20世纪80年代以来，新公共管理运动在公共管理领域内带来的管理模式和理论范式的变革，成为西方世界公共部门研究领域的热门话题，也同样是国内公共管理研究高度关注的话题。新公共管理模式从出现伊始就受到西方学术界的广泛关注，被认为是一种不同于传统行政学理论的范式，代表着与传统公共行政范式之间的决裂。[1]国内一些学者在西方主流观点的基础上，以中国公共管理所面对的突出和棘手问题为出发点，对这种理论范式及其带来的变革意义进行解读，认为西方世界中的范式变迁代表着政府管理发展的变化趋势，“新公共管理”意味着“服务行政”时代的来临，意味着公共部门管理模式完成从“统治行政”向“管理行政”演进变迁后，向最新的“服务行政”阶段迈进，意味着“整个近代社会公共行政管理化趋势的中止”，并进而预言政府管理的“非管理化”发展趋势。[2]
以“服务行政”、政府的“非管理化”取代历史上“统治的”、“管理（管制）的”行政模式等结论来认识和概括西方新公共管理运动，在国内研究领域似乎是一个潮流。以上述对西方新公共管理理论的解读为基点，学者们指出，中国公共管理应该适应新的发展趋势，积极向服务型政府转型。从理论认知的方法论角度而言，这种认知视角具有鲜明的“国情特色”，折射出中国政府职能定位中因“服务”职能长期欠缺而导致的对“公共服务”职能急切渴求的心理。虽然新公共管理范式中包含有“服务”的内涵，但以“服务行政”或“非管理化”趋势来解读西方国家公共管理领域的变化或新公共管理运动，似乎没有真正理解和把握新公共管理理论的实质内涵，以“服务”作为关键和核心取代“管理”来认识和理解新公共管理，也难以抓住新公共管理的精神实质。
本文以“管理”为视角，以管理思想史演变为考察对象，以对“管理”功能认知的演变为基本线索，通过考察分析，可以发现包括传统行政学和新公共管理理论范式在内的公共部门管理的理论研究存在一个源远流长的“管理”传统，新管理运动改革的兴起，以及伴随着理论形态上新公共管理理论或新管理主义的流行，实际上是在新的社会经济环境下对“管理”传统的延续，是在变化中的社会经济环境中对“管理”功能的再发现和再认识。“管理”概念是把握新公共管理理论的一把钥匙，阐述并把握这一点，有助于我们客观认识和合理借鉴西方社会公共管理领域的理论发展和变革创新。
二、管理功能的发现和确立
管理作为工业生产过程中的一个重要的独立发挥作用的功能要素，是随着工业革命的进程而得以确立的。工业革命之前的生产，组织形式基本上是家庭生产制度，生产要素非常简单，土地（在家庭手工业而言是物质形态的生产材料）和劳动力是基本的生产要素。就最普遍的意义上来讲，这一时期没有出现广泛的生产者与生产手段之间的分离，因而也没有产生因生产者和生产手段之间的分离而带来的控制、协调等管理内容。
对管理功能的发现得益于工业革命所带来的大规模组织的经营管理要求。工业革命带来了大规模的生产，工厂制度逐步取代家庭生产制度，随之而来的是面临着如何管理大规模组织的现实问题。这些问题概括起来，包括生产过程的组织设计和工作设计以便将技术、材料和生产过程有机结合，如何激励和控制工人行为的人事问题，以及将上述两个方面加以整合以实现生产目标的管理问题，这需要建立一定的制度来调节，需要建立规章、标准和程序来掌握整个生产过程。工业革命带来的复杂的工厂生产制度改变了人们对生产要素的传统认识，如经济学家爱德华·阿特金森通过对工厂管理的观察注意到：“在同一个地点、同一个时间，使用相似的机器，不同的管理会改变生产的结果。”[3]法国经济学家让·萨伊更直接指出，企业家通过将土地、劳动力和资本三要素结合在一起并对三要素的结合过程加以监督与管理，以取得有效的收益，因此企业家的管理活动至关重要，可以称之为生产的第四要素。随着工业革命的进展和“管理”对大规模组织生产活动贡献的日益显著，对管理功能的认识也逐渐明确，管理功能逐渐被确认为生产过程中不可或缺的组成部分。
