考察城市居民幸福指数时，我们必须充分注意到，居民个人生活离不开城市这个大环境。城市的硬件设施、政策及环境等都会对居民的生活产生很大影响，生活在不同城市中的居民，其幸福程度显然不同。
从地方两会到全国两会，“幸福”近期成为出现频率最高的词语。但幸福是什么？幸福究竟是否能够加以测量？幸福指数可否作为政绩考核的指标？在幸福城市建设中应当注意哪些问题？
幸福，是与“美好”联系在一起的，对它至少可以有两种理解：一是指美好的生活；二是指人们的主观感受和体验。
幸福指数，是一个现代的概念，上个世纪60年代开始逐渐为西方决策者所关注，在英文中相应的术语是Happiness Index或Well-being Index。这个概念与生活质量（Quality of Life）密不可分。从一定意义上看，幸福指数是生活质量的核心指标，而生活质量则是幸福指数的现实载体。西方研究者对生活质量有不同的理解，我们认为生活质量反映的是人的存在质量，即在特定社会中人们的各种需要得以满足的程度和水平，它集中表现为人们所享有的生存与发展方面客观福利状况以及所体验到的幸福感水平。
第二次世界大战结束后，以美国为代表的西方发达国家的经济得到了迅猛发展，社会物质财富积累达到了相当高的水平，但与此同时人们对生活的主观体验问题也凸现出来，生活质量成为人们关注的一个焦点。美国制度经济学家加尔布雷斯在《丰裕社会》一书中首次对生活质量进行了界定。在他看来，生活质量是指人们在生活舒适、便利程度以及精神上所得到的享受或乐趣。心理学家坎贝尔等人则将生活质量等同于幸福感。由此奠定了生活质量研究的美国传统，并暗合了“幸福是主观感受”的理解。与“幸福是美好的生活”相对应的生活质量研究，其注重人们的生活条件、生活水平、生活状况等，即客观生活质量。
经过多年的发展，客观生活质量和主观生活质量呈现出整合的趋势，作为生活质量的核心指标，幸福指数不再只是指人们的主观幸福感，它还包括了一种社会现实。即幸福指数反映了人们的客观生活状况以及主观幸福感，在评价指标构建的过程中，研究者们越来越强调主观指标与客观指标的有机统一。
城市在幸福指数构建中应当注意的问题
考察城市居民幸福指数时，我们必须充分注意到，居民个人生活离不开城市这个大环境。城市的硬件设施、政策及环境等都会对居民的生活产生很大影响，生活在不同城市中的居民，其幸福程度显然不同。
许多国家的研究者已经注意到这个问题，在进行城市层面居民生活质量研究时，强调居民与城市的互动，既关注居民的生活，又对城市的宜居程度等方面加以考察。德国著名生活质量研究专家诺尔教授将生活质量研究分为个体生活质量和社会生活质量两大类。个体生活质量主要关注个体的生活状况和感受，社会生活质量则强调那些直接或间接地影响个体生活质量的社会因素，比如平等、公平、自由或团结等，关注的是整个社会的福利分配和群体关系，目前较有代表性的理念有宜居程度、社会凝聚、可持续发展等。
在我国，适宜居住程度的概念影响较大，主要体现在当前的城市建设中。目前包括上海在内的全国一百多个大、中、小城市都提出了建设“宜居城市”的目标。在各地的具体操作中，宜居概念可能会有所不同，但归纳起来主要包括社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活便宜度、公共安全度等方面的内容。
近年来，国际上对社会凝聚（Social Cohesion）理论非常关注。社会凝聚关系到社会成员之间的相互关系和影响，涉及社会的各个组成部分，如个人、集团、组织及国家之间的关系，强调社会融合、团结和稳定的价值。社会凝聚是体现社会质量的主要指标，会直接影响个人生活质量，是对传统生活质量概念的必要补充。
上个世纪90年代，可持续发展（Sustainable Development）成为最受关注和最重要的社会发展模型，该理论解答了怎样在社会发展与和谐之间保持平衡的问题。经济可持续发展要求在不损害其最终依赖的自然资源和社会生活条件的基础上实现经济增长，尤其是协调好经济增长和环境保护；社会可持续发展则强调改善社会条件以满足当代人和后代人都能追求幸福的目标。可以说，可持续发展理念拓展了生活质量的内涵，又与我国的发展策略相吻合，是城市幸福指数指标构建中必须坚持的重要理念。
幸福指数对于城市决策的价值与功能
