毛泽东在领导中国革命和建设的过程中，经过长期探索，形成了人民民主专政和人民代表大会制为核心的新型宪法思想。建国后，毛泽东亲自领导制定了1954年宪法，并借此构建了“五四宪法” 这一新型的法统体系，初步实现了自青年时期以来他所追求的以革命手段来确立人民法统的愿望。在此基础上，1956年前后，毛泽东对民主宪政道路继续作了艰难的探索，形成了许多理论成果。但是，随着社会主义改造的迅速完成和社会主义建设的大规模开始，人民民主专政的精神实质在国家权力活动中却没有能够继续完全得到贯彻落实。本文拟对毛泽东晚年宪法观的发展变化及其成因做一些粗浅的探析。
一、宪法观发展变化的表现
1、在指导思想上，从追求法治到主张“人治”
1956年中共八大十分明确地指出，由于社会主要矛盾和主要任务发生改变，我们“必须进一步加强人民民主的法制”，国家“必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”。并强调“要坚持民主集中制和集体领导制度，反对个人崇拜，发展党内民主和人民民主”。 1957年1月毛泽东《在省市自治区党委书记会议上的讲话》中坚持和发展了这一思想，他说：那些坏人搞“所谓的大民主”是“公然违反宪法”。“如果有人用什么大民主来反对社会主义制度，推翻共产党的领导，我们就对他们实行无产阶级专政”，并强调“这都是宪法里头讲了的”。他还专门讲了守法问题，他说：“一定要守法，不要破坏革命的法制。法律是上层建筑。我们的法律，是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。我们要求所有的人都遵守革命法制。” 1957年2月毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，阐述人民民主专政的问题时，特别强调了要实行“民主集中制”，并明确地说，人民的基本民主权利和国家机关实行民主集中制是由“我们的宪法规定”的，我们一定要遵守宪法的规定，并说要结合专政，在人民内部实行民主制度，让公民享有“自由和民主的权利”。 这些表明毛泽东在“五四宪法”制定以后一段时期，对法治的问题探索深化了，对人民民主专政及实现形式之宪法地位和宪法保障尤为重视。
1958年前后，毛泽东宪法思想上却出现变化，明显违背了1954年立宪精神和此前一时期的探索。1958年8月21日，毛泽东在北戴河协作区主任会议上说：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套。”刘少奇插话说：“到底是法治还是人治，看来实际靠人，法律只能做办事的参考。”并认为党的决议就是法。毛泽东同意刘少奇说：“不能靠法律治多数人。……民法刑法那样多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。韩非子是讲法治的，后来儒家是讲人治的。我们每个决议都是法，开会也是法，……我们主要靠会议、开会，一年搞四次，不靠民法刑法维持秩序。” 北戴河会议还提出了破除资产阶级法权的问题，将按劳分配、工资制和商品经济的等价交换原则列入了取消的对象。这些实际上是从指导思想上否定了法治原则，并直接取消了法治的经济基础，定下了人治的基调。
由于治国的指导思想出现变化，要人治不要法治，自1959年以后，立法工作走向停顿，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席，中央的报告》中认为，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定；同时宪法学课程被削减，法制机构被裁减。1959年4月，撤销了国家司法部和监察部，1959年6月，又撤销了国务院法制局。
2、在制度上，从重视人大立法构筑新的法制体系到逐渐忽视人大功能致其基本上走向闲置
立法权是法治国家里国家权力中最重要的权力，是规范国家权力、保障人民权利的重要手段，在我国立法权也是人大发挥和展现其功能作用的重要途径。“五四宪法”第27条规定全国人民代表大会有权制定法律，31条规定，人大常委会有权制定法令。毛泽东在创立人大制度时，对人大立法特别重视，并希望通过人大立法来构筑新的法制体系。从1954年9月至1957年底，全国人大制定了许多法律、法令，据统计，全国人大及其常委会、国务院共颁布重要法律、法规434件，涉及国家生活的各个领域，并且还在抓紧起草民法和刑法，到1957年底，刑法已起草了22稿，民法草案的大部分初稿也开始向中央和地方有关机关征求意见。