然而，工业革命时代，技术的创新和发明支配着生产的增长，管理对生产增长的作用服从于技术对增长的贡献。因此，社会的普遍看法不可避免地会强调技术而不强调管理对于生产过程的作用，其结果是制约了人们对“管理”这一独立的重要功能的认识。而且，由于管理主要脱胎于技术天才或发明家个人经验的总结，因此管理具有鲜明的人格化色彩，往往与不同工厂的生产技术特性紧密联系，缺乏普遍适用的有关如何进行管理的知识体系，没有共同的管理行为准则。人们把能否成功归因于管理人员的个人品质，而不是把成败归因于他们是否掌握了更为广泛的管理原则。
工业革命的继续深化和统一市场的逐步扩大，对工业化的大规模生产活动提出了越来越高的要求，为了最有效地利用既定的生产技术和生产资料产生最大的收益，管理功能越发引人注目。人们越来越认识到建立一个合理地、正式地和系统地进行管理的知识体系的必要性和迫切性，这种现实需要也促使人们不断地去追求和发现管理组织的最好方法和原则，去建构最合理有效的管理结构。这种追求和发现的结果就是现代管理——科学管理的诞生，而科学管理之父泰勒就是这些追求和发现者中的伟大人物。
泰勒试图探究一种新的管理模式来超越老的经验型管理模式，他认为老的管理模式的最大缺陷就是过于受个人因素的影响。在工厂生产的经验管理状态中，关于生产的技术标准、作业标准、生产定额等有关管理的知识和信息并不被管理者所掌握，而是分散在不同的车间或工人之中，这是一种低劣的管理状态。因此，要取得一定的生产效率几乎完全依赖于人的积极性，而真正赢得这种积极性的情况却是十分罕见的。泰勒想寻找一种建立于科学原则基础上的新的管理模式，即科学管理，来解决这种低劣的管理状况。
著名的“时间—动作”实验从管理意义上看，就是帮助管理者找到了诸如工作技术标准、作业标准、劳动定额等管理信息，为建立现代型的管理奠定了基础。脱胎于“时间—动作”研究的科学管理包含四项原则：第一，对人员操作的每一个动作进行科学研究，获得关于工人行动的科学标准和原则，用以替代老的单凭经验的办法；第二，科学地挑选人员并进行培训和教育，使之成长，改变过去由人员任意挑选自己的工作和自我培训的做法；第三，与人员密切合作，保证一切工作都按照已经发展起来的科学原则来运转；第四，明确劳资双方的工作和职责，资方必须把自己比工人更胜任的那部分工作承担起来，改变过去几乎所有工作和大部分职责都推到工人身上的做法。[4]这四项原则实际上提出了管理标准问题，为了实施这些标准，就需要集中管理权力，并建立相应的职能管理结构来承担实施责任。
科学管理思想的重要贡献在于，使管理从日常的经验中突出出来，奠定了管理在工业企业生产和政府活动中的地位，并最终为管理奠定了科学的基础。管理权力的集中和管理阶层及其组织结构的建立，标志着科学管理时代的来临和现代管理的诞生。按照科学管理原则进行管理，包括建立相应的组织管理结构、赋予管理人员以管理权威，是一般常识。科学管理思想经过法约尔的锤炼和理论升华，最终确立了管理的一般性和普适性地位。
根据现代的、一般性的管理理论，组织的成功更多地取决于其领导人的管理能力而不是技术能力。现代管理可以概括为一系列的原则和要素内涵（计划、组织、指挥、协调和控制），并认为这是管理的普遍原则和共同要素，管理成为一种能够被学习、传授和实践的能力。从认识和发现管理作为一种独立的功能要素在生产过程中的重要价值，到管理成为一个科学性、一般性和普遍性的知识体系，意味着“管理”已经具备向所有管理领域进行知识渗透的能力，科学管理理论中确立的管理作为一个一般性和普遍性的知识体系，也必然向政府管理领域渗透，并形成了公共行政学理论的管理传统。
三、传统公共行政理论之管理传统的内涵
科学管理理论对企业生产领域效率的极大促进，无疑对正在追求提升政府管理科学化、技术化和效率水平的行政学研究努力具有莫大的吸引力，其突出表现就是美国地方政府效仿科学管理以改进政府管理为目的而成立的“效率委员会”。实践中对科学管理的推广也反映在传统行政学理论的研究中，20世纪上半叶行政学的主要经典文献，包括伦纳德·怀特的《行政学导论》（1926年）、威廉·威洛比的《行政学原理》（1927年），以及卢瑟·古利克和林德尔·厄威克共同编辑的《行政科学论文集》（1937年），都可以被看作是对科学管理理论的阐发和运用，这一期间传统行政学所确立的行政管理的主要职能（计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算）和主要的管理原则，如目标原则、职责原则、组织阶层原则、控制幅度原则、专业化原则等，就是科学管理原理在政府管理中的运用。