中国改革已经走过了30年的历程。期间,我国在各相关领域都进行了不同程度的改革探索并取得了相应的成就。尤其在经济领域,对旧体制的改革所带来的增长速度堪称奇迹,获得了国内外不少赞誉。然而,在看到巨大进步的同时,我们更应该看到我国的改革仍然存在不少问题,中国市场经济的现状迫切需要进行政治改革,以保证经济的持续性增长和社会的健康发展。为了避免改革成果的“得而复失”,为了实现中国现代化建设的宏伟目标,我们有必要对我国改革已经形成的原则方法和正在追求的政府管理模式进行全面的总结和反思,以便于对下一步的改革战略和重点作正确调整。
一、我国对经济与管理之关系模式的探索
市场经济和计划经济是两种不同的资源配置方式。中国在这两者之间的取舍和选择,经过长时期的利弊权衡和激烈碰撞之后,早已尘埃落定。在从1992年至今的多年努力后,没有人否认,无论在经济文化上,经济制度上,还是在经济体制和机制上,中国发展的巨型列车已经离开计划经济,基本走上市场经济的运行轨道。在这个经济转轨过程中,一个相应的问题是,如何通过相应的创新,建立一个与社会主义市场经济相适应的新型政治与行政管理体系。
提出这个问题的假设是,一般认为,经济类型不同,所要求的包括政治和行政在内的管理类型也就相应不同。计划经济是国家权力主宰的资源配给过程,因而就可以有一套以人治为基础的集权管理制度;市场经济是一个由供求关系主宰的交易过程,因而就必须有一套民主法治的管理系统。当今世界上许多国家政府的管理经验,基本可以证明这个假设的真实性。
例外的情形是,开放改革以后几十年的中国实践所摸索出来的做法,使这个带有规律性的东西受到了挑战。仅就经济增长而言,追求市场经济的中国,以一种富有特色的管理组合,用粗放和近乎原始的生产方式,利用人口红利的阶段性优势,在低起点基础上,取得了30年持续增长的不俗成绩:年经济增长率平均达到9.6%,2007年GDP超过德国排名世界第三,2010年GDP肯定会超过日本而跃居世界第二。即便将2009年人类发展指数中国居第92位的世界排名(据联合国开发计划署2009年10月5日发布的《2009年人类发展报告》)考虑在内,即便将2009年人均GDP中国位于世界第100位的排名(据国际货币基金组织最新数据)考虑在内,即便将中国“三高一低”(高投入、高消耗、高污染、低效益)的经济增长质量和公平与效率之间的失衡与矛盾考虑在内,我们也应当承认,不仅纵向自比,新中国成立后的头30年与改革开放后的30年,在经济与社会进步上不可同日而语,就是横向互比,也很少有哪个发展中国家在经济增长上能够与我国相提并论。
我们的魔法是什么,或者说我国在管理创新上的贡献是什么?早在2004年,就有国外高盛公司的一个顾问总结中国增长经验,并冠以“北京共识”的概念公开发布。随后被不少国内外人士怀着不同心态,广为传播和大加渲染。这个被吹捧热议的中国秘笈被总结为“通过国家资本主义、政府干预经济和国有垄断来推进经济的发展”。
中国经济增长的经验使不少国内外人士相信,在“计划经济加集权管理”,和“市场经济加民主法治”两个公认的组合模式之外,还有一个嫁接和折中方式,这就是中国的“市场经济加集权管理”的第三种模式。这是中国的管理探索和贡献。
二、对市场经济加集权管理模式的反思
面对国内外的吹捧和称颂,我认为有关的理论与实践工作者,尤其是处在执政党和政府关键岗位上的领导者和管理者,最需要的是保持足够的理智和冷静。因为,一种经验模式一旦被固定下来,其对于我国发展前景的影响将是巨大和深远的。第一,它将成为带有根本性的管理价值导向;第二,它将成为经济与社会管理制度构建的标准形式;第三,它将成为下一步政府改革规划议程的依据;第四,它将成为今后中国市场经济质量和社会发展水平的决定性因素。说到底,这个经验模式关系到未来的制度选择,决定着人民的生活质量。为此,就有必要对这个嫁接的模式提出意见和建议,以便于让它更加完善和更具有积极、健康和进步的实践价值。
