中国农村村民自治的逐步发展, 特别是村委会直选的成功经验, 提高了村民的政治素质、政治能力和政治信心, 使他们有可能提出进一步的政治参与要求。正如彭真在通过《村组法( 试行) 》时指出的, “村民自治, 实行直接民主, 是最广泛的民主实践。农民把一个村的事情管好了, 逐渐就会管一个乡的事情； 把一个乡的事情管好了, 逐渐就会管一个县的事情, 逐步锻炼、提高议政能力。”因此, 有的村民现在提出问题: “既然我们可以选出自己信任的村长(村委会主任), 为什么我们不可以选出自己信任的乡长? ”
实际上, 近年来在村委会选举的推动下, 一些地方对完善乡镇长选举制度进行了大胆探索, 归结起来, 主要有四种类型: 一是四川遂宁县的直接选举制, 是可以被载入中国政治发展史册的制度创新；二是四川南部县的公推公选制； 三是深圳龙岗区的“海选”镇长候选人试点；四是山西临猗县开展的两票选任镇主要干部试点。乡镇长直选或“海选”, 使乡镇行政首长的产生方式发生了方向性变化, 并由此使其责任取向由事实上的对上负责变为首先对下负责； 乡镇政府的施政纲领是基于对民众需求的回应, 并在公开和透明的状态中具体实施, 民众则对治理效果进行评议监督。这种新的治理机制有效地改善了乡村关系和干群关系。
那么, 现阶段是否可以并且应该在全国推广乡镇长直选或“海选”呢? 笔者以为中国各地区的农村经济与社会发展极不平衡, 由于各乡镇资源禀赋、历史背景、风俗习惯、民众素质、社会关联、人口、面积以及宗族、地缘特点各不相同, 其推行民主的进程必然表现出明显的不均衡性。具体就乡镇长直选而言, 只有具备以下几方面的条件的地方才有可能进行试点。
首先是一定的经济发展程度。村委会选举倘且要投入一定的人力、物力、财力。与村委会选举相比, 乡镇长直选或“海选”的规模要大得多, 所需的成本自然不能相提并论。因此, 在经济比较落后甚至贫穷的乡镇, 是难以实行乡镇长直选或“海选”的, 即使实行了, 也难以为继。目前, 乡镇长“海选”搞得有声有色的深圳市龙岗区大鹏镇就是一个经济相当发达的乡镇。
其次是适度的人口规模。根据奥尔森的集体行动理论, 由足够少的人数组成的小集团, 更有条件达成集体理性和利益的实现。因为人数少一方面意味着个体的影响力相对提高, 另一方面意味着由个人行动向集体行动过渡的成本大大降低。而在大集团中, 即使存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的激励机制, 但因为集团规模大、成员多, 从而使做到赏罚分明所花费的成本巨大。此外, 分享收益的人越多, 为实现集体利益而努力的个人分享的份额就越少, 也就越希望别人都去努力而自己“搭便车”。因此, 大的集体行动难以实现, 大集团的利益难以达到, 小集体比大集体更容易组织起集体行动从而成功实现其公共利益。笔者深入调查的步云乡正是这样一个规模较小的集团。步云乡许多村民在表现出对直选乡镇长的向往同时, 也普遍担心一个乡范围太大, 而一般村民只熟悉来自本村甚至本村民小组的候选人, 要在全乡范围内选出乡镇长的适宜人选, 仅从技术层面上看,就有相当难度。
第三是上级乃至中央高层的支持。学界已有人乐观地呼吁, 村民自治将会推动乡级乃至县级的行政首长的直接选举。中国政治改革采用“非政党式竞争选举制度”的时机已经成熟, 下一步改革首先应进行县、市长的竞争性选举。甚至“撤销乡镇政权, 实行乡镇自治”。还有学者认为, “可以肯定, 八亿多农民积极地参与各个层次的选举, 必将成为一种无可抵挡的力量, 自下而上地重塑整个国家”。然而, 乡、县毕竟是正式的国家两级政权, 乡县两级政府实行竞争性直接选举, 不仅会重构我国根本的政治体制———人民代表大会制度(政府间接由人大选举产生), 而且还会冲击中央与地方既定的权力格局。实际上, 最高权力中心对乡镇长直选或“海选”制度至今未予明确肯定, 已经实行乡镇长直选或“海选”的地区, 其上级政府内部对此事的意见也很不统一。最高权力中心是否给予肯定、何时给予肯定, 则取决于这一制度创新以及由于示范效应可能引发的同类制度安排是否为最高权力中心带来正收益, 这包括: 政治稳定程度、中央政府政策号令的有效执行程度、促进经济社会发展的程度。如果认可新制度所产生的收益小于维持旧制度所产生的收益, 那么, 在最高权力中心看来, 旧制度就是对新制度的证伪, 或者说这一创新充其量是一次试错；反之, 如果维持旧制度的收益小于实施新制度的收益, 那么, 最高权力中心就会在适当的时机予以认可, 而这又取决于新制度所带来的治理绩效。因此,就目前的情况看, 至少短期还难以大范围推广。
我个人认为, 在前两个条件已经具备或基本具备的地区, 中央应允许并提倡开展直选乡镇长的试点, 探讨问题, 总结经验, 为适时向上延伸直选做好准备。直选乡镇长的试点, 如同改革开放初期沿海建立特区以及宪法后来对市场经济体制的确认一样, 是突破性地创新。如果试点成功了, 或可为将来修宪提供依据。
