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郑永年:中国反腐败运动如何深化

   十八大以来,中共发动了一场轰轰烈烈的腐败运动,至今仍在如火如荼地进行着。随着运动的深入,需要开始思考运动的一系列问题,例如腐败的现状如何?运动到今天有什么经验教训可以总结?如何深入下去?腐败运动向何处去?对这些问题的思考,有助于深刻认识中国的腐败根源,和如何建立少腐败甚至不腐败的清廉政府。

   因为存在着触目惊心的腐败现象,就要去发现和整治腐败腐败运动所触及的是已经发生腐败之后的事情。在腐败之前的问题,就是如何预防腐败,而腐败之后也是如何预防腐败。总体说来,现在的腐败运动主要是聚焦于中段,对前段和后段则强调得不够,使得人们在支持腐败运动的同时,对其未来充满不确定感。

   腐败运动到今天已经取得很大的进展,也积累了诸多经验教训,可以从如下几方面来说。

   第一,腐败运动和法制与法治建设结合得不够。腐败运动本身不是目标,最终的目标在于建设清廉政府。腐败是建立清廉政府的起点,但清廉政府的确立还是需要依赖于有效的法制和法治。“法制”和“法治”是两个相关但不同的概念。“法治”就是根据法律行事,包括腐败,并且人人(任何组织)在法律面前平等。“法制”则指的是一整套可以依据和执行的法律体系。“法制”是“法治”的前提。

   腐败需要同时做两件事情,一是腐败的制度建设,二是根据制度腐败。在这两方面仍然有许多改进空间。如同任何一次运动式的腐败,这次腐败运动开始以来,各地也产生了一些不按法律来办的案子,办案人员经常过度使用非法律的方法。中共十八届四中全会所通过的法治建设,其中最重要的一条就是,法治是改革的基础,任何改革必须具有法律依据。实际上,腐败更是必须依据法律。在法治建设方面,四中全会已经有了一个规划,很多方面还很具体,但就落实来说,仍是早期阶段。腐败运动可以结合四中全会的精神,把腐败运动紧密地和法制、法治建设结合起来。

   避免成为窝里斗

   第二,腐败如果长期处于运动的方式,不能转化为制度建设,就有可能触发和演变为无限制的党内政治斗争。依靠自下而上的力量来腐败,其政治理性是可以理解的。腐败的各种阻力是显然的,并且各种阻力主要来自执政党和政府内部。如果没有外部力量的参与,或者内部各种力量之间的冲突(官方称为“斗争”),腐败很难进行下去。实际上,在腐败还没有取得决定性胜利之前,腐败势力也有可能反扑。从目前的形势看,尽管党政官员的腐败行为有所收敛,腐败的确还没有取得决定性的胜利,反腐仍然需要依靠外部力量和内部的冲突。

   不过,腐败运动以来,已经在地方政府层面逐渐形成一个风气,那就是组织内部的官员互相揭发,互相举报。在一定程度上,这种方法很有效,发动群众来腐败。但在中国的政治环境里,使用这种方法要特别小心。在一些地方,互相举报甚至报复犹如文革期间的“阶级斗争”。在很多组织里面,本来大家因为各种利益纠纷,互相之间就存在很多矛盾甚至冲突。腐败运动一来,就给矛盾的双方互相斗争的机会,往往是往日“受压”的一方,想尽一切办法来反击另一方,“腐败”也成为最好的攻击手段。当然,这里也不应当否认“被举报”一方所存在的腐败问题。

   这种方式在中国已经形成一种传统,现在再次得到强化。尽管这种方法在政治上说很有用,但和法制和法治发生严重的冲突。过度使用此方法,会使得建立起来的法制无效,而法治更是建设不起来。腐败必须防止无限的政治化,腐败案件必须查,但必须建立在法制和法治的基础之上。在法制和法治基础上的腐败,既可以彰显法律的权威,更可以防止执政党政治内部的对立化。在方法论上,一定的妥协是必须的。这里所说的妥协不是对腐败案件的妥协,而是在人事安排上的妥协。一旦互相揭发,人事问题的路线就重要起来,即腐败的为一方,而腐败的为另一方。这样,就会用特定的人事来论路线,用特定的人来划线。政治“站队”的做法会造成无穷的党内政治斗争,即胜者为王、败者为寇。在腐败方面,仍然需要团结更广泛的干部;否则如果造成了无限的政治化,就会演变成内部政治的严重对立。