城市社会发展终极目的是为每一个市民的自由全面发展创造条件。按照马克思主义经典作家的理解，未来的共产主义、社会主义社会是“以每一个个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。满足人们日益增长的物质和精神需求，追求民众的普遍幸福，是公共政策的根本目标导向。将提升幸福指数作为城市社会发展的目标，具有重要的政策价值。幸福指数是衡量城市社会和谐发展的重要指标。衡量一个城市的和谐发展，最根本的标准是这个城市能否很好地满足人们的生存需求、能否为人们提供广阔的自由发展空间、是否坚持发展目标上的以人为本。从这个标准来看，以往将GDP等反映经济发展的指标作为衡量城市发展核心指标的做法显然是有失偏颇的。幸福指数是一种高度人性化的指标，可以一定程度弥补GDP指标的不足，用以衡量社会的全面进步与发展。当前，我国城市发展处于关键期，城市化进程在不断加快，城市发展面临着诸多矛盾与问题。我们应当密切关注城市改革和发展中各项重大政策对市民整体幸福感的影响、关注市民幸福感走势、关注城市中不同利益群体幸福感的状况，充分考虑城市发展的速度、改革的力度和市民幸福度的协调与统一。
从公共政策的角度看，幸福指数指标大致可以发挥以下三种政策功能:一是目标导向功能。作为一种政策分析工具，幸福指数指标可以体现人类社会发展终极目标的实现程度，彰显了以人为本执政理念，符合科学发展观的根本要求。特别是指标设计具有一定的超前性和目的性，为更高水平的幸福城市建设提供目标导向。在发挥目标导向功能作用时，应当特别注意主观指标与客观指标可能存在相背离的情况，找到改善民众客观生存发展条件和提升民众幸福感的最佳结合点。
二是监测诊断功能。与GDP指标不同，幸福指数指标更多发挥的是诊断功能。要诊断出特定城市在发展的进程中，有哪些因素可能会偏离民众的期待、削弱民众的幸福。我们可以通过幸福指数对幸福城市目标实现的程度进行有效监测，诊断在推进幸福城市建设中可能存在的各种问题，并为相应的公共政策调整提供科学的依据，将幸福指数作为城市发展目标实现程度的重要“指示器”、了解市民情绪波动和变化的“晴雨表”、检测城市社会良性运转的“预警器”。
三是考核评价功能。尽管近年来GDP作为政绩考评工具遭到了普遍的质疑，但幸福指数指标却不太可能完全取代GDP等指标，应当将其与GDP等指标相互补充。在用作政绩考评工具时，必须对GDP与幸福指数的功能与作用加以区分。一般而言，幸福指数指标、特别是幸福感指标更适宜用作约束性指标，而且不能简单地进行“一票否决”。应当警惕“幸福陷阱”的存在，即因需求层次的改变，人们的幸福指数不随一些客观指标的加速增长而明显增长，甚至可能出现暂时的下降。而且若将幸福指数完全取代GDP作为政绩指标，很可能导致各种形式的“幸福指数崇拜”，使该指标流于形式，远离市民的幸福，偏离城市决策者“为人民谋幸福”的执政理念。
幸福城市建设要发挥好两个方面的作用
在幸福城市建设的过程中，政府可以起主导作用。政府的主导作用主要体现在：政府可以通过公共政策的制订和调整对经济发展、社会进步、文化繁荣、环境保护以及政府自身建设等发挥重要的作用。从当前我国城市改革与发展的阶段性特征出发，城市管理者在幸福城市建设的实践中至少可以在以下方面做出努力：一是尽可能地出台各方面的政策推动城市发展，并使广大民众在改革与发展中得实惠，使他们成为改革发展的主体和受益者。二是出台各种政策保护好弱势群体的切身利益，采取措施减小各类差距，最大限度地减少跨越式发展中部分市民可能产生的强烈被剥夺感。三是处理好当前发展与可持续发展之间的关系，有预见性地做出保证可持续发展的政策安排。四是像抓经济建设一样推动城市文化和价值建设，满足广大民众日益增长的精神文化需求，为促进人的全面发展创造良好的条件和氛围。五是大力培育公民社会，不断提高非政府组织的公共服务能力和水平。六是推进民主政治建设，不断拓展广大市民民主决策、民主管理、民主监督的渠道和途径。七是切实加强政府自身建设，努力建设职能到位、廉洁高效、群众满意的公共服务型政府。
在幸福城市建设中必须特别注意处理好“政府主导”与“民众主体”之间的关系。民众是幸福城市建设的主体，离开了广大民众的积极参与，幸福城市建设也就变成了一句空话。民众参与幸福城市建设的渠道是多种多样的，家庭、社区、企业、校园等都可以成为幸福城市建设的重要平台。要充分发挥好民众的主体作用，让幸福城市建设成为广大人民群众的生动实践。