1957年以后，毛泽东的认识逐渐发生改变，他认为“人民代表大会、国务院开会有他们一套，我们还是靠我们那一套。”主张还是要靠习惯、开会和文件。 1957年下半年的“反右派斗争”扩大化以后，人大制度逐渐被破坏，到文革时期，人大工作基本上处于停顿状态。直接导致人大机制和功能的缺失，主要表现在：
一是宪法关于人大的任期和会期时间没有得到落实。“五四宪法”第24条规定：全国人民代表大会每届任期四年，并且在任期届满的两个月以前，要完成下届全国人民代表大会代表的选举工作，25条规定：全国人民代表大会会议每年举行一次。但二届全国人大和三届全国人大任期都被延长，并且没有能够按期每年举行一次。由于全国人大的任期和会期不正常，实际上在形式上就使得人民当家作主的民主权利失去了保障。
二是人大的立法职权和重大问题决定权无法落实。自1957年下半年以后到文革前的9年间，人大立法工作基本上停止下来。1959年中央政法小组在向毛泽东主席报告中认为，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定。另外在涉及国计民生的重大问题上，1957年后，涉及国家发展计划、财政预算、改变国家主席制度、改变宪法关于农村基层政权的规定等都没有提请人大审议。
由于人大机制和功能缺失，使民主宪政发展失去了制度化和法律化的保障。
3、从强调必须遵守宪法到忽视宪法实施的监督审查，致宪法审查机制缺失而出现频繁违宪现象。
“五四宪法”颁行之初，毛泽东曾强调要严格遵守，他指出宪法草案“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行，不实行就是违反宪法”。
应该说，毛泽东在遵守宪法这一点上，是有实际行动的。如宪法关于公民的言论自由和学术自由的规定，毛泽东极力主张遵守。1956年5月2日，毛泽东在最高国务会议第七次会议上曾非常正确地指出：“在中华人民共和国宪法范围之内，各种学术思想，正确的，错误的，让他们去说，不去干涉他们。”，“提倡在文学艺术工作和科学研究工作中有独立思考的自由，有辩论的自由，有创作和批评的自由，有发表自己意见、坚持自己意见和保留自己意见的自由。”并创立了“百花齐放、百家争鸣”的知识分子政策。
但是，在宪法实施的监督和违宪审查机制建设上，毛泽东显然没有能够给予足够重视。宪法的27条规定，全国人民代表大会有权监督宪法的实施，第13条规定，全国人民代表大会常务委员会有权监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作。可是这样的规定没有付诸实施，人大也没有设立专门机构来执行这样的职权，造成宪法实施的监督和违宪审查机制缺失。自1957年以后，“五四宪法”的民主法制原则不断遭到破坏，违宪事件层出不穷，如违宪言论的泛滥，1957年的“反右派斗争”的严重扩大化等，过渡时期的长短，对待民族资产阶级的政策等都存在随意性和过激过左的问题等。
一般来说，实行宪政的国家，都会设立违宪审查机关对某些行为是否违宪进行合宪性审查（constitutional review）和裁决，以确保宪法的顺利运转。有学者认为，建立合宪审查制度是切实保障宪法效力的关键，否则就会出现“有宪法、无宪政”。
二、宪法观变化成因探析
建国后毛泽东宪政活动和宪法观之所以发生转变，愚以为有这么几个原因：
1、从历史因素来看，中国宪政文化先天不足。
宪法的制定和得到好的执行，必须要有三个条件，即：一要有一定的市场性质的经济基础的存在，二要有比较强烈的民主观念和立宪主义思想。三是必然要经过社会各种力量反反复复的斗争和整合，才能形成真正意义上的宪法并得到认真的执行。这三个条件成立实际上就是宪政文化的积累，需要一个比较长的过程，从其他宪政国家的经验来看，一般要几十年甚至上百年的发展。
新中国建立之初，这些条件都是不具备的。历史上中国宪政就没有传统的基础，国家治理没有形成宪政的习惯。几千年来，中国就是一个礼治主导、伦理至上的社会，传统统治理论中法思想家都是把法律当作最高统治者个人或集团统治的工具，是所谓“法者，编著之图书，设立于官府，而布之于百姓者也”。 君主等统治阶级必须受到法律制约思想从未明确，国家权力运行没有一套根本法来规范和作为依据。另外，由于长期的战乱、分裂和外国的侵略，导致建国后很长一段时期，生产力水平极低，没有市场经济，商品经济很不发达，科技水平低下，根深蒂固的封建集权主义影响盛行，宪政有效实施所依赖的个人权利诉求、政治权力多元和法律至上等基因没有生息空间。
