摘要：在回顾新制度主义有关制度供给主要理论假设的基础上，文章分析了在不同外部约束条件下制度供给的状况。文章首先讨论了在竞选制下政治企业家的动机结构和制度供给的相关理论假设，然后探讨了在委任制政治体制和封闭式决策模式下政治企业家的动机结构与制度供给，并进一步讨论了"主观有限理性"与最佳制度供给的关系。文章的结论是，实现制度安排的最佳供给，既需要维持有效的激励机制，也需要建立有效的约束机制。
一、引言?
在总结自1978年以来中国经济发展所取得的成就时，改革开放无疑是其中一个重要的因素。改革开放在今日中国发展中所起的作用有目共睹，否认这一点，就无从解释中国所取得的伟大成就。但是，这是否意味着中国在回应制度变革要求时实现了一个最佳的制度供给？答案是否定的。事实上，在成功改革的背后，也有一些改革，主要是一些地方政府的改革，在出发点和效果上都不一定有利于经济社会的发展，但仍然被频频推出，由此形成了制度的过度或不当供给。这类不当的制度供给，成为目前地方治理中出现的诸多矛盾和问题的根源。?
本文的主要任务和理论诉求是：（1）从制度供给视角对中国地方治理中存在的一些矛盾和问题提出解释；（2）为新制度主义关于制度供给的既有理论假设提供一些不同的事实；（3）从"主观有限理性"视角，对委任制外部约束条件下制度的过剩供给问题做出解释，从而丰富我们对有限理性决策理论的认识。?
本文将在回顾新制度主义有关制度供给的主要理论假设的基础上，分析在不同外部约束条件下制度供给的状况。第一部分回顾了新制度主义关于制度需求与供给的一般理论；第二部分讨论在竞选制下政治企业家的动机结构和制度供给的相关理论假设；第三部分分析了在委任制政治体制和封闭式决策模式下政治企业家的动机结构与制度供给。最后对"主观有限理性"与最佳制度供给关系问题进行分析和讨论。
制度是一个社会的游戏规则，或者更严谨地说，制度是人为制定的限制，用于约束人类的互动行为（Douglass，1990）。制度为什么会变迁？制度经济学认为，制度变迁的根源在于预期收益的变化。"如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新，只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度的产权结构的企图。"（戴维斯、诺思，1994：274）。那么，哪些方面的变化可以引起预期的外部收益的变化呢？在戴维斯和诺思看来，有许多外部事件能导致利润的形成，在既有经济安排和制度结构下，这些外部利润是无法获得的。影响外部利润的主要因素包括规模经济、外部性、风险和交易费用等。但是，外部利润的变化只是制度变迁的一个条件，制度变迁的另一个条件是制度创新成本的降低使得新的制度安排变得合算，也就是制度创新的预期收益超过预期成本，如果制度变迁的成本过高，也不足以打破现有的制度均衡状态。结构、技术和制度环境的改变，都有可能提高制度创新的收益，或降低创新的成本，从而打破原有的制度均衡，实现制度创新。?
制度安排的需求只是一个方面，它只是提供了制度安排的可能性，并不意味着现实的制度供给。在新制度主义看来，在制度需求和制度供给之间，总是存在着一个时滞，也就是说，制度供给往往是不足和滞后的，使得制度供给不能达到最佳的水平。戴维斯和诺思认为，在诱致性制度变迁中，导致制度供给时滞的原因主要有四个方面，即认知与组织、发明、菜单选择和启动时间。拉坦则主要从社会科学知识（类似于科学知识与技术变迁的关系）和行动团体的角度讨论制度供给，拉坦认为，从官僚主义和集体行动理论所引出的推论是十分令人悲观的。这两种理论都表明，在经济与政治资源的市场中所显示的制度变迁需求是很不完全的，因而产生了在制度变迁导向上的根本性偏向。这些偏向对生产者比对消费者更为有利，在生产者当中，这些偏向又对那些在资本和人力资源进行了最大投资的生产者更为有利。在其后的论文中，拉坦等又进一步讨论了制度供给问题，他们认为，制度创新的供给是由政治企业家的边际成本决定的，如果政治企业家由制度创新所得到的预期收益超过采用此项创新所必须的资源的边际成本，则制度创新的供给将有保障。但是，他们认为，由于政治企业家的私人收益往往不同于社会收益，制度创新的供给是不会达到社会最佳水平的。制度创新的供给主要决定于一个社会各既得利益集团的权力结构或力量对比（Ruttan & Hayami，1984）。?
