2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《新法》）开始实施；同时，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《旧法》）被废止，中央政府对舆情民意的快速反应和果断的应对措施解除了一道严重阻碍中国社会劳动力流动的“紧箍咒”，全国上下一片欢呼。对此，温铁军教授评论说：“从90年代以来，中国逐步从英雄政府时代进入了平民政府时代。像孙志刚案件媒体的报道，社会的强烈反响，学界的反应等等，被具有平民时代平民政府特色的领导班子所采纳，并且从谏如流，迅速改变原有制度，这是平民时代平民政府的表现。”[1]
导致此次的“变法”导火索是发生在2003年3月的“孙志刚案件”。在2003年12月孙志刚墓碑建成时，《武汉晚报》评论说：正是孙志刚为维护做人的尊严而惨死才换来收容遣送制度的废除。[2] 最早报道“孙志刚案件”的《南方都市报》则指出：我们还要清晰地认识到，孙志刚案件以及收容制度的废止，其标志意义大于实质意义。[3]
然而，在《新法》颁布几个月以后，媒体上有关城市乞讨问题的负面报道及相关讨论渐渐多起来，成为2003年下半年一个新闻热点。当时，有几个城市的救助站呼吁市民不要直接施舍乞讨者，有几个城市已经或准备作出“限地行乞”的决定；到年底年初，又有“深圳市政府发布通告，强行乞讨要受治安处罚”的消息见报，而在广州与北京，对行乞者一个要建档，一个要上网，很是一番忙乎。
乞讨，作为社会问题的一个方面，社会政策研究无疑是应该给予关心的。因为孙志刚案件，“收容遣送”被打上了“侵犯人权”和“违宪”的“社会标签”。事隔一年多之后的今天，可能是我们可以冷静下来客观地进行再讨论的时候了。在一些学者或记者的笔下提出了“乞讨权”的问题，似乎这也与“基本人权”相关；但事实上市民们对在公共场所受到乞丐的侵扰大多是不满的，上述各个城市纷纷对行乞作出限制也是顺应民情。能否从这些看似相互矛盾的社会观念和社会行为中理出一个较为合理的头绪来呢？
一．简要的历史回顾
如果我们说，当今天我们能够冷静下来再看“孙志刚案件”时，发现其与《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》其实并无直接关联，中国社会不知会作何感想？
事实确实如此，按照《旧法》的规定：“对于下列人员，予以收容、遣送：㈠家居农村流入城市乞讨的；㈡城市居民中流浪街头乞讨的；㈢其他露宿街头生活无着的。”[4] 孙志刚属于上述哪一类？哪一类都不是。
从网上网友为孙志刚撰写的墓志铭中，我们得知：“孙志刚，生于1976年7月29日，湖北黄冈人，为人正直善良，好学求上。2001年毕业于武汉科技学院，时为家乡唯一的大学生。逝前为广州达奇服装公司美术平面设计师。”[5]
从当时《南方都市报》的报道中，我们得知：2003年3月17日晚10点，孙志刚像往常一样出门去上网。因为刚来广州，孙志刚还没办理暂住证，当晚他出门时，也没随身携带身份证。事后，记者看到，在一份《城市收容“三无”人员询问登记表》中，孙志刚是这样填写的：“我在东圃黄村街上逛街，被治安人员盘问后发现没有办理暂住证，后被带到黄村街派出所。3月20日，孙志刚在广州收容人员救治站含冤去世。[6]
从明文公布的法规制度看，其实并没有哪部法律法规授予“收容遣送”机构收容像孙志刚这样的人的权力，但无情的事实却是孙志刚确实被收容了，而且死在收容遣送机构中。所以，要弄清这个问题，也许我们应该回顾一下收容遣送制度“质变”的过程。
上个世纪60年代初的“三年自然灾害”时期，灾荒严重的地区为了不饿死人，“移地就食”作为一项不得已的应急措施被默认。记得有一个好像是与焦裕禄相关的文艺作品，一开始，就是县委一班人到车站送乡亲们外出乞讨。后来，“形势好转”，各城市又将灾民集中起来，送回老家去，这应该就是“收容遣送”的雏形。这时的收容遣送纯粹是一种社会救助的不成文的“土办法”。
到了80年代，乞讨的问题至少在相当程度上发生了质的变化，“职业乞讨”的问题日益凸现。1985年民政部《关于颁发收容遣送工作证和收容遣送证章的通知》中作出了这样的判断：“近年来，流浪乞讨人员的构成发生了很大变化，因灾或生活困难而流浪乞讨的人日趋减少，以乞讨为生财之道或以乞讨作掩护进行违法犯罪活动的人逐渐增多”。[7] 当时，民政部门对收容的乞讨人员进行过一次调查，其中有70%以上是“职业乞讨者”。在与领改革开放风气之先的广东省相邻的几个省份，居然出现了靠乞讨全村都富起来的“典型”。所以，在关于前民政部长崔乃夫提出的“民政工作‘三个一部分’”[8] 的讨论中，便有了将“收容遣送”从“社会保障的一部分”划到“社会行政管理的一部分”的意见，这说明对这项制度及其对象的价值判断开始发生变化。