管理模式的实质,就是在政府与市场的关系中,权力介入的方式和干预的程度。管理者无一例外地追求效率,所以往往倾向于在资源配置中施加权力影响。中国有着很长的计划经济实践和悠久的人治历史传统,因而在和市场打交道的时候,常常是拾遗补缺不足,而越俎代庖有余。在这种情况下,管理权本身的性质就成为决定市场经济和社会发展的关键。也就是说,相对于政府管理权来说,有没有民主法治的约束条件,其运行结果将大相径庭。
在成熟的经济与社会体制中,市场经济建立在民主法治基础之上,政府与市场关系中的公共权力将不能随意插手市场的资源配置,即便是在最近的全球金融危机中,政府强化监管、增加投资,甚至接管濒危企业的“救火”措施,也都严格控制在民主程序之内进行,这就保证了政府权力的规范和政府相关政策的稳妥与科学。
相比之下,在一个民主法治不够完善的环境中,公共权力使用者出于“人性自私”的本能,很难保证不用手中的权力去干预市场过程,并通过干预来满足自身意愿偏好和获取自身的利益欲求。这个趋势的极端表现是,公共权力最终将市场改造为自己的附庸和工具,迫使市场经济扭曲和最终蜕变为“权贵资本主义”。如果真到了如此地步,那么,对于平民百姓而言,一个似是而非的市场经济,甚至要比一个传统落后的计划经济更糟糕,更可怕。
作为一个发展中国家,说中国已经是一个成熟的经济与社会制度,那是违心之论;而将中国划入“权贵资本主义”之列,则肯定是有问题的。但是,客观地说,在我国“市场经济加集权管理”的现实当中,确实也出现了一些值得警惕的现象。这些现象可以概括为五个特征:一、权力垄断市场加剧贫富差距;二、权力干预市场谋求腐败交易;三、权力干扰市场制造市场混乱;四、权力代替市场阻碍政府职能转变;五、权力缺少约束随意占用公共资源。
比如国有企业垄断问题。因不当收入超过2亿元而被问罪的中石化董事长、部长级高级公务员陈同海的名言是“作为共和国的长子,我们不垄断谁垄断”。在这个毫不掩饰的骄横傲慢后面,人们看到的是一个垄断国家资源,从事特权经营,私自内部分利,谋求丰厚待遇的特殊利益群体。比如我国“7个垄断行业共有职工833万人,不到全国职工人数的8%,但工资和工资外收入占全国当年职工工资总额的55%”。(见《中国经济时报》2009年11月25日何伟文章《“国进民退”五定位》)
比如贫富差距问题。如果说社会上流传的一些说法不足为信的话,那么来自财政部的数据就应是权威的,它的近期统计显示,我国10%的家庭的财产占到城市居民全部财产的45%,而10%最低收入的家庭财产总额仅仅是全部居民财产的1.4%。(人民网北京 2009年12月9日电)而根据中国改革基金会国民经济研究所专家的调查统计研究,目前我国城镇最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约31倍,而不是官方统计显示的9倍;城乡合计,全国最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约55倍,而不是官方统计数据推算的21倍。(见王小鲁:《我国的灰色收入与居民收入差距》,《比较》总第31期,2007年7月)在2008年,中国的基尼系数已经上升到大约0.5的“高度不平等”程度。
又比如公权异变问题。官员队伍的廉洁从政正在受到日益严峻的挑战。腐败公务员的级别越来越高,腐败的人数越来越众,腐败的手段越来越多,腐败案值越来越大,腐败者的道德压力和羞耻感越来越轻。2009年,因腐败而被查处的省部级高官,就有深圳市长许宗衡、吉林省人大副主任米凤君、浙江省纪委书记王华元、广东省政协主席陈绍基、辽宁省人大副主任宋勇、宁夏回族自治区副主席李堂堂、贵州省政协主席黄瑶、国开行原副行长王益、公安部原部长助理郑少东、中核集团总经理康日新等等。根据透明国际2009年公布的腐败指数,中国在180个被统计国家中排在第79位。