在这种情况下，总体上讲，学术界的宪政思想、公民的宪政意识和宪政需求表现都不强烈，缺乏深厚的理论和坚决的思想来支持法治思想的指导地位，“五四宪法”虽然得以颁行，但文本与现实之间依然横亘着一条很难跨越的鸿沟。所以，在要法治还是要人治的问题上，毛泽东说不靠法律，要靠习惯、靠会议、靠文件来治理国家，无论在党内还是在党外都没有遭到什么有力的反对意见，这是人治思想在新的历史时期很轻易地被再一次确立的重要原因。新中国成立之初，宪法的实施缺乏政治和社会环境的必要支持应该说是历史积淀的。
2、从现实情况看，长期革命惯性所形成的现实状况起了很大的作用。
中国共产党在长期的革命斗争过程中，因为现实斗争的需要，政治权力一元化空前地加强。以革命暴力取得政权后，一定时期是需要革命暴力加以巩固的，以防止政权得而复失，这同样地需要权力的一元化。在这个过程中，建国之初，以民国时期《六法》全书为代表的旧法统几乎被全部废除，并以批判的态度对待一切法律传统。
在外交政策上，由于采取一边倒的政策和西方国家对我国的封锁压制，社会主义新中国与西方发达资本主义国家的交流也几乎断绝了，一切西方的法律观念，资本主义的民主价值，权力制衡，舆论监督等一些好的做法被异化为错误的意识形态而一概加以否定。
对新生的人民民主政权来说，在否定旧法统的基础上，缔造新的法制体系有必要，根据中国国情，对西文的法律文化有所取舍，也是对的。但由于走向了极端，完全摧毁旧的法制，使中国法制建设几乎是从零开始，对西方的法律文化的全盘否定，也扭曲了法律的作用和形象。在此非正常环境下创建起来的法制，对宪政的保障是非常脆弱的。后来毛泽东和全党轻视法制，甚至文革中再次摧毁自己的法制与这不无联系。
而相对应的是，人民群众对新中国缔造者的诚挚感情，转化为对社会主义建设事业的忘我劳动和献身精神。神州大地出现了 “祖国是个大家庭”全体人民团结一致的社会风尚。工厂、公社、商店、学校、机关、街道等社会单位由于组织严密而成为高度政治化的实体。历史似乎步入一个可以不要那些规范人们行为、条文过多过细的法律时代了，宪法和法律地位相应必然下降。毛泽东1958年那种不需要宪法和法律的讲话是有深刻时代特征的。
3、从主观因素上看，主要是毛泽东在社会发展基本状况的认识上发生了偏差和错误。
①政治上，在社会发展所处阶段认识上逐渐发生偏差，相应的在宪法实施评价上出了问题。
“五四宪法”的一个主要目的是确定毛泽东的过渡时期总路线思想，为了把总路线写入宪法，毛泽东把起草“五四宪法”的时间推迟了将近一年。 所以“五四宪法”体系所规范的国家权力运行模式、所要确定的社会秩序、所主张的社会发展速度及发展方式等，反映的都是过渡时期的东西。比如，在社会所发展所处阶段上，毛泽东在1954年制定宪法的时候还特别强调在全国范围内不能急于实行社会主义，认为那样会行不通，会失败，会“搞得天下大乱”，指出这个过程只能是“逐步”。1955年10月毛泽东曾撰文指出：社会主义改造的完成需要三个五年计划的时间。
但是，“五四宪法”所要确立的模式与毛泽东后来的想法越来越不相吻合。随着社会主义改造出乎意料的顺利和迅速，毛泽东关于社会发展所处阶段的想法开始改变，在1957年毛泽东访问苏联以后，他提出了要“超英赶美”，紧接着开始了“大跃进”和人民公社化运动，形成了“大跃进”发展战略思想。1958年毛泽东在北戴河会议上计划要使人民公社三四年（明年、后年）内由集体所有制过渡到全民所有制，把农业工厂化，实行工资制和土地国有化，并在一个文件上批示，“在第四、五个五年计划开始向共产主义过渡”。 这表明毛泽东急于要创立一种更高更纯的社会制度，使国家在短期内走上富强之路。
这样，从宪法层面来看，就出现这样一种情况，如果完全稳定和实施五四宪法体系，那种通过改变上层建筑来发展生产力的设想就实现不了。由此，毛泽东对现行宪法体系实施所带来的结果的评价，即五四宪法的实施价值，开始由肯定走向否定，进而发展到对宪政产生信仰上的动摇，正如他在一次会议上说“……政社合一问题，人民代表大会没有通过，宪法上没有。宪法有许多过时了，但现在不改，超过美国后再搞成文宪法，现在……搞不成文宪法。”③这个结果的外在表现就是从强调要依赖和遵循宪法到走“人治”解决问题，这就是毛泽东为什么会认为宪法是一个束手束脚的东西了。由于在宪法实施评价上出了问题，宪法后来被束之高阁就是自然的事。
反过来，由于改变上层建筑，超越了社会发展所处阶段，直接的后果是造成政治上高度集权，经济上集中统一，随着这种高度集中的政治经济体制的形成，以民主和宪法至上精神的宪政推行实际上也成为不可能。因为在平均主义的分配方式和强有力的政治掌控下，人民之间利益冲突的矛盾显得微不足道，法律调控的空间和需求都是不大的。
②对社会矛盾状况认识发生了错误，相应的在调控社会秩序的方式上出现了偏差。