从80年代中到90年代初，有三项政策观念上的变化使收容遣送制度发生了本质的变化：其一，收容遣送被赋予“积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动”的任务，成为“社会治安综合管理”的一部分。这是1983年9月出台的《民政部办公厅关于积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动加强收容遣送工作的通知》中的表述。[9] 其二，进城打工的农民被当时的城市社会和政府视为“盲流”，似乎一下子成了中国社会的心腹大患。这种观念可以说在当时政府各有关部门的文件中随处可见。其三，遣送站本身也被莫名其妙地卷入到要“自收自支”的浪潮中，于是乎，政策目标发生了严重的偏离，外来人口因为“有油水”成为收容遣送的重点对象，而真正的乞讨人员反而淡出了政策的视野。
到“孙志刚案件”发生前后，收容遣送的矛头已经主要指向外来人口而非流浪乞讨人员，有无“暂住证”常常成为是否被收容的辨别标准。正是在经济利益的催动下，收容遣送偏离了预设的轨道，在有些地方甚至到了无法无天的地步。
二．“变法”的“急就章”
从“收容遣送”走向“救助管理”，是一个差不多180度的急转弯。刹车、掉头、再启动，这个“变法”的“急就章”是在4个多月的时间内完成的。有以下的时间表为证：
3月20日，孙志刚不治身亡；
4月25日，《大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死》见报；
6月18日，出台救助管理办法；
8月1日，开始实施新法。
更为不幸的是，上述这段时间差不多与“非典”肆虐的非常时期相重合，紧张凝重的社会氛围实际上并不适合公众充分地发表意见。当时，在媒体上确实有很多讨论，政府也进行了多次“专家咨询”，但却始终是“一边倒”。现在看来，当时的很多意见，情绪的宣泄多于理智的思考。更因为此事涉及到复杂的社会、政治背景，所以在立法过程中实际上并没有真正广泛听取不同意见。
将《新法》与《旧法》相比较，我们看到了两点不同之处：第一个变化是从“强制”到“自愿”，这可以被理解为受助者接受救助管理的前提条件；第二个变化是在“流浪乞讨人员”之前加了一个“生活无着”的定语，这可以被理解为救助管理部门实施救助管理的先决条件。但是，这些“革命性”的“重新定义”却使《新法》之下的“救助管理”处于“没有服务对象”的尴尬局面：
首先，职业乞丐不可能“生活无着”，更不会“自愿接受救助管理”。道理很简单，职业乞讨人员并非像善良的人们所想象的完全是因为“生活无着”而出来乞讨的。总体上说，别看他们穿的破破烂烂，这只是他们的“工作服”；他们身上的创口也有可能是化妆出来的；他们的种种“哀情告白”仔细看就会漏洞百出。更重要的是，他们从事乞讨的收入至少并不比城里的一般工薪阶层低，因此，这样的行为多多少少有诈骗的嫌疑。更可恨的是那些有着“黑社会”或“准黑社会”背景的“丐帮团伙”，其中的“老大”常常不择手段地胁迫一些人，有的还是未成年人，更有甚者将婴儿或残疾儿童当作他们赚钱的工具或“道具”，有的还在这些被胁迫者身上故意弄出一点创伤来好博得人们的怜悯。在这样的背景下，这个社会群体当然不会“自愿地”接受“救助管理”，因为这等于断了他们的财路。
其次，有救助需要的人并不认同“流浪乞讨”。在城里突然遭遇“生活无着”困境的人，大多是处于流动过程中“升斗草民”，或被偷被抢，或打工不着，或生意亏本，或治病无钱，等等。囿于中国人爱面子的特点，他们基本上不会认同自己的社会身份是“流浪乞讨人员”。更何况救助管理并不能完全解决他们的实际问题，反使他们被打上“流浪乞讨人员”的社会标签，落个被“政府”遣送回家的不好的名声。所以，他们大部分宁愿忍饥挨饿、长途跋涉，也不向救助管理机构求助。
再次，无行为能力的人不懂得“自愿”。还有两部分人，确实有救助的需要。其中一部分是有智力障碍或精神障碍的残疾人，他们是无行为能力的人；另一部分是离家出走的流浪儿童，他们是无完全行为能力的人。这些人当然也不会“自愿”向救助管理机构求助。