在菲尼看来，新制度主义似乎假设，只要有外部利润存在，就可能有创新，而只有提高效率的创新，才能被选中，但事实并不如此。有的制度创新，虽然具有正的社会利益，却未被采用，而被采用的，却未必具有正的社会效益。因此，制度安排的供给在各种外生变量的影响下与制度安排的需求是不完全一致的(Feeny，1988)。
林毅夫提出了一个通过政府的强制性制度安排弥补制度安排滞后或不足的理论。他认为，在经济增长时也会出现制度不均衡，有些制度不均衡可以由诱致性制度创新来消除；有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。因此，在强制性制度变迁中，还是存在着制度供给不能满足制度需求的情形。林毅夫将维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡这两种情形看成是政策失败。政策失败的原因主要有：政治家的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性（林毅夫，1994）。
新制度主义关于制度安排需求和供给的理论，没有深入分析制度安排的外部环境，也没有分析不同外部环境下，行动者具体的微观的制度安排动机结构。新制度主义虽然注意到了政治企业家群体和个人的净收益对制度安排的影响，但都过于从制度安排本身的成本收益来考虑，而没有注意到制度安排之外的成本收益。事实上，如果在一个政治体系内，制度安排成了被鼓励的行为，政治企业家通过制度安排可以获得晋升等制度安排本身之外的收益，制度供给的状况将大为不同。?
（一）竞选体制下政治企业家的动机结构?
制度变迁的根本原因是预期的外部收益的变化。但是，谁会回应这些外部收益的变化而使制度变迁成为现实呢？在诺思看来，虽然非正式限制（行为规范）的改变可能完全是在没有任何个人或组织为了特定目标行事之下演变而成的，但是，正式规则和/或执行的改变必然有主要的根源，或者必须克服搭便车的问题，诺思认为，认识到相对价格变化的政治或经济的企业家，为了获取新的外部利润，会直接地往新的获利机会投入资源，或者（在既有规则暂不能改变之际）间接地考虑投入资源去改变规则或其执行的成本效益（诺思，1990）。诺思将政治企业家视为制度变迁的主角，但是，他并没有深入分析政治企业家启动制度变迁的动机结构。?
唐斯（Towns，1957）对西方民主选举制度下政治企业家的政治行为作了深入研究。在唐斯看来，政治家和官僚是政治市场上的供给者。他和消费者、生产者具有同样的行为动机，即追求自身利益的最大化--当选或连任。而不是真正代表选民的利益，使公共利益最大化。因此，政治企业家行为具有如下特点：（1）政治家在竞选时会宣布一些最能被"中间投票人"接受的政策主张。（2）在收入政策方面，政治家更多地倾向于用发行公债来代替税收。（3）在支出政策方面，政治家总是倾向于扩大公共支出的规模和范围。政治家的这种经济人动机及行为在现实的经济生活中将使公债规模和政府支出规模不断扩大，并将引发宏观失调、通货膨胀、经济运行效率低下等许多问题。唐斯的中间投票人定理也解释了如果一个社会成员中产阶级居于多数地位，那么整个社会就越是不可能出现极端的选择，就越不可能出现革命或者反革命。政治就越稳定，社会经济生活也就越有条件理性化，而不是走向极端。因此，中产阶级与民主的稳定性有着非常密切的关系。?
穆雷·霍恩认为，立法者经由选举产生，并且面临着周期性的选举竞争问题，为了能够继续当选，立法者必须有兴趣从事可以增加诸如捐款、人工帮助和最终选票等选举支持的立法活动。选举支持是用来抵消立法活动中的反对而付出费用后的净值。立法者被假定为拥有其自身的政策偏好，选举竞争本质上不足以保证立法者将会简单地反映其选民的愿望。在职优势，对执政党的地区性偏好、政党体系的组织都可能产生作用。立法者拥有的这种决策自由必然导致将立法者而不是其代表的利益集团置于关注的中心（霍恩，2004：10）。?
