低收入者才是住房保障的目标人群
在住房保障问题上，关于“中低收入者”的概念，我认为在低收入者的基础上加进一个“中”字并不妥当，中等收入者的住房问题不可能完全依靠政府来解决，政府所能解决的只是其中的低收入者。
分析一下低收入者的构成情况，我们发现他们主要集中在以下几类人群：
首先是新旧体制转换过程中的各类企业人群：如国企下岗职工，登记失业人口，被拖欠工资的职工，被拖欠退休金的退休人员。这部分人群社会经济地位较低，收入微薄，年龄较大，多居住在旧城区，包括自有住房和公房，居住质量较差。在当前的住房市场化下很难通过购买新房来改善自己的居住条件。他们的市场竞争能力较弱，谋生渠道狭窄，择业观念陈旧，对国家和企业有明显的依赖性。
其次是城市新增人口中中低收入者的住房问题，例如年轻产业工人、商业服务业人员等，由于他们收入较低，没有什么积累，因此在相当一段时期内都无法购买价格高昂的商品房。据国家统计局2002-2006年的数据，4年时间全国的城镇人口增加了7494万。从构成上来看，这些新增的城镇人口由以下几个方面的群体构成：城镇人口中的自然增长部分、毕业后留在城市工作的大中专毕业生、农村人口向城市的迁移和定居（获得城镇户口）、由于纯粹行政调整导致户籍上的农转非人口等。而在这7494万的新增人口中，不仅基本上没人可以享受福利分房，而且，买得起房地产市场提供的商品住房的也只是其中的极少数。
还有低文化素质和缺乏技能的外来群体：例如农民工、个体经营者、拾荒者等等。他们收入较低且没有城市户籍，难以购买住房，主要以租住为主，居住水平很差。这部分外来人口的住房保障问题目前还没有进入城市政府的视线。
政府最初发展房地产市场，是为了借助住房市场来启动国内疲软的“内需”，拉动经济增长，但住房问题既有其经济性，又有其社会性，长期以来经济性与社会性被混淆在一起，使得福利保障部分所占比例很小，如经济适用房的使用范围从一开始就界定不清。因此，要逐步解决居民的住房问题，就要把政策细化，显然，不是人人都能支付得起房屋购买费的，所以在政策上就要选择廉租房。
目前的高住房私有率和高空置率说明现有的住房市场供应结构极不合理。先看空置率，在每年大规模新增城市人口的压力下，北京市可售新住房15万套，其中住宅商品房8万多套，68000套左右空置，而空置房中，现房就有2万套。再看住房自有率，我国的住房自有率超过了80%，这一比例远远超过世界平均水平。这说明当下我们面临的问题不是缺少可购买的住房，而是缺少廉租房、公房。
政府职能缺位致使经济适用房福利传递不到位。目前，政府调整住房市场的供应结构主要着力于增加中小户型和低总价住房的供给比重，推动二手房市场的发展，协调与均衡低端住房的空间分布，但政府在住房保障制度和实施规范上是缺位的，经济适用房在开发的各个阶段存在的问题即是一个明证。
首先在土地出让阶段，政府是按照土地利用、总体规划和城市总体规划要求划拨然后减半征收各项行政事业经费，目的是福利性质的。但是在这个阶段，经济适用房地段划拨多位于远郊地区，降低了经济适用房对于城中心低收入群体的吸引力。
其次是建设阶段，开发商进行规划、设计、建设，并按照成本价格计算利润。但是经济适用房的界限不清，导致住房户型设计偏大，总价格超出了“经济适用”的范畴，变形为商品房。政府的监管不严使得开发商借助政策漏洞“变相盈利”。
第三是出售阶段。为提高销售价格，开发商做假账，拼命提高成本，又由于房源紧缺，“排号、炒号”现象严重，政府对开发商缺乏有效的监控措施，对购房者的收入审核不严，给了开发商追求利润最大化和“寻租”的空间，真正的低收入群体很难进入购房圈。
保障群体错位带来“圈内循环”
我国当前正处于社会转型时期，社会群体分布呈现正金字塔形，对应社会财富分布却呈现倒金字塔形。即中低收入群体占绝大多数比重，而财富则集中在少数高收入群体手中，如果用平均收入线界定中等收入群体的话，我国会有大规模的群体归入到中低收入的范畴，这远远超出了当前政府十分有限的保障能力范畴。
根据1998年“国发23号”文件的规定，经济适用房能够覆盖的群体约占到城市人口的60%-70%，这个群体如此庞大的原因就在于最初的制度设计界限不清，没有厘清住房作为保障品或商品的区别，因此在提供方式上也出现了所谓的“圈内循环”。圈内循环是指一旦进入政策保障循环，一部分人将重复获得保障，而另一部分则不能获得保障，永远在圈外。目前，进入这一保障圈的最基本资格就是拥有城镇户口。
目前，中国的出租房屋仅占住房比例的15%，廉租房的比例更低，目前全国只有33万套，根本无法公平分配，满足需求。
建立多层次的住房保障体系
我们建议，建立多层次的住房保障，分阶段、分层次地提供住房：高收入、中高收入者的住房由市场来满足，中等收入者可以考虑提供限价房，中低收入者则提供经济适用房，最低收入者提供廉租房。
首先是立法。我们需要立法来规定居民的基本权利，使政府的责任更多地着眼于困难户，而不是有购买能力的人。
其次，明确政府主管机构及主要职能。世界各国都有专门的机构负责住房社会保障，如瑞典的住房委员会、新加坡的政府房屋发展局等。我们认为在建设部也需要加设一个独立的住房保障部门，并将住房保障纳入政府考核。
第三，确定保障对象。经济困难和住房困难的双困群体才是我们政策实施的对象。从供给重心看，目前租赁式的公共住房空缺比较突出，实物补贴和货币补贴并行也是一种解决方法。
第四，提高租赁性质的公房比例。希望大家都拥有自己的住房是不实际的。我们曾调查过低收入户，问他们是否希望房改，他们认为自己没有购买能力，所以对购房不感兴趣，因此，当务之急是提高租赁性质的公房比例。公房也可以通过充分利用市场资源来满足房源：一是政府新建，二是开发商代建，三是政府收购现有的存量住房。
最后，当前推行的住房公积金方式也存在问题：一是存在较多的违规，二是人为地将人群分成两部分——买得起房的人多处动用住房公积金，买不起房的人却要每月往公积金里投钱。所以，我们建议不如干脆参照世界各国的方式，搞住房银行。住房银行的模式在欧洲已有百年历史，如德国的3800万套住房中就有50%的融资来自于住房储蓄，所以从住房公积金形式转为住房银行的形式，也许是解决当前住房问题的一个途径。
（本文为作者在中国经济体制改革研究会上的发言，经本报实习记者何墨兰整理）