毛泽东对社会基本矛盾状况的分析历来都是非常重视的，在民主革命时期和社会主义革命时期都有过准确的分析，他的宪法思想也是建立在这个基础之上的。“五四宪法”、1956年的中共八大和毛泽东1956年1月《在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话》、1956年4月的《论十大关系》、1957年2月的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等都对社会矛盾状况有过比较准确的分析和论断。其总的思想是，阶级矛盾已经缓和，并且要区分和采取不同的办法来解决两类不同性质的矛盾。毛泽东指出“在我们的国家里，工人阶级同民族资产阶级的矛盾属于人民内部的矛盾。”他强调人民内部矛盾是非对抗性的，并认为现阶段“革命时期的大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争基本结束”，主张采取民主与法制的方法来解决这个矛盾，他肯定“人民民主专政的国家制度和法律……对于我国社会主义改造的胜利和社会主义劳动组织的建立起了积极的推动作用”。
相应的在解决社会矛盾的方式上，毛泽东提出要依据宪法原则办事，强调在我国人民的政治生活中，要“根据我国的宪法的原则”来判断我们的言论和行动的是非，游行示威和工人罢工要有“宪法上的根据”。 并强调必须实行民主，指出：要用民主的方式，而“不是武力”的方式来解决党内的官僚主义和其它人民内部矛盾。 他还评论说：斯大林严重破坏社会主义法制这样的事件，“在英、法、美这样的西方国家不可能发生”。 并对社会主义民主进行了反思，指出：资产阶级民主，特别是初期，有那么一些办法，比我们现在的办法更进步一些，我们比那个时候不是更进步了，而是更退步的。
上述这些成果，应该说是毛泽东对社会主义矛盾及调控方式在国家根本法层面作的有益的探索。
但是，由于急于过渡到更高更纯的社会发展阶段以及其它一些原因，这些探索中断了。在1957年下半年的反右运动中，毛泽东提出了修正主义的问题，认为“在全国总人口中间，大概有百分之十的人（六千万人——笔者注），是不赞成或者反对社会主义的”，民族资产阶级的右派与人民的矛盾是敌我矛盾，并肯定了“大鸣”、“大放”、“大辩论”、“大字报”这样一种大规模群众运动的方式——“大民主”，认为“用大字报好，越多越好。”
这表明毛泽东在社会主要矛盾问题的认识上开始出现变化，其为了防止出现官僚主义而提出的无产阶级“大民主”思想开始逐渐与宪政制度下的“民主制度化和法律化”背道而驰。到60年代，毛泽东认为国内无产阶级和资产阶级的斗争已到了十分严重的地步，并断言党内出现了修正主义。
这样，相应的，在采取何种方式来调控社会关系维护社会秩序这一重要问题上，造成了法学认识上的错误。宪法和法律被舍弃，开始陷入急风暴雨式的大规模群众阶级斗争的错误追求，终于形成“无产阶级专政下继续革命”的理论。所以我们才会看到六十年代初的“四清” 运动和稍后的十年“文化大革命”运动。
由于毛泽东对中国革命的巨大功绩和个人的崇高威望，他在社会发展基本状况的认识上的偏差和错误，影响到全党全社会，并被少数心怀叵测的极“左”分子所推动和利用，而另外一些不赞同或反对的意见，经过斗争，也默认了。这样就造成了全社会对社会发展状况一个整体认识上的偏差和错误。
宪法是解决根本问题的，对社会发展阶段、社会主要矛盾及解决矛盾的办法这样的根本问题认识不清，宪法在社会实践中就会失去它的指导意义和领导地位。这是毛泽东晚年宪政观发生变化的一个主要原因。 人类追求宪政的历史表明，一个国家要走上宪政道路，首先必须确立依法治国、宪法至上的理念，这就要求在国家和社会生活中有一些具体可操作的原则，如人民主权原则、法律平等原则、正当程序原则等；其次要建立健全一系列相关的基本制度，如代议制度、政党制度、权力制约制度、司法独立制度、公务员制度等，从而使民主制度化、法律化；再次宪法运行要机制化，也就是要有合宪审查制度。这些也是一个国家宪政建设的方向和支撑点。在欧洲，从17世纪到19世纪，沿着宪政建设的这个大方向，先后在英国和法国产生了四项制度和四项理论成果，即：代表制、两院制、大臣责任制、议会内阁制、国民主权、权力分立、个人权利和成文宪法，它们构成了近代资产阶级民主主义宪政理论的基础和宪政活动的全部内容。就宪政建设的形式而言，社会主义宪政同样是离不开这个大方向的。应该说毛泽东对这些一直是较为关注的，对中国应该和如何走上民主法治道路做出过长期的努力和艰难的探索，这在建国以后一段时期表现尤为集中，但由于上述各种各样的原因，使他背离了自己制定的宪法和依宪治国的精神，导致他的宪法观出现重大变化和宪政实践上的不足。
