地主张，要坚持共产党的领导，加强党的领导和改善党的领导，在所有的国家政权和社会团体组织中，必须保证加强和发展而不是削弱党的组织。邓小平从来是在坚持和加强党的领导的前提下，谈论“党政分开”问题的。第二，它也不是认为党政之间的关系要绝对的“分开”，邓小平只是强调要把行政权、审判权、检察权、自治权等从过去的“党政合一”中分出来。而对于党来说，要始终掌握关于国家发展的路线、方针、政策以及确立政治方向和目标的权力，即重大政策的决策权；也要掌握决定国家机关的重要人选和出任重要职务的权力，即重大人事的推荐权。由此可知，邓小平的“党政分开”思想，不是单方面的、片面的思想，它实际上包含了党政关系既可“分”又可“合”的全面的认识观点。
从邓小平关于党政关系可“合”的认识观点出发，重构“党政分合”中“合”的部分，就是要在重大政策的决策权、重大人事的推荐权以及思想政治工作和监督权这些范围，把党和政的关系更好地整合起来。这有两个基本要求，一是党要高度重视人民代表大会的工作，通过在人民代表大会的有效工作，掌握国家的立法决策权和重大人事任命的推荐权；二是党要高度重视思想政治工作和检察监督工作，党在政府、司法、学校、医院、企业、公司以及社会团体组织中的各级组织，主要做好思想政治工作和检察监督工作，掌握监督权和解释说服权。各级党的组织在各行业和社会组织中起着思想教育和监督制约作用的思想，是列宁和邓小平提出来的。早在1918年，列宁就提出企业管理要实行“一长制”，厂长全权负责，党的组织不干预工厂中的生产以及行政管理工作而只起到监督的作用。邓小平在20世纪80年代初，也坚决主张实行厂长负责制、校长负责制等责任制，而让党委做好监督和保障的工作。党要通过掌握监督权和解释说服权，保证和实现党的领导。