行政学领域的研究者也都倡导将科学管理理论和对管理范畴的研究作为理论研究焦点，比如伦纳德·怀特指出：“行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上。因此，研究的材料应更多地来自美国管理协会，而不是各级法院的判决。”[5]对于科学管理之于传统行政学的理论贡献，正如博兹曼所述，科学管理“在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响……由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰……科学管理在1910—1940年期间一直对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域”[6]。
传统行政学理论的另外两个重要理论基础——政治行政两分思想和理性官僚制组织理论，与科学管理理论具有内在的一致性，这种一致性构成了传统行政学理论的基本内核。
第一，倾向于从管理视角研究行政管理事务和管理过程。政治行政两分思想认为行政事务处在特定的“政治”之外，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距深远”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”。[7]政治行政两分思想强调行政管理事务的非政治化，认为行政事务与企业办公室的管理事务具有相似性，都是技术性、商业性的管理事务，运用的工作方法也具有相似性，因此在行政领域可以运用科学管理的原理和方法来指导和支配行政过程。将行政事务看作技术性、商业性的管理事务，追求行政管理的客观化、科学化和理性化，与理性官僚制组织理论将职业化、专业技能和功绩制的价值观以及排除各种非理性因素干扰而奉行非人格化行事准则等理性标准引入行政管理过程具有内在契合性。
第二，倾向于建立一种普遍性、通用性的行政管理知识体系。威尔逊认为，行政学研究应该关注有效的行政技术和行政方法，而舍弃这些技术和方法背后的政治目的和价值导向，也就是说，行政学研究应该追求一种能够带来效率的普遍适用于不同政治、文化氛围内的行政技术。对普遍性行政知识体系的追求也是理性官僚制组织理论和科学管理理论的内在精神气质。韦伯的理性官僚制组织理论提供了关于组织如何理性建构、如何理性行动的知识。官僚制组织理论认为，职能专业化、人员专业化、等级制控制的结构要素和行动规则化、非人格化的行为程序要素，是现代组织的普遍要素，是历史上任何组织类型所不具备的要素，是任何现代组织在追求高效、精确、连续等目标时不可或缺的东西。同样，科学管理原理彻底改变了传统管理的经验性和个性化特征，使管理实践超越了个人经验的局限，成为科学性、普遍性的管理原则和方法，并逐步发展成为一套可以学习和实践的知识系统。
第三，倾向于建立层级制的组织结构和与此相匹配的运行机制。从管理视角看待行政事务的性质，不可避免地接受了科学管理运动对追求“最佳工作方法”的追求努力，因而也就承接了相应的管理标准化和程序化、集中的管理权威、层级制的组织结构、等级制控制的协调手段，其标准就是韦伯意义上的理性官僚制组织，犹如一部工业机器一样有序运转。后来的学者根据这一特性，将其称为“机械主义”的组织模式。在“机械模式”下，组织层级中的所有成员都摒弃了外部非理性因素的干扰，秉承组织的理性意志和命令，忠实地执行自上而下的各种指令。在机械模式的组织场合中，只有完全理解组织理性要求和严格遵照组织理性要求行事的“行政人”存在，而没有各具个性特征的“个人”之存在空间。