研究议程设置的学者金登则认为，政治企业家是那些为了换取自己所偏好的未来政策而愿意投入自己资源的人。他们可能是民选官员、职业文官、院外活动集团的说客、学者或者新闻工作者。他们的动机是以下几种因素的组合：他们对某些问题的直接关注；他们对诸如保护或扩大自己官僚机构的预算或因为成就而索取荣誉这种利己收益的追求；他们对自己政策价值观的偏好以及他们完全是以参与为乐（金登，2004）。?
从上述几位学者的论述中可看出，在运行正常的竞选体制下，虽然政治企业家的动机包括多个层面，但概括地说，选票、意识形态和对个人成就的追求是政治企业家的主要动机。?
在竞选体制下，政治企业家为了获得选票，其制度供给行为很大程度要受到选民的掣肘，也受到政治结构（包括制度结构）、意识形态以及有限理性的制约。竞选制度下制度供给存在的问题主要表现在供应不足、效率低下，而优势则表现在相对较少的供给偏差。?
1.供应不足或滞后。新的制度安排的目的是获得外部利润变化带来的好处。由于这些好处并不会只是由实行制度安排的政治企业家所享有，而是具有外部性和公共品的特征，也就是说，创新者的报酬大大少于作为整体的社会报酬，在这种情况下，理性选择制度主义认为，制度供给将少于最佳供给（林毅夫，1994）。?
2.议而不决，效率低下。在竞选体制下，社会被分割为各种利益对立的利益集团，这些利益集团各有其利益诉求和代言人。在政治决策的过程中，各种政治势力往往出于自身利益而不是整体利益对政策做出取舍，甚至完全出于政党和政治势力之间的角力导致议而不决，错失良机。?
3.制度安排偏差相对较少。制度安排的偏差和决策失误是普遍存在的，其原因主要是决策的复杂性和决策者的有限理性。在正常运行的竞选体制下，政治企业家启动制度变迁的个人动机主要体现在获取选票和赢得个人的职业成就方面，在上述约束情况下，理性的政治企业家较少冒着选民的反对推出不符合多数选民利益的政策，或者较少推出不符合长远利益的政策，前者不利于政治企业家获得选票，后者不利于政治企业家赢得个人的职业声誉。这两种情形都有利于减少单纯出于个人考虑的决策失误。当然，在竞选制度下，政治企业家同样可能被利益集团"俘虏"，制定不符合社会利益的制度安排，从而导致社会整体的制度安排偏差。?
（一）委任制下制度安排的外部约束?
在官员的评价和选拨机制上，委任制是与竞选制存在内在区别的一种体制。在委任制下，官员的评价主体主要是有人事决定权的上级领导（部门），评价的标准也主要是官员任免的标准。同时，与委任制并行的决策模式也往往是封闭式的决策模式，即主要是由部分官员（甚至个别官员）为主导的决策模式。?
在制度安排上，作为新制度主义意义上"宪法秩序"的一部分，委任制提供了一种完全不同于竞选制的外部约束条件。与竞选制下政治企业家主要对选民负责、受选民约束不同，委任制下，政治企业家主要对上级负责，受上级约束。如果政治体系将改革作为官员提拔的重要依据，那么政治企业家就会受到来源于制度安排本身之外的利益激励，从而克服制度安排上搭便车的行为，并且，这些激励使得政治企业家更有动机克服来自各种政治力量（包括企业家所在集团）的掣肘，同时，封闭式、威权式的决策模式也使得政治企业家有能力克服这些掣肘，强力推出自己的改革主张。这样，使得制度供给表现出更高的效率。?
