自京沪高铁开通以来，争议不断。关停K、T列车，引发民众“被高铁”的抱怨；各种不停的小故障，让高铁持续成为新闻焦点；关于铁道部严峻的现金流状况的报道，让人们质疑高铁的经济性。待到7月23日罹难者的鲜血，则彻底引爆了全民舆论的批评狂潮。由此引申开去，人们把批评集中于铁道部的体制，呼吁对铁道部进行更深入的市场化改革。
作为计划经济的一个顽固堡垒，铁道部不仅政企不分，还有着自己的法院、公安，俨然一个独立王国，经营上低效且冒进，招致广泛而一致的改制呼吁，可谓得其所哉。但是，改革并非在理论中进行，对铁道部的改革必须放在今时今日中国的大背景中权衡。那么，不难发现虽然去行政化的愿景性感而妖娆，但骨感而冰冷的现实则是：如果缺乏顶层设计和底层消费者权益乃至公民权利的建设，对铁道部去行政化改革的呼吁，也许并非一条良策。
首先，铁路具有天然的垄断性，很难设计竞争机制，去行政化后的铁道部不能提供更多的消费者福利。
和移动等国有企业不同，电信企业领域较高的效率和服务，来自于真正的市场化，其精髓在于产品具有弹性且三家运营商之间竞争激烈，但由于铁路具有天然的垄断性且需求弹性小，很难设计竞争机制，竞争几乎不太可能。市场化之后最大的改善是各路局对路网资源的调配更加合理，能提供更多的运力。而由于缺乏竞争，很多人想象中的美好愿景就不会出现。另外，由于既有线上客运并不赚钱，市场化后出于利润考虑，上涨票价，更大幅度地缩减既有线上的普快、K车、T车当属正常的市场化举动。而且，在现有的环境下，如果地方各路局再增加对利润的追求，对于铁路安全很难说是一个利好。更让人玩味的是，今年5月的铁道部市场化改革讨论中，地方路局“比较关注运输经营、多种经营方面的自主权，尤其是物资采购、设备更新等，希望权利更多一些，票价侧重于公益性，对地方局影响并不大。” 所以，基于铁路自身的特点，去行政化后的铁道部并不一定能提供更多的消费者福利。
其次，铁道部的现状虽然不符合价值合理性，但却具有一定程度的工具合理性。从这个角度来看，即使不能算最优状况，也是现阶段能达到的最佳的次优状况。
政企混合的确是市场经济中的怪胎，但正因为铁道部并非完全市场导向，所以才有一直较为便宜的铁路客运价格。铁道部总经济师余邦利就曾表示，普通铁路票价仍处于1995年的水平。实际上，现阶段的票价是根据铁道部[1997]102号文件《铁路客运运价规则》制定的，自从97年以来就一直未曾变过，这几乎是14年来唯一不变的物价。对于客运的亏损，铁道部实行了以货运补贴客运的政策，但即使T、K车次不赚钱，但在保证客运的前提下，却享有比货车更高的优先通过权。同时，和邮政一样，铁道部还承担了提供一系列类似公共品的义务，承担老少边穷地区的铁路修建、客运，承担学生半票的社会义务，承担具有国防意义的进藏铁路等等。以上种种均是明显的不追求利润的政府导向行为而非市场行为。
至高铁开通之后，铁道部大面积关停了原有的T、K车次和动车，其目的是为了推进“平图运行”。在高铁开通之前，既有线上运行着不同速度、不同优先程度的列车，D、Z最快，优先程度最高，货车最慢，优先程度最低，不同速度和优先程度不同的列车在同一条线上运行，就会造成慢车让快车的现象，相互之间的等待、规避就会严重降低线路效率，所以铁道部的规划是同一线路上的列车均以相同速度运行，快速的上高铁，慢速的在既有线运行，避免因速度不同造成的列车待避，这也就是所谓的“平图运行”。平图运行可以最大程度上释放既有线上的货运能力，赚取利润。据推算，关停K、T和动车后，每年京沪线上释放的运力可达6000万吨。除此之外，提高上座率既能从“被高铁”的旅客身上榨取更多的消费者剩余，还能为高铁决策背书。这个一箭多雕的决策招致了很多批评，但是，不可否认，虽然关停K、T车的行为以行政命令的方式出现，但其本质上恰恰是一个标准的逐利的市场导向行为。缺乏竞争的市场化，只会加大这种行为，而不会改善这种行为。