以管理为主要取向或视角来看待政府管理，淡化政府行政管理与企业行政管理之间的区别，管理原理和原则被认为是一般性和共通性的，适用于商业和公共领域，有效的管理可被简化成一组科学的原则，“机械模式”的组织结构和运转机制确保组织内部的“行政人”能忠实执行各项指令，这些内在的理论特质构成了公共行政学的管理取向或管理传统。这种管理传统在公共行政学的发展中逐渐被强调管理的“公共性”、“民主性”和“合法性”及“公共责任”等范畴所冲淡，但它一直存在于公共行政学的理论血脉之中。
传统公共行政理论塑造了传统的政府管理模式，然而，传统的政府管理模式连同其理论典范越来越经不起现实的检验。行政事务的政治属性显而易见，从行政管理场所驱逐政治要求不仅难以完成，往往还成为管理失效的原因，以效率为导向的行政决策及其执行产生大量的社会后果就是明证。同时，“机械模式”的政府部门行动迟缓，效率低下，行政人员固守规则，循规蹈矩，缺乏为公共目标服务的精神，缺乏创新精神，缺少回应社会需求的激励，资源浪费、官僚主义和形式主义泛滥成灾。针对这些问题，按照传统理论提供的改革策略，将会是更多的等级控制、更细致的程序和规则约束，导致的将是进一步的行为僵化和墨守陈规以及最终的政府功能失调。传统行政模式被看作既是问题本身，又是问题的根源，打碎“官僚制”、抛弃“机械主义”模式成为新的改革口号。然而，这种口号是否就是对“管理”要素本身的抛弃呢？认真考察20世纪80年代以来西方世界的政府管理改革，可以发现“管理”要素本身没有被抛弃，抛弃的是关于如何进行“管理”的组织形式和机制，而代之以新的组织形式和机制。与20世纪初期政府部门向企业学习“管理”如出一辙，20世纪最后20年，政府又掀起了一场向企业学习“管理”的运动，就在这场学习运动中，管理传统以一种新的形式被发扬光大，逐渐形成为一种一般化的管理哲学，以更高的理论形态（“主义”），以师法市场和工商业管理模式与经验的政府改革为媒介，重新在公共行政领域流行起来。
在管理思想史上，对组织管理要素及管理能力的认识是不断演变的。虽然以科学管理理论为代表的早期管理理论发现和确立了管理要素的重要性，但在20世纪大多数时间里，新古典经济学理论和组织管理理论认为企业（组织）成长和经济增长的关键是自由市场和私有制产权所构成的制度框架，有效率的制度安排（核心是市场自由和私有产权制度）当然产生令人满意的经济绩效。新制度主义经济学通过对西方社会经济绩效与制度变迁的深入研究发现，有效率的制度是成功经济绩效的必要条件而非充分条件，以自由市场和私有产权为核心构成的制度性激励要素都不能直接决定经济绩效，新古典经济学在制度安排和组织行为绩效之间未能建立起一个具有说服力的逻辑桥梁，这个逻辑桥梁就是组织能力。新制度主义经济学的组织理论学家，典型代表如潘罗斯、钱德勒、纳尔逊和温特，认为直接决定经济绩效的是组织能力，组织通过在操作层次的管理创新所发展出来的“动态组织能力”和管理能力，才能将市场、技术、产权等外部激励带来的增长潜力和绩效潜力转化为真正的经济绩效。[8]正是新制度主义经济学的组织理论与工商企业管理理论的结合，构成了当代的“新管理主义”（Neo-managerialism）或“新公共管理”，它继承了新制度主义经济学关于组织能力的认识，认为管理要素的功能不仅仅是对单个工业组织的绩效增长贡献显著，而且还是一般意义经济增长的关键要素。正是在这个意义上，英国学者罗伯特·罗茨将新公共管理理论归结为新制度主义经济学的组织理论。[9]
作为在商业企业管理中流行的一套管理哲学，“新管理主义”包含以下核心观念：（1）经济学意义上的生产力持续增长是社会发展的主要途径；（2）这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术等生产要素的有效组织为前提；（3）管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；（4）为履行“关键作用”，管理者必须拥有合理的“管理权限”。[10]“新管理主义”的信条就是“让管理者来管理”，这是良好管理的基本准则。[11]新公共管理认为，管理具有共通性，公私部门的管理只存在一些不重要的差别，私营部门的管理普遍优于公共部门的管理，因此，公共部门的良好管理可以通过引进私营部门的管理实践来实现。20世纪80年代以来，流行于政府改革领域的新公共管理理论，究其实质就是“新管理主义”运用于公共部门的结晶，它表明了公共行政理论正普遍化为一般管理哲学的理论倾向。