总而言之，《新法》的两个主要的变化实际上形成了两个接受救助的前提或先决条件，而这两个前提和先决条件正好是相互矛盾的。于是，政策视野中“可能”的救助管理对象符合条件一就不符合条件二，反过来也是一样，这就造成了如今救助管理实际上的困境。
还有一个问题需要强调，我们指出新法的缺陷，却并没有为《旧法》辩护的意思。《旧法》并不是一个有效的法规，这才是我们应该深入探讨的。平心而论，《旧法》的缺陷是其政策设计是建立一个虚妄的假设之上的，即“流浪乞讨人员”只要被遣送回家，就会老老实实地呆在家里了。《新法》其实并没有摒弃“收容—遣返”的《旧法》老框框，只是在“说法”上作了一些改动，譬如将“收容”改为“自愿”接受或被“劝说”而接受救助管理，将“遣送”改为“护送回家”。而实际上政策设计的真正目的还是要将这部分人集中起来遣返“流出地”。
“收容遣送”形成于计划经济年代，那时候，每个人都是一颗“螺丝钉”，把你拧在哪里是不准随便挪动的。随着极左思潮的泛滥，城乡之间的沟壑也越来越深，人民公社的社员更是不能随便外出。文革时一个普通社员要进城，需要生产队、生产大队和人民公社三级证明，不然就会被当成“坏人”抓起来。在这样的社会环境下建立起来的收容遣送制度，当然是有效的。偷偷跑进城的社员，一旦被遣送回家，很可能就会受到被“专政”的待遇。
但是，改革开放以来，尤其是对人口的流动迁徙逐渐开禁以后，这项不合理的制度就渐渐失去了其存在的基础。试想，20世纪80年代以后，普遍推行了“大包干”为主的联产承包责任制，实施了身份证制度，废除了商品粮制度，阻止农民流动迁徙的制度性障碍已经越来越弱。如果说在城里还有许多使他们难以安身立命的条条框框，但在农村已经没有任何阻止他们外出的有组织的力量。所以，在这样的社会背景下，收容遣送制度已经蜕变成一项无效的制度。也许是城里的政府要面子，怕影响“城市形象”，非要把他们看不顺眼的“乡下人”（包括真正的乞丐在内）送回老家去——眼不见为净。但是，只要被送回家的人想再出来，肯定就能出得来，在农村没有也不会有任何社会组织能够阻止他们。所以，在民政部门内部一直流传着这样的笑话：执行遣送任务的人还没有回来，被遣送的人倒先回来了——前者坐火车，后者坐飞机（职业乞丐绝对有这样的经济实力）。
现在，收容遣送制度已经被明令废除了，可救助管理在这方面实际上依然换汤不换药，政策目标仍然是变着法子要把人送回老家去。试想，在“强制”时代都做不到的事，如今都“自愿”了，这样的政策目标还能实现吗？如果政策的目标本身就是不现实的，我们为什么还要装作不知道而“慷慨大方”地去浪费纳税人的钱呢？
三．与救助管理相关的国际比较
《新法》从《旧法》那里沿用下来的无效劳动实际上是在为“职业乞讨”张目。2003年以来，城市乞讨很快就成为一大社会问题。在对此社会现象的辫论中，有些人提出了“乞讨权”的问题。为此，我们专门请教了美国、英国、加拿大、日本和香港的有关专家学者。
从国外（境外）传递回来的相关信息表明，实行全面的社会保障制度乃是使乞讨现象绝迹的最主要的原因。大多数国家立有反乞讨法，美国和英国还有“流浪罪”。二战以后，英国和加拿大都实行了“福利国家”制度，乞丐基本上绝迹。而在日本和香港，40年代末、50年代初城市中都有大批的战争难民。那里的专家学者回忆说，
自从实施了全民享有的社会救助制度以后，城市乞讨现象逐渐减少，到50年代中期就基本看不到了。
美国的例子可能是一个例外，确实如有些专家所言，美国的“联邦宪法第一修正案”是保护乞讨的。但是，实际上受到法律保护的是乞丐们的“话语权”或“言论自由权”。也就是说，他在街上说“我很穷，帮帮我”，你是不能干涉他（她）的。但是，近年来，美国的大部分州（美国媒体说有四分之三）已经陆续立法反对“攻击性”或“侵略性”的乞讨。
因此，我们从国际比较中得到了第一个启发是：实行全面的社会保障制度是根治城市乞讨问题的最佳选择。即使目前还做不到这一点，退而求其次，建立全面的社会救助制度，譬如香港的“综援”制度，亦即国人所称的“最低生活保障制度”也可以达到同样的目标。
与国外的专家学者讨论得到的第二个启发是，所有的政策的价值基础应该统一起来。作为国家政策，不能对这个群体是一个标准，对另外一个群体又是另一种标准，这样做事实上是在扩大社会不公平。
具体而言，“乞讨”之所以在目前成为一个问题，是因为涉及到对这一类行为的基本价值判断，而这正是制定相关的社会政策的基础。如果一方面我们对城市低保对象（也是生活无着者）规定“（若干次）无故拒绝职业介绍”或“（若干次）无故不参加社区公益劳动”就是“懒汉”，就要取消其受助资格，而一方面则对明显是“懒汉”行为的乞讨大开绿灯的话，很明显，在政策上对前者绝对是不公平的。