据业内人士称，正因为客运并不赚钱，刘志军在位期间，都不愿意开通更多的客运，地方政府出于需要主动上门协商，请求开通客运。这些都表明，在市场大环境下，铁道部本就会抓住一切机会摆脱身上的行政义务。比如，此次利用开通高铁之机，就摆脱了武广和京沪既有线上部分赔钱的客运，而缺乏大环境保证的市场化将会成为铁道部摆脱行政义务，猛然扑入市场的最佳途径。
由此，可以看出，在给定大背景的情况下，铁道部的政企一体化具有一定工具理性，能得到一个不最坏的结果。
假设剥离了铁道部的盈利性业务，那么，剥离出来的盈利部分又该用什么制度去规范呢？如果没有竞争，还是只有用行政命令，而行政命令如何才能具有合理性去干涉企业上涨14年未变的票价呢？如果控制了票价，如何干涉市场化下的铁路运营机构减少赔钱的客运，增加赚钱的货运呢？如果再设立机构来管票价、管运营，那和现在又有何区别？
再假设铁道部成为了一个独立的监督机构，这理论上似乎很容易，但那只是乌托邦的梦想，放在实际的背景中，又谈何容易。据报道，环保部因环境问题，曾对胶济铁路高铁下达《督促履行通知书》，叫停胶济铁路，并称将申请法院强制执行，但仍然无效。环保部和铁道部非但相互独立，在这个问题上甚至是利益对立，但也无法叫停高铁。反观香港，一名66岁的老太以个人健康为由，通过司法途径推翻港珠澳大桥的环评报告，叫停了大桥兴建。虽然香港的事例有其特殊的党争背景，但在环保部的行为丝毫影响不了高铁的大环境下，“一个独立的机构来监督铁路公司”和“何不食肉糜”又有何分别呢？
第三，有效的市场化需要顶层和底层的支撑，如果缺乏顶层设计和底层坚实的基础，每一次体制的改变，消费者不但没有福利增加反而会受到伤害。
在给定中国的大环境下，想得到更低廉的票价和照顾更多弱势群体的利益，向左，呼吁行政化，得到的却是官僚化——重温铁老大旧日风范，晚点、破败的车况，但高铁的票价却一定退不回去。想通过竞争得更人性化的服务，往右，呼吁市场化，得到的却是市场化（垄断化）下关停K、T车次、被高铁，而晚点无补偿，站票坐票价格一样，服务差的铁老大行政色彩也不会有大的改善。
就这样，铁道部将会在呼吁者和决策者的左右摇摆之间游刃有余，非但不能在人们预期的方向上更进一步，反而利用每一次改变之机摆脱身上的行政义务，“弃责争利”，一方面放弃社会义务（关停K、T车），利用公共资源大肆“创收”，同时却凭借天然的或者权力的垄断排除竞争。
和人们所料想的不同，铁道部并不害怕变革，反而欢迎变革。因为在所有的类似变革中，每次一次变革，利益集团不是变得更加官僚就是变得更加垄断；每一次变革，不是消费者福利的增加，而是集团利益再次扩大；每一次变革，都让原来的政府部门或者积弱国企摆脱约束，抖擞精神由“病狗”变为“饿狼”，跃入市场，这正是“尺蠖效应”在铁道部尺度上的具体而微的再现。尺蠖是一种无脊椎动物，一会儿收缩，一会儿放直，可是无论收与放都只朝着一个方向。引申到政策上，即政策一“左”，老百姓的自由就减少，但福利却难以增加；政策一“右”，老百姓的福利就收缩，但自由却难以扩大。铁道部的问题，甚至中国很多问题正是如此，不在于行政化或者市场化，而在于不管怎么变，大众都只能得到其中坏的部分。
实际上，这是一个朴素的道理，在强弱不均等的利益集团之间，每调整一次利益分配方式，利益只会朝强势集团倾斜，而不会主动让给弱者。说行政，我们得到低效；说市场，我们得到垄断，消费者的福利不会增加，只会减少。“行政化，百姓苦，市场化，百姓苦”。这样的伪市场化又有什么意义呢？