新公共管理理论与传统行政学理论一样，倾向于从管理视角来认识和分析问题。新公共管理理论认为，公共部门绩效不佳在很大程度上也是低劣管理的问题，低劣管理源于公共部门官僚制组织结构的内在弊端和公共部门特定的权力结构环境降低了管理者履行管理功能的能力。官僚制组织结构实际上就是集权机构，主要履行执行职能的基层人员依令行事，缺乏根据鲜活现实进行灵活应变的权限，难以在一个复杂多变的社会中获得良好的管理绩效。公共组织由于所处的特定权力结构环境，更进一步加剧了积重难返的管理困境。
官僚制行政体系建立于民主政治原则的基础上，代议机构和选举性政治官员出于政治对行政控制的需要，对行政过程施以各种规制；官僚制的等级结构将主要的权力，如财政、预算、政府采购、人事管理等方面的权限集中于组织的顶层，集中在中央控制机构。政治安排和行政安排的结果是导致真正履行管理职能的基层管理者只有非常有限的管理权限，在实施管理权威方面要受制于细节详尽的各种规章制度而丧失管理的灵活性，无法对变化的环境或者顾客需求作出回应。英国效率小组在设计“下一步行动”改革方案过程中尖锐地指出了公共部门所面临的管理难题，“公务员招募、解雇、晋升、薪酬、工作时间、安置、分类、工作组织以及IT（信息技术）的使用等，都不在各个层次上多数管理者的控制之列”，政策或政治性官员根本不关心或者不懂得管理，而大多数管理者又处于命令链的下端，缺乏对组织进行有效管理所必须的权威和灵活性。[12]这种现状与新公共管理所倡导的“让管理者来管理”的原则是根本冲突的。因此，从新公共管理的视角来审视，公共部门的低效率和不尽人意的绩效水平，在本质上是一个低劣的管理问题，政府改革就更多的是管理层面的改革，核心就是采用新的管理技术和方法，解放被传统规章制度压抑的管理能量。新公共管理倾向于认为公共官僚制的不良绩效不是管理人员缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是“坏制度”的结果，是繁冗笨重和不必要的规则、规制等严重束缚管理权威和管理能力的结果。由于公共管理人员是“被制度束缚的人”，为改进公共官僚制的绩效，改革策略的设计就必须能够让管理者从政府繁文缛节的枷锁中解放出来。从管理视角定义公共部门绩效欠佳的原因，重视管理层面的改革，侧重将新的管理原则、技术和方法运用于公共部门，凸显了新公共管理理论对管理要素重要性的关注，对于这一点，国内学术家恰恰认识不足，没有从其产生的现实背景和学术渊源中去把握新公共管理理论的本质，而是以“中国问题”为出发点和观察点来审视和解释，遮蔽了对新公共管理理论精神内核的认知。
综上所述，将管理作为观察和分析问题的视角，新公共管理或新管理主义与早期的科学管理在这一点上具有某种一致性，即倾向于将所面临的问题定义为（低劣的）管理问题。从“管理”的角度来诊断公共部门的问题和倡导进行管理层面的改革，从这个意义上可以说新公共管理理论是对传统公共行政理论的“管理”传统进行了再现和发扬，并且是在“新管理主义”这一新的理论形态下让“管理”传统凸显出来，在本质上是对“管理”的尊崇，而非“非管理化”、“去管理化”。
新公共管理认为公共管理人员是高度专业化的和通晓如何管理的掌握着信息的个人，因此政治家和其他人必须“让管理者来管理”，需要解除规制和分权，使管理过程如预算、人事、采购等合理化。
五、总结
对“管理”的重视和尊崇，从管理视角作为分析问题的基点，是联系传统公共行政理论和新公共管理理论之间的一道思想桥梁，是解读二者联系的钥匙。传统行政理论尤其是科学管理认为当时的低劣管理表现为不是管理者而是作业工人掌握着关于工作标准的知识和信息，也就是说，不是管理者而是基层工人在履行管理职能，管理者不具备充分的管理权能，需要与工人共担责任，解决问题之道是要建集中管理权威和建立管理结构。与此不同的是，新公共管理理论认为基于政治目的而对行政行为施加的过多规制和管理权威过度集中在组织高层等原因，导致基层操作者严重缺乏管理权限和行动能力，解决问题之道就是解除过度的规制和下放管理权限，“让管理者来管理”。在解决各自面临的管理问题时，传统行政理论（科学管理）采取自下而上地将管理权威集中的途径，而新公共管理则采取自上而下地赋予管理者以管理权威的途径。解决问题手段的形式差别背后，隐含着对“管理”功能之重要性的共同认识，体现了“管理”传统的再现或内在延伸。