   第三,腐败还需要考量执政党的政策执行能力问题。腐败方法不当,整个党政官僚机构就会在执行政策方面,采取负面抵制的方法。今天,执政党的政策执行已经面临巨大的阻力。尽管高层大力推行改革,但各级政府没有什么大的动静,这和腐败的方法有一定的相关性。腐败有两个有机的部分组成,一是清除腐败者,二是录用清廉者。在清除腐败者方面,鉴于大面积的腐败,要把所有的腐败者清理掉,有很大的难度,但腐败者不能再担任重要工作岗位。这就要设计一套政策,类似香港当年的“大赦”政策,对一般腐败案件,在一个时间段之前的不再清查,这样就可以避免腐败方面的民粹主义,稳定政治局势。但更为重要的是,要给清廉的新人予录用和提拔的机会。简单地说,就是要实行“老人老政策,新人新政策”。今天,对查处腐败方面取得了很大的成就,但在“给清廉的人机会”方面显然做得不够。这使得执政党的政策执行不力。

   第四,腐败不可以过于道德化。无论是官方还是民间,人们对贪官恨之入骨,这不难理解。实际上,中国社会“仇官”心态形成已久,对贪官进行道德谴责不仅必然,也属必要。但是,光是道德谴责远远不够,更重要的是要进行制度上的反思。现在发现的众多贪官,也是一步一步从基层上来的。难道在这么漫长的过程中,他们的腐败行为一点也没有被人们发现过吗?那么多的干部为什么能够“带病上岗”?一些官员也不是一点好事情都没有做过,但为什么要使用腐败的方式来进行呢?这些问题并不仅仅是这些官员个人道德上的问题,而是具有深刻的制度背景。

   因此,腐败的前段和后段同样重要。腐败的前段就是预防腐败。预防腐败这个概念早已经提出,但并没有做得很有效。在这方面,人们关切的只是狭义的预防腐败的制度建设,而没有在广义的制度环境层面来考量问题。在很多方面,预防腐败腐败机制本身并没有多少关联,而是和其他方面的制度设计有关,包括经济制度和社会政策。例如,很多腐败尤其是国有企业领域的腐败,往往和国有企业的垄断地位相关,要预防腐败就必须通过改革经济制度(如反垄断)的改革来实现。再如,社会政策的确立。中国的社会政策包括社会保障、医疗、教育和住房政策等等,还都处于早期发展阶段,往往是“双轨制”,即官员一轨,社会一轨,前者造成了巨大的浪费,而后者则仍然处于非常低的层次。

  

   各种配套制度建设

   又如,干部任用制度的改革。现在中共培养干部成本巨大,要培养一个干部往往需要数十年,但一旦进入重要岗位没有多久,就变得极其腐败。并且,一些干部在腐败之前也很能干。这表明中共的干部选拔过程有很多问题,“带病上岗”往往是内部提拔而社会监督缺失的结果。腐败的政治意识方面也有问题。中国尽管有“刑不上大夫”的说法,但历史上有多少“大夫”最终死于刑场上呢?为什么上世纪90年代之后就流传这种想法,形成党内的金钱政治呢?这是执政党意识形态的问题。并且,尽管今天执政党也在努力推进法治建设,但法治建设的本质,即“皇帝犯法,与庶民同罪”的观念仍然没有推行开来。所举的这些制度建设,都是在腐败前所应当确立和践行的,它们都有助于预防腐败

   腐败之后的制度建设并没有被人们所忽视。实际上,这方面也是中国社会呼声最高的。中共十八大腐败运动以来,这方面的制度建设也有了很大的进步。例如司法制度的改革。去年四中全会通过的改革议程,包括建设巡回法院、跨区域法院和领导干部终身责任制。这些不仅可以减少甚至阻止司法地方主义,控制政治过多地干预司法,而且也可以澄清社会正义。在这些制度演变的背后,则是政法委本身的转型。政法委在其诞生时,其本来的目标就是要推进中国的法制和法治建设,但最后演变成破坏法制和法治(例如确立基于暴力之上的“维稳体制”)。现在纠正过来,要重新成为推进法制和法治建设的政治机构。

   不过,腐败制度本身如何建设,仍然是重要的问题。中国腐败建制不是太少,而是太多,构成了可以称之为“内部多元主义”的局面,即体制内有太多的腐败机构,党、政、军、人大、政协都有自己的腐败机构,甚至连大学都有。这些机构缺失甚至没有协调,责任不明,不仅腐败没有效率,反而给腐败很多机会。这次腐败以来,呈现权力集中的趋势,即中央层面和省部级的腐败由中纪委来负责。这个趋势不可避免,符合国际经验,也已经显示其高效率来。不过,从制度建设的情况看,重点仍然在新制度的设置,而不是旧制度的整合和改造。有两点是必须考量的。第一,光做加法不会有很大的成效,更有效的做法是在整合和改造老制度的基础上,再加上一些新的制度。第二,在减少“内部多元主义”的同时,增加甚至强化“外部多元主义”,设置行之有效的制度,让社会和公众来参与腐败。各国经验表明,没有外部腐败,就很难真正有效和实现可持续性。

   作者是新加坡国立大学东亚所所长

  

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