其实，这个结果早在众多国企中已经多次上演，最为人熟知的就是中石油。任何一个人都明白，对中石油的市场化改革带来的到底是好处，还是实际上变得更为糟糕。7块一升的油价、百万元的吊灯、天价的茅台、“商而优则仕”的老总，与其说市场化后的中石油是一个企业，还不如说反而成为了一个放开手脚利用垄断，抢夺利益的政府部门！起码，作为一个政府部门的铁道部还在内部消化客运的亏损，保持14年票价未变，而反观已经市场化的中石油，在年年均有高额总利润的情况下，仅仅因内部炼油部分亏损，就一再要求免税、涨价。
从这个角度而言，休克疗法设计中对渐进式改革的前提假设也有其合理之处。休克疗法认为，在渐进式改革中，外部环境中没有改革的部分、非市场的东西会使市场无法有效运作，沦为伪市场化。所以，在这种情况下，渐进式改革带来的不会是福利的提升，反而是福利的降低。
渐进式改革的中间阶段是个“痛苦的U型低谷”，在这个阶段大众福利最少，而垄断和官僚猖獗。如果说前30年，政企分开对推动中国的改革事业有着重要作用，即使是不完全市场化，但这个痛苦的U形底部却是推进整个改革进行的必要环节，是渐进式改革道路上必须承担的成本。那么，30年后，已经有众多“市场化”的企业处于这个渐进式改革中的“U形底部”时，最重要的任务是为进一步改革创造条件，推动这些处于“痛苦的U形底”的企业尽快继续改革，走出这个痛苦的低谷，而不是把铁道部推入这个让大众痛苦的底部。今时今日，已经不在需要铁道部的市场化来推动继续改革，已经没有必要再去绕这个圈了。没有必要用票价飞涨，垄断加强，而安全也得不到任何实质意义的提升的代价去走入这个低谷。当中石油，中海油，以及大多数国企都完成改革，铁道部的问题也就迎刃而解了。更何况，铁道部具有天然的垄断性，行政化管理也是世界各国的一个选项。
有人说，行政一元化领导下，一切唯上，这使从技术到制度都远离公正、客观。但是，一元化领导并不是行政化本身的特征，而只是中国行政化的特征。实际上，问题并非在于行政化抑或市场化，各国对于铁路的经营既有国有、也有市场化方式，问题在于行政化本该是公民社会中高效、透明、公开的行政化，即使效率低一些，但公平有保证；同理，市场化也应该是法治社会中，消费者权利充分申张的市场化，而非消费者有理没地方说的“长子垄断”市场化。
所以，在今时今日中国的大背景下，行政化和市场化的本质就是官僚化或垄断化，对于消费者而言，两者本就殊途同归。解决之道则在于一个良好的适应真正市场经济的外部环境。如果不存在这个前提条件，费尽力气去进行市场化，到最后发现无非多了一个和中石油、中石化一样的“中南铁”、“中北铁”。所以，对于现在的铁道部，市场化并非一策良药，市场化会彻底放开铁道部牟取利益的手脚，立竿见影地造成铁路行业利润的大幅上升，甚至可能造成安全事故的上升，不管从哪方面讲，对消费者或许并非好事。
笔者之前的文章充分表明对市场原则的赞同，也认为不完善的改革不该退回去而该继续下去。但正如前文所述，基于铁路自身的特殊特征，就世界经验来看，行政化并非一定不好，而且在缺乏良好的市场运行环境的情况下把市场化当作万能之药，非但不能解决问题，反而会让问题更加糟糕。
反观此次事故的深层原因，并不在于经营低效或者非市场化的决策，而在缺乏监督和制约的“高效”的胆汁质型决策体系和落后的社会管理水平，而这两点都属于经营体制之上的顶层问题。刘志军的冒进决策，并非来至对利益的渴求，而来至于对政绩最大化的追求，通过铁路跨越式发展来追求自己的政绩最大化。而这种缺乏制约的追求，不过是中国“赶超”路上GDP迷思的众多活剧中的一幕，不管在什么部门，在什么地域，这一幕一直都在上演。
所以，笔者认为，如果采用世故而折中的态度思考，不难发现铁道部应该保持适度的行政化，利用行政化带来的多目标导向及伴生的低效率，去保证相对便宜的票价和运行安全。在此基础之上，推动改革继续深化，提纲挈领追求坚实的底层权利和顶层设计，建设公正、公开的行政决策过程，完善法治的市场环境，只有这样才能最终把中国的铁路事业带到世界产业链的高端。
（作者系INS国际市场咨询有限公司研究员，本文仅代表作者本人观点。）