传统公共行政理论从“管理”视角看待问题，认为管理问题源于政治过多地介入管理性事务，源于缺乏一个有效进行管理的组织体系，问题解决之道就是从管理事务领域将政治剥离出去，建立一个专职从事事务性管理的组织系统。新公共管理也同样从“管理”视角认知问题，认为公共管理面临的管理绩效问题源于拙劣的管理，因而倡导“让管理者来管理”，要求解除束缚管理者权威和灵活性的各种规则和程序控制，仿照市场和企业管理中的激励机构，提升管理者的管理权能，这意味着对管理者的能力和动机给予更多的信任而非对其行为施加更多的控制。以“管理”视角看待政府面临的问题，新公共管理为提高政府管理绩效开出的当然也是管理变革的药方，从这一点来看，新公共管理运动实际上是一场管理变革运动，改革的侧重点在于如何提升政府实施公共管理的能力，也就是在有限的资源条件下如何生产成本更低、质量更高的公共服务。从这个意义而言，“服务”理念是内在于“管理”之中的，新公共管理强调的是只有通过“管理”的创新才能实现真正的“服务”。
从上面的考察和分析可以看出，新公共管理理论范式关注更多的是管理绩效问题，其倡导的“顾客理念”、“顾客至上”、公共服务供给的市场化机制等蕴含着“服务”的内涵，但新公共管理宣扬的“服务”不是关于政府职能如何定位这一价值层面的“服务”，而是在已经确定的政府服务职能框架下，在公共服务供给机制的技术层面上如何灵活回应公民的需求，以彰显“顾客至上”的服务理念，并且新公共管理强调“服务”精神理念需要“管理”创新才能真正实现。相比较来看，国内学术界以“服务行政”来解读新公共管理，实际上是从政府职能定位的价值层面而非公共服务供给的技术层面来理解“服务行政”的内涵，这实际上是对新公共管理理论范式认知上的错位。当然，在我国非常需要从理论上论证政府职能定位的“服务”价值取向，相比之下，新公共管理理论范式给我们展示的，更多的是如何通过管理层面的改革来提高政府管理绩效，如何通过管理机制的创新来实现“服务”的价值。
注释：
[1][6] ［澳］欧文·E.休斯《公共管理导论》中国人民大学出版社2001年版第7页，第40页。
[2] 张康之《政府的非管理化：关于“新公共管理”的趋势预测》，载于《教学与研究》2000年第7期。
[3] ［美］丹尼尔·A.雷恩《管理思想的演变》中国社会科学出版社2000年版第119—120页。
[4] ［美］费雷德里克·泰勒《科学管理》中国社会科学出版社1984年版第168—170页。
[5][7] 彭和平、竹立家等编《国外公共行政理论精选》中共中央党校出版社1997年版第43—44页，第14—15页。
[8] 路风《动态企业理论的发展》，载于《国际经济评论》2000年第5期。
[9] 俞可平主编《治理与善治》社会科学文献出版社2000年版第89页。
[10] Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Service: The Anglo-American Experience, Cambridge, MA: Basic Blackwell, 1990, p.7.
[11] Donald Kettl, “The Global Revolution in Public Management: Driving Themes, Missing Links”, in Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 16(3)，1997.
[12]［美］戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中国人民大学出版社2002年版第27页。
（作者单位：中央党校政法部）
来源:《当代世界与社会主义》2012年第6 期