除了直接以权谋私外,有的地方党政机关还通过各种可能的方式,用公共权力为公务员群体谋求“集体福利”。2010年5月份媒体曝光山东省日照市根据党委常委会决定,在“可低头看湖,可抬头观海”的市区“绝版”地带动工修造3500多套住房专供市直机关公务员。此次住房福利等级为市级领导享受200平方米,处级150平方米,科级以下120平方米,价格比同地段商品房每平方米低30%～50%。此举被当地老百姓戏称为“国内地市级最牛”的低价官宅建设计划。(见《经济参考报》2010年5月19日报道)
又比如国家管理机关的运行成本问题。根据国家信息中心经济预测部“政策动向课题组”2006年8月10日公布的一组数字:当年全国各级国家机关的公款招待费是3700亿元,公务用车费3986亿元,公款出国考察费2400亿元,合计超过1万亿元。假定这当中有一半是必须的,那剩下的一半也已经占到当年财政支出总额的17%。如果再加上机关和事业单位公职人员的工资福利支出、各类会议和培训支出,机关修造豪华楼堂馆所和更新办公设施的支出,以及部分离休高级公务员的特需支出,我国管理机关自身开支占年度财政支出要高达30%以上。而这个比例,在日本是2.4%,波兰是3.8%,英国4.1%,韩国5.0%,印度6.1%,法国6.5%,加拿大7.1%,俄罗斯8.2%,阿根廷8.7%,美国9.9%。(见拙著《中国行政改革前沿视点》,中国人民大学出版社2008年版,第139页)而在我国,政府自身的支出浩大与公共服务支出的缺斤短两已经形成鲜明对比。
再比如在政府职能转变方面。由于管理权力自身的习惯,一些地方政府职能长期处于只说不练、转而不变的状态。政府还经常跨过自己的职能边界,进入了市场职能的空间。2009年3月,河北省廊坊市一位领导的招商口号是:“房地产是好的投资项目,房地产商来投资,赚了是他们的,赔了是我们的”。(见《北京晚报》2009年12月16日张兴军文章《部分政府部门存在官僚主义习气》)而为这个荒唐话语做的实践注解发生在杭州。最近该市政府部门出资设立消费奖,用真金白银奖励在杭州商场的购物者,已有人将他们的做法叫做“政府在市场当中自作多情”。
胡乱处理与市场关系的不仅是他们。2009年5月湖北省公安县下发红头文件,要求全县机关和企事业单位一年要完成23000条本地香烟消费任务,管理办公室每月检查完成进度;未完成用烟计划的单位,由财政部门直接扣减该单位公用经费;凡不抽本地卷烟的,发现一次扣减该单位公用经费1000元。(见CCTV《新闻1+1》2009年5月4日播出的节目《红头文件因何“走红”》)无独有偶,2009年11月,四川洪雅县也以政府文件的方式,要求机关干部必须在家中阳台上,人均栽种2棵三角梅,督查发现未栽种者,将受到通报。洪雅被群众戏称为“满城尽栽三角梅”。(见《华西都市报》2009年10月22日报道)
以上所举例子虽然挂一漏万,却已经从不同角度反映出我国“市场经济加集权管理”模式存在严重问题和重大风险。这就告诫我们,如果想避免中国掉入“权贵资本主义”的陷阱,如果想保证中国经济与社会发展的健康和可持续性,如果要向国内外证明“市场经济加集权管理”的存在价值和生命力,中国就必须要通过进一步的改革努力,为“集权管理主体”戴上民主法治的“马笼头”。非此,中国式管理就无法与市场经济匹配和兼容。
回顾既往60年和改革开放30年,中国的管理模式发生了巨大变化,中国的改革也积累了宝贵经验和取得了很大成就。但在实际上,改革在中后期已经显露出后劲不足、进展缓慢的端倪。伴随经济改革发展,除了在行政领域反复进行一些技术性的、浅表层的动作之外,缺乏足够的勇气和动力去寻求针对权力运行体制的深度改革突破。民间对这个现象的描述是:经济改革轰轰烈烈,行政改革凑凑合合,政治改革闪闪躲躲。因为得不到政治发展的支持和保护,导致行政改革推进效率大大降低和市场改革成果面临侵蚀变质的危险。