委任制和相对封闭的决策体制形成了有利于改革的外部环境，但也缺乏对无效改革的内在约束。在委任制下，政治企业家相对较少地受到来自制度消费者的制约。由于信息的不对称、政策效应的滞后性和复杂性以及上级的偏好等，
政治企业家完全有可能在与整体或长远社会效益不一致的制度安排上得到上级的关注，并获得升迁的好处，从而可能助长政治企业家在制度安排上的机会主义行为。与委任制相联系的另一个制度供给的外部环境是相对封闭的决策模式，在这一决策模式下，决策过程和议程设置不够科学、公开、透明，使政治企业家的决策过程较少受到来自外部的监督，随意决策和武断决策的现象时有发生，提高了决策失误发生的可能性。
新制度主义认为，只有预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排才能被创新，但任命制和相对封闭的决策体制，降低了制度设计、决策和实施的成本，改变了政治企业家的净收益结构，从而在制度安排上可以形成与竞选制不同的动机结构和制度供给状态。?
（二）委任制、封闭式决策模式下政治企业家的动机结构?
具体而言，在委任制、封闭式决策模式下，中国地方政治企业家的行为动机结构主要有职务升迁、意识形态、职业声誉和局部/地方/个人利益等方面。?
1.职务升迁。对大多数官员而言，职业前途是其职业生涯的最重要的动机，也是行政管理基本的激励机制。中国20世纪80年代以来的公务员制度改革，目的就是建立正常的录用、考核、晋升、奖惩机制，就是以承认上述正常的激励机制为基础和前提的。?
2.意识形态。为了将问题简化，理性选择理论将官员假定为理性的利益最大化者，并以此为基础提出各种理论假设和模型，这在研究方法上是必要的。但是，意识形态作为官员的动机在制度安排和变迁中发挥重大作用这一点同样也是不容质疑的。?
3.职业成就和声誉。赢得个人职业生涯的成就和声誉也是行政官员追求的目标。政治企业家会为了自己的职业成就和声誉进行制度的革新，从而实现制度变迁。但建功立业的理想和抱负，既可以有效地克服搭便车的心理，成为突破改革阻力的动机，也可能成为突破理性限制的盲动的原因。?
4.局部、地方和个人利益。现实中，常常会见到一些制度安排，明显有利于某些部门、地区或利益集团。决策者为了获取利益，通过改变游戏规则或工作流程，造成有利于某些部门和地区的制度结构，或者创设有利于寻租的制度安排。?
在委任制下，制度安排的状况是不同的，由于这一制度形成了强大的激励机制，使得强制性制度安排的效率大大提高，从而较好地弥补了制度安排的不足，但委任制下的强制性制度安排也存在种种问题，如制度的超前和过剩供给，制度供给的偏差和失误，等等。?
1.制度供给的效率较高。自1978年以来，中国的市场经济改革和财政体制改革，激发了地方政府通过制度变迁获取外部利润的动机，而宪法秩序也营造了相对宽松的制度变迁环境，造成了较高效率的制度供给，也促进了中国经济社会的快速转型。王绍光和韩博天将"中央主导的政策实验"看成是一种"独特的政策过程"。?
2.制度的超前或过剩供给。宽松的制度环境鼓励了创新，但如果缺乏必要的约束，也可能造成制度供给方面的问题，其中之一是制度的超前或过剩供给。制度的超前供给主要是指供给的制度超过社会发展的阶段，导致制度不符合实际的需要，难以推行下去。而制度的过剩供给则是与制度供给不足对应的没有必要或多余的制度供给。?
3.制度的不当供给。有一些制度变革，从社会的成本和收益来看，并不合算，简单地说，制度安排的社会总收益低于总成本，但是，这类安排仍然被推出，其中原因，有的与有限理性有关，但更多的是职业成就动机和局部/地方/个人利益动机驱动的结果。如一些行政主管部门开展的名目繁多、程序繁复的评估活动，耗费了大量人力物力，冲击了正常工作，助长了形式主义和寻租腐败，这些问题，相关部门并非不了解，但是，在目前的条件下，这类制度安排仍然比比皆是，成为一些部门和官员显示其业绩或寻租的工具。?