从英国的经验看，在工业革命初期，大批的农民沦为“流浪汉”，英国政府把他们关进“习艺所”，在酷刑威逼下进行强迫劳动。这种政策受到了人权卫士们的强烈批评，这导致了以后在限制人身自由方面逐渐减退的“济贫法”和“新济贫法”的相继出台，最终在上个世纪中期演变为以人权为基础的现代社会救助制度。但是，在这个变化的过程中，“不养懒汉”的基本价值判断是不变的，这在中国社会中也是得到普遍的认可的。
四．对策建议
在对救助管理作出了较为深入的分析之后，我们特提出以下政策建议：
㈠．建立普遍的城乡低保制度是消灭城市乞讨现象的唯一出路
最低生活保障制度是不但可以保障城市贫困人口的日常生活，也可以在农民向城市移民过程中，帮助他们减轻所承受的压力和困难，因此，从现在开始，应该考虑怎样在不久的将来，使城市的最低生活保障制度和农村的最低生活保障制度接轨乃至合二而一。
1．在适当的时候，将现在的最低生活保障制度的保障范围扩大、延伸，对于在城镇工作、居住一定时限（譬如一年及以上）的流动人口，可以按当地的标准享受城市居民最低生活保障制度。
2．可以考虑用符合国际惯例的由社会工作人员来管理的“中途宿舍”来取代收容站，为无家可归、露宿街头者提供临时住宿和帮助有回家意愿者路费。
3．在全国普遍建立农村居民最低生活保障制度，并从现在开始就考虑农村低保制度将来如何与城镇低保制度相衔接。
总之，要使国人，尤其是农民得到在遭遇任何社会经济风险时都能有最起码的生存保障的国家承诺，也就是城乡一体的最低生活保障制度。当然，不仅要保障他们有吃有穿，还要考虑他们的子女教育和卫生保健。有了这样的制度，政府反对乞讨也就有了充分的理由。但愿乞讨这样的“城市病”在中国也像国际经验提示的那样，早日成为仅仅是历史上的一段不愉快的回忆。
㈡．对不同的对象实行分类救助
1．救助管理的主要对象应该是在人口流动（主要是从农村或外地流向城市）的过程中因为遭遇不测事件，在生活无着的情况下，自愿向救助站求助的任何中华人民共和国公民。不要给这些确实需要社会施以援手的人无端地贴上“流浪乞讨”的标签。
2．对于流落街头的精神病人、老年痴呆症患者等无行为能力的公民，以及离家出走的无完全行为能力的儿童，应该用“善意的强制”使他们得到救助。同时，救助站应该通过互联网发布寻亲信息，以便于他们的家人尽快找到走失的亲人。
㈢．有关救助管理的政府职责
救助管理的体制应该分两个层次：一是政府机构在调查研究、制定政策和立法监督等方面所做的政府行为，二是在救助管理的实务层面可以考虑由有专业社会工作者主导的非营利机构（国外称“中途宿舍”）来具体实施。
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[1]《〈收容遣送办法〉废止始末》，上海，《外滩画报》2003年7月2日。
[2]《孙志刚墓碑在其故乡湖北黄冈陶店乡建成》，武汉，《武汉晚报》2003年12月14日。
[3]《收容制度废止既是高潮更是起点》，子曰，广州，《南方都市报》2003年6月20日。
[4] 《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（国发【1982】79号），收入《中华人民共和国民政法规汇编（1949.10—1993.12》，中华人民共和国民政部编，华夏出版社1993年版，第995页。
[5] 《孙志刚墓志铭》，网络，上海刑事法律网。
[6] 《大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死》，陈峰、王雷、景小华，广州，《南方都市报》2003年4月25日
[7] 《关于颁发收容遣送工作证和收容遣送证章的通知》（民【1985】城42号），收入《中华人民共和国民政法规汇编（1949.10—1993.12》，中华人民共和国民政部编，华夏出版社1993年版，第1007页。
[8] 崔乃夫提出，民政工作包括“三个一部分”，即“社会保障的一部分”、“基层政权建设的一部分”和“社会行政管理的一部分”。
[9] 《民政部办公厅关于积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动加强收容遣送工作的通知》（【83】民城字第97号），收入《中华人民共和国民政法规汇编（1949.10—1993.12》，中华人民共和国民政部编，华夏出版社1993年版，第1005页。