而本来具有积极意义的“渐进改革原则”、“适度改革原则”以及“中国特色原则”等,在现实当中逐步演变为保守改革原则、有限改革原则、选择改革原则、主观偏好原则。包括许多学者在内的一些人津津乐道于中国的“边际改革”、“增量改革”、“经济优先改革”等经验,
却对这些经验本身所培养出来的社会保守性和投机性失却察见,对于这类实践所造就的“扭曲性体制”和“路径依赖”的危险没有给予充分重视,对于在此庇护下逐渐形成的既得利益群体没有引起足够警惕,对于来自既得利益群体的改革阻力和改革时机的逐渐丧失一直缺乏清醒的认识。
对此,中国所有赞成改革和奉行改革的人们,无论是领导者还是专家学者,都需要在认真反思的基础上,还原改革原则的本来意义。所谓“渐进改革”是循序渐进、由易而难地不断向前推进的改革,而不是避难就易、避实就虚的停止改革甚至倒退改革;所谓“适度改革”是着力到位、恰到火候的改革,而不是浅尝辄止、半生不熟的夹生饭改革;所谓“系统改革”是不留死角、全面照应的改革,而不是有扬有抑、有行有禁的选择性改革;所谓“中国特色改革”是主张普遍性与个性相结合的改革,而不是强调“宁要社会主义草,不要资本主义苗”的一种传统情绪逻辑下的偏见改革。
时至今天,中国式管理的经验积累、成果积累,以及问题积累和矛盾积累,都共同期待着关键改革的出台。中国的改革,在按照改革者的设计走过了简单项目后,必然要进行复杂项目;在经过了经济改革和行政改革后,肯定要触及政治改革;在完成了对客体的改革后,接下来将轮回到对改革者自身的改革。这是改革的内在要求和应然轨迹。在这个决定可持续性的关键改革阶段,改革的主要任务,就是要为“集权管理主体”建立民主法治的约束制度与机制。
为了实现这个目标,除了继续做好机构调整、职能转变、审批改革、干部问责、绩效评估、社会管理、公共服务等已经展开的任务外,改革者还需要以更大的勇气和决心,着手针对自身进行现代化建设和民主法治的真正完善,以“科学执政、民主执政、依法执政”的精神,切实将公共预算制度的建立,将地方自治新体制的建立,将官员财产申报制度的建立,将对高级领导干部退休待遇的改革,将对党政领导结构关系模式的调整,尤其是针对各级主要政治和行政首长以及人民代表群体,循序渐进地建立以民选公决为基础的权力约束制度,纳入下一步中国改革的实践之中。这是“中国式管理”绝对不能缺少的改革必修课!
我国改革的可持续性和经济增长与社会发展的可持续性迫切需要来自包括政治改革在内的综合改革战略的支持。改革就如发射天宇的火箭,期望它飞得高、飞得远,就得要有源源不断的动能供给。如果说我国的经济改革是第一级火箭,而行政改革是第二级火箭的话,那么政治改革就好比第三级火箭。在过去的30年中,经济改革和行政改革已经带动中国飞入从未有过的高度,使中国获得了巨大进步。但是,客观而论,不仅现有的改革不足以穷尽解决我国经济与社会发展中的所有矛盾,尤其是对公共权力使用者的规范与制约的问题,而且,经济改革和行政改革的成果也离不开来自民主法治的政治运行机制的保护。否则,已获得的改革成果就有可能遭受旧有政治与行政文化的蚕食,已建立的市场经济体制就有可能被官商利益联盟所瓦解,已形成的正确改革与发展方向就有可能因为病态管理模式的裹挟而走形脱偏。有鉴于此,中国的改革领导者迫切需要审时度势,果断实行更加全面和富有勇气的自身改革战略,在我国经济改革和行政改革的能量和张力臻于极限的时候,及早点燃政治改革的第三级火箭,从而为中国发展的全面、健康和可持续性增加源源不绝的动能供给,争取在2020年前后,使我国能够有一个更加科学、民主、法治的政治与行政体制。我国既往30年经济改革成果的保护需要我们启动民主政治改革,我国未来发展的持久永续需要我们启动民主政治改革。诚如8月份温家宝总理在深圳考察时所说:“没有政治体制改革的保障,经济体制改革的成果就会得而复失,现代化建设的目标就不可能实现”。不进行政治改革,中国就没有梦想中的未来;“不改革,就是死路一条”;只搞别的改革而不进行政治改革,最终还是死路一条。
(作者为国家行政学院公共管理学部副主任)
