“国民”是国家的成员，即具有国籍的人。在历史上，各种类型的国家中的所有成员都是国民。所以，国家一产生，国民就产生了。只要有国家存在，就有国民存在。
公民身份则不同。公民虽然是国家成员，但并非所有国家的成员都是公民，公民是具有平等的权利义务的国家成员，是国家的主人。所以只有在民主的国家里，其成员才会成为公民。在专制制度下，绝大多数国家成员只是被统治者，不享受平等的政治权利。他们只是国民，不是公民。民主国家是公民的自治团体，其成员与其他成员具有平等的政治地位，他们不仅是被统治者，还是统治者。这样的国民就是公民。所以在现代民主国家，当我们强调一个人是某个国家成员时，称他为国民；当强调其政治法律地位时，称其为公民。
公民身份产生后的很长一段时间里，并不是所有国民都能享有这种身份，比如在古代希腊罗马城邦时代，生活在国家中的一部分人才是公民，也只有他们才属于国家成员。那个时候，奴隶、外邦人和妇女都没有公民身份。历史上有过贵族民主国家，在那里，只有少量的贵族才是公民，其他占人口大多数的平民没有公民身份。到19世纪，西方国家的公民资格还受到财产、种族、性别等条件的限制，拥有一定数量财产的白种男人才能成为公民，享有政治权利，其他人只是国民。
随着社会的发展进步，人与人的关系越来越平等，普通民众的社会地位不断上升，公民的范围也越来越扩大，由富人到穷人，由白人到黑人，由男人到女人，由少数人到多数人，最后直到全体国民都成为公民。在西方发达国家，占人口半数的妇女是在19世纪末到20世纪中期才逐渐获得公民权，她们是最后获得公民权的社会群体。所以，公民权的普遍化，是个漫长的历史过程，是人类取得的最重要的进步之一。如今我们每个人一出生就有了公民资格，国民与公民身份重合为一，这是现代人类政治进步的成果，我们应该珍惜。
在我们的政治术语中，“人民”概念有特定的含义，它往往和“敌人”相对。它是根据一个人的政治态度和政治立场对公民进行的划分。在不同历史时期，“人民”的范围不同。比如在建国之初，“人民”的范围包括了民族资产阶级和小资产阶级；而现阶段，我们国家的“人民”是指“全体社会主义劳动者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”。
在过去的革命年代以及后来的和平年代，有很长一段时间，由于受阶级斗争观念的影响，曾经特别强调公民内部的敌我之分，阶级阵线之分，意识形态之分，政治党派之分，结果往往用人民概念取代公民概念。只要不属于“人民”的范畴，便不承认其有任何合法权利，甚至不被当作人来对待。在现代民主政治和法治社会里，使用的最多的是公民概念，这个概念在政治立场和意识形态方面是中性的，无论一个人的政治立场和态度如何，党派特征怎样，只要具有公民身份，就是国家的主人，是国家内平等的一员，其权利受法律的保护。
所以，公民主要是法律概念。一个人的公民身份和他道德上的“好坏”、政治上的“敌我”没有关系，而只和国籍相关。也就是说，公民的范围要比人民大，既包括你心目中的“好人”，也包括你心目中的“坏人”；既包括了你的“朋友”，也包括了你的“敌人”。这意味着，即使你认为某个人是“坏人”或“敌人”，但要记住，他也与你一样是公民。
这样，我们就该知道，应该怎样对待公民中的“坏人”或者“敌人”。
对于公民的理解不能脱离宪法和法律。“敌人”或者“坏人”只要具有中国国籍也是中国公民，尽管政治态度和政治立场不同，但是只要他们的权利没有被法律剥夺，就应该得到尊重和保护。比如服刑的犯人，其人身自由已被依法剥夺，但是只要未被剥夺政治权利，在服刑期间就仍然享有选举权等政治权利，而诸如人格权、财产权、宗教信仰权等其他合法权利，也仍然受法律的保护。我们不能任意侮辱、打骂他们，不能非法剥夺他们的财产，也不能禁止他们的宗教信仰。
在我们的日常语言中，人民往往是一个模糊的整体概念，它的构成不是可以统计的个人，外缘也是不确定的。当我们说“人民的愿望”、“得到广大人民的支持”、“代表广大人民利益”的时候，并不是准确的数量统计的结果，而是一个笼统的估计。所以，任何人都可以说自己代表了“人民”。人民的利益很容易被冒充，人民的愿望很容易被强奸。公民是指具体的具有公民资格的个人，以及由公民组成的集合体。正因为如此，我们不能说“公民的愿望”、“代表公民”等，而只能说，哪个公民、哪些公民或百分之几的公民有如此的愿望，某项政策得到百分之几的公民的支持等等。
“群众”概念在我们的政治生活中更为流行，但它并不是一个规范的法律概念。也就是说，在现代民主政治生活中，或在法律上，并没有确认一个被称为“群众”的社会群体，使其与其他群体有不同的权利义务。在我们当前的政治生活中，人们习惯于用它来指不担任国家公职的公民，是与干部（官员）相对的社会群体。有的场合，上级将下级（包括干部）称为群众，共产党员将党外人士称为群众等等。
在近几十年特定的政治环境下，“群众”被视为与在上者相对的在下者，处于被领导、受关照、受重视的地位，而不是平等的国家的主人。这样一种“群众”概念是特殊历史条件的产物，它本身即带有臣民观念的因素。随着公民意识的增长，公民文化的成熟，民主制度的建立，“群众”概念在大多数场合，应该由公民、选民或纳税人的概念所取代。
在一些人的观念中，群众是“普通公民”，干部是“特殊公民”，这是不恰当的。干部在公民的身份上和大家是一样的，即使是政府的最高领导人，在公民的权利、义务方面和“群众”也是一样的，并不享有特权，也不因自己的公职而成为“特殊公民”。当然，如果他是以国家公职身份进行活动，则会享有一些由公职而来的特殊权利，但这些权利是以法律规定为限的，只以其职位有关，而与具体个人无关。就公民的基本权利义务而言，他们与普通民众是平等的。他们不能从事法定的权限之外的活动，否则也将受到法律的制裁。
许多人担任了国家公职后，就自以为高高在上，以居高临下的态度对待“群众”，将“干群关系”视为上下关系，这是一种颠倒。实际上，国家公职人员只是公民的公仆，被他们视为“群众”的那些人才是国家的主人。在具体事务上，干部似乎是发号施令者，但他们的权力却源于公民的授予。他们虽然发号施令，但他们只能表达法律的意志，而不是个人意志；虽然单个公民受他们领导，听他们指挥，但他们必须服从公民集体的权威。
如果把国家比作一个大的股份公司，他们只是经理阶层、管理阶层，每个公民都是公司的股东。也许有些人会以为自己的职务是“上级”任命的，可是仔细想一想，我们就会发现：他的上级，他的上级的上级，直到最高的“上级”，其权力仍然是经过人民代表大会选举或任命的，他的“上级”任命他的权力也是公民授予的。因此，公民实际上是国家权力的源泉。认识到这一点，所有国家公职人员都应当虚心做“人民的公仆”，不仅要克尽职守，为公众服务，并且要接受公众的监督
本文为作者编著的《中国公民读本》（天津教育出版社2006年）的一部分，储智勇提供了部分初稿。