4.制度供给失误。制度供给失误从形式上看与制度供给不当类似，但是，这种偏差从动机来说，更多的与政治企业家的有限理性有关。由于政治企业家没有认识到制度安排的后果，在成就动机（也有的是利益动机）的驱使下，政治企业家仍然选择出台相关的制度，虽然政治企业家在主观上同时是希望实现良好的制度变迁的。这类制度变迁，与相关政治企业家的知识和有限理性相关，也与政治企业家的个人打算有关，在功绩和利益动机的驱动下，政治企业家仍然选择将这些有问题的制度安排推出。?
5.供给变迁频繁。在相对宽松但缺乏约束的制度环境下，制度安排的效率可能较高，但也可能流于随意，"为改革而改革"，导致制度变迁频繁，朝令夕改、人离政息，反反复复折腾，陷入所谓"改过去是改革，改回来是深化改革，再改过去是进一步深化改革"的恶性循环。在中国体制转轨的过程中，客观上存在着对制度安排更多的需求，因此，较多的改革创新举措的出台也是必然和必要的。但是，在改革创新的名义下，大量的无效改革造成的社会成本也是不容忽视的。因此，提高制度创新的边际收益，降低制度创新的边际成本，尽可能实现制度的最佳供给，成为中国制度供给的必然要求。?
6.制度供给滞后。虽然在将制度变迁作为行政功绩的委任制下和封闭式决策的外部约束条件下，制度供给常常表现为超前或过剩，但也存在制度供给滞后的情形。这种情形发生在社会预期效用为正，但个人或既得利益群体的预期效用为负的条件下。例如，面对2004年以来的房地产调控，很多地方政府却迟迟不愿响应中央的政策，导致房地产价格持续高涨，给中国宏观经济发展和老百姓的生活带来不利影响。因此，如果没有一种制度装置鼓励有效的制度安排，或者改革的风险很大并且显而易见，委任制下的制度供给（尤其是有效制度安排）同样甚至可能更严重地存在不足或滞后的情形。?
有限理性决策理论揭示，人的理性并不一定能清楚地界定自己的目标，并掌握充分的信息，透彻地了解各种备选方案，充分评估各种方案的成本与收益，并能选择最优的方案实现其目标。虽然人类的理性是有限的，但是，决策理论认为，通过改进决策过程，人类还是可以尽量克服理性的局限，寻找到次优的方案，使人类的决策更接近于理性的决策。?
有限理性决策理论揭示了理性的局限性，但是，这一理论模型一般都假定有限理性的客观方面，即决策者本身是希望克服理性的有限性的，只是由于客观方面的限制，决策者难以做到完全理性，也就是说，有限理性决策理论分析的主要是"客观有限理性"的情形。
但是，如果将决策者的个人动机这一变量引入，我们会发现"主观有限理性"的一些表现。例如，在委任制、封闭式决策的结构背景和约束条件下，一些地方/部门的政治企业家为了自己的利益，会无视民众的利益，不对政策的目标、后果、成本收益以及各种可能的方案进行充分深入的研究论证，搞暗箱操作，甚至对其他正确的意见、建议进行压制和封锁，导致一些制度安排不能达到应有的效果，甚至偏离公共利益的目标，给社会带来不良的后果。也就是说，主观有限理性会人为地加剧和放大决策过程中的有限理性问题。?
在委任制和封闭式决策的外部约束条件下，由于官员的晋升主要是由有委任权的组织和机构成员决定，而不是由所属的民众决定，使得一些官员形成了主要对上负责而不是对民众负责的工作取向；同时，封闭的决策模式和长官在决策中的主导作用，也凸显了决策的有限理性问题和决策的公共性问题。?
搭便车和利益冲突等因素导致了制度安排的滞后和不足，客观存在的有限理性使得人类决策难以达到完全理性的程度。将改革作为行政绩效的委任制形成了制度变迁的外部激励，有效地克服了制度安排滞后和不足问题，但委任制和封闭式决策的外部约束条件，也使得一些政治企业家无意追求社会效用更优的制度安排，而是致力于追求有利于个人效用的制度安排，由此形成的"主观有限理性"使得制度供给难以达到最佳的状态。?
最佳的制度供给是制度供给与制度需求达至均衡的理想状态。实现最佳的制度供给，并不是、也不能杜绝一切决策的偏差和失误，而是要有效地克服"主观有限理性"。因此，一方面需要继续维持改革的激励机制，防止制度供应的不足或滞后；另一方面要强化制度供给的外部约束，尽可能解决"主观有限理性"造成的制度供给的过剩、不当和失误问题。本文认为，强化委任制下地方制度供给外部约束最核心的制度安排是健全政治企业家对民众负责的机制，同时，通过完善制度安排的决策过程，尽可能克服决策中存在的有限理性问题和违背公共性的问题。理想的最佳制度供给应该是这样的一种状态：只要制度安排有利于社会，无论是否有利于政治企业家的个人效用预期，都能被有效地供给，可用表1说明：
制度安排达到最佳状态，是能使制度供给出现在A、C两个方格中，而不是出现在B、D两个方格中的制度安排状态。亦即能鼓励社会效用为正而约束社会效益为负的制度安排的制度供给状态，为此必须形成这样一种激励和约束机制。?
第一，健全政治企业家对民众负责的机制，同时有效地维持制度安排的激励机制。?
经验表明，以改革为政绩的委任制所形成的激励机制，可以提供较强的动机，克服制度供给上的搭便车和来自各种政治力量的掣肘，包括菲尼（Feeny，1988）讨论的上层政治力量的掣肘，以提高制度供给的效率。因此，实现任命制下制度供给的最佳供给，有赖于建立政治企业家对上级和消费者的双重负责的机制。从而形成高效率、高回应性的制度供给机制。?
建立这一机制的核心内容是改变职务晋升主要由上级组织考核和决定的制度设计，探索建立职务晋升由上级组织和所属的民众共同决定的机制，使得政治企业家的制度安排既受上级的考核，也受具体承担制度安排带来的后果的民众的检验。理性选择理论表明，在选举制度下，政治家倾向于出台符合大多数选民意见和利益的政策。而在委任制下，政治家往往会推出能够吸引上级关注或获得上级青睐的政策，而相对忽视这一制度安排最终是否真正符合民众的利益。因此，应该在地方政府官员的晋升中引入民众的因素，让民众在决定地方官员的晋升和去留中发挥更大的作用，真正建立地方官员既对上级负责，又对地方民众负责的机制。比如，在省级以下地方政府，地方党政部门的主要官员的产生，可采取以下办法：先由上级进行差额选拨，选出3~5名候选人，上级组织提名的候选人可以发布自己的施政纲领，进行必要的宣传，再由地方民众进行普选。通过上级的选拔提名与民众的选举的结合，促使地方官员既保持对上级的负责，也注重对地方和民众利益的负责和回应性。
建立上级领导和政治消费者对地方政治企业家的双重决定和双重问责机制，一方面可以有效约束地方政治企业家追求个人效用的制度安排，另一方面也可以形成制度安排的激励机制，从而尽可能地形成一种既有效率又符合社会效益的制度供给形态。?
第二，完善公共决策程序，防止"主观有限理性"。?
决策过程的封闭性，是造成制度供给偏差的又一重要原因。为了克服"主观有限理性"造成的人为的制度供给偏差，我们认为，除了改进政治企业家决策的约束条件，使之作为双重代理人既保持对上级领导的回应性，也保持对民众利益和需求的敏感和回应性之外，还应该切实地改造决策过程，改变目前封闭决策和少数人决策的问题，真正实现决策的民主化、科学化。为此，应加强各项改革决策的论证，提高决策的开放性和透明度，建立由人民（及其代表）而不是少数政治企业家主导的改革，并承担改革的成本和收益的机制，从而在根本上克服"主观有限理性"的问题，使改革回归到增进公共利益的本位中来，而不是被少数人所利用，成为实现其个人打算的工具。决策的科学化和民主化，有利于克服地方代理人的道德风险，实现全社会的利益，也有利于提高威权体制的回应性，提高政府的管制水平。
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