【摘要】在我国的服务型政府建设活动中，县级服务型政府建设尤为引人瞩目。因为从某种意义上说，县级政府的改革、创新是全国服务型政府建设的突破口。吉林省县级服务型政府建设起步虽不算早，但是，很具有代表性，通过解剖、分析吉林省县级服务型政府建设存在的问题及其成因，可以较科学地探索到县级服务型政府建设的战略，这对于推进全国县级服务型政府建设都具有重要的意义。
近30年来全球掀起了一股建设服务型政府的热潮，我国各级政府在21世纪初，也陆续开始建设服务型政府。特别是县级服务型政府建设尤为引人瞩目，因为从某种意义上说，县级政府改革、创新是全国服务型政府建设的突破口。县级政府改革、创新在服务型政府建设中具有举足轻重的作用。由于县级政权在中国处于“准”基层政权的特殊地位，县级政府处于“准”基层政府的地位，[1]因此，县级服务型政府建设的推进，将有利于促进政府职能转变，有利于实现基本公共服务均等化，有利于促进上级政府深化行政管理体制改革，有利于健全和完善服务型政府的管理机制。
吉林省在服务型政府建设方面起步不算早，吉林省政府在2005年2月向省人民代表大会所作的《政府工作报告》中第一次提出要建设服务型政府。同年6月23日，吉林省政府机关工作会议又正式做出了建设服务型政府机关的决定。嗣后，吉林省县级政府逐步掀起了建设服务型政府的热潮。
经过近几年服务型政府建设的初步实践，吉林省县级政府努力增加公共产品的数量，不断提高公共服务的水平，取得了显著的成效。公共服务总量不断增长，公共服务流程不断规范，文化、教育、卫生、社会保障等基本公共服务不断发展。但是，吉林省县级服务型政府建设与国内外先进地区相比，还存在一定的差距。当前，只有找准这些差距以及形成原因，探明解决这些问题的发展战略，吉林省的县级服务型政府建设才有可能跃上新台阶，推向新阶段。
我国县级服务型政府建设存在的问题涉及的面比较宽，既有政府职能转变方面的问题，又有公共服务制度方面的问题，还有财源支撑方面的问题。笔者与国内许多学者一样，经过大量的调查研究后发现，县级服务型政府建设存在的问题如不能及时得到解决，不仅不利于县级政府的改革和创新，也难于建成服务型政府。
第一，县级政府职能转变滞后。西方发达国家政府职能广泛地介入市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的义务教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护等公共服务领域；公共服务成为政府的首要职能和核心职能，政府公共支出占国民生产总值的比重也不断上升。据世界银行《2001年世界发展指标》所言，早在1994-1997年，欧盟国家公共教育支出占GNP的比重就达5.3%，社会保障支出占GDP的比重普遍在22％以上；1990-1998年公共卫生保健支出占GNP的比重为6.7%0 [2]我国经过30年的改革，县级政府的公共服务职能已经有了较大的转变，但是，从总体上看，县级政府的公共管理和社会服务的职能还比较薄弱，与国外发达地区相比，我国县级政府普遍存在“越位”和“缺位”现象。
一是政府职能的“越位”。一些县政府仍在主导市场经济，专注于招商引资，以为投资于私人产品领域见效快，GDP增长明显，政绩好看；而投资于公共产品见效慢，不愿意干。特别是一些县政府至今仍在乱收费、搞集资、乱摊派，远远超出政府的职权范围，而在市场经济秩序和制度建设方面功夫下得很不够。
二是政府职能的“缺位”。一些县政府在对提供公共服务这个核心职能方面做得很不到位，对公共服务投入的资金远远不够，广大农民基本上被排斥在社会保障体系之外。这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。因此，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。”这就深刻指明了转变政府职能是县级乃至各级政府的当务之急。
第二，县级政府对城乡提供的公共产品和公共服务严重失衡。改革开放以来，我国县级政府普遍比较重视公共服务。然而，县级政府普遍存在着公共服务城乡供给失衡的问题。特别是一些落后地区的城乡公共服务供给严重失衡，农村公共事业发展滞后，存在着“学无所上，病无所医，老无所养”等突出矛盾。
一是在教育方面，城乡提供的公共产品严重失衡。据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39. 1%，远低于城市人口占65. 4%的水平。农村人口小学文化程度占42. 8%,15岁以上文盲率为8.3%，高于城市23. 8％和4.0%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。另外，农村教育经费也极其缺乏。农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费所占比例只有38%，这导致了农村初中文化程度以上的农民只有不到四成，远低于城市65. 4%的水平。
二是在公共卫生和基本医疗方面，城乡提供的公共产品严重失衡。改革以前，有85%的农民参加了合作医疗，20世纪80年代后，合作医疗大面积减少。经过近些年的努力，广大农村普遍办起了集体合作医疗。但是，农村卫生事业费占全国卫生事业费用的比重仅为32. 72%，农村人均卫生事业费仅为城市人均事业费的27. 6%。
三是在养老保障方面，城乡提供的公共产品严重失衡。长期以来，城乡社会保障制度处于分割状态，这是造成政府提供给城乡公共产品严重失衡的根本原因。以吉林省为例，全省县级城镇己初步建立起了包括企业职工的养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等社会保障制度的基本框架。然而与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式。农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，养老保险尚在小范围内进行改革试点。
第三，县级政府的财权与事权严重不对称。建设服务型政府还必须以财源作保障。然而，全国不少县级政府反映财力相当吃紧。这是由于县级政府的财权与事权严重不对称造成的。产生这一问题的根本原因是20世纪90年代开始实行的“分税制”改革。“分税制”改革的方向是正确的，它解决了中央政府收入拮据的尴尬局面。但是，它也埋下了县乡政府财力吃紧的隐患。例如，区县政府每增加一个亿的增值税，只能留下1500万元，每增加一个亿的所得税，只能留下2500万元。因此有人形象地说：“中央财政高速增长，省级财政喜气洋洋，地州财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘。”除此之外，中央制定、实施一些税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客下面买单”的现象时有发生。[3]
县级政府要直接面向社会和公民，直接分配社会资源，其服务型政府的主要功能应该通过为包括广大农民在内的公民提供稳定的公共产品而表现出来。但是，处于捉襟见肘状态的县财政根本无力量承担此重任，不少县财政都处于只能维持“吃饭”的局面。这里以吉林省农安县为例。农安县是一个拥有115万人口的农业大县，财政供养人员达33383人。在2004年和2005年，财政全口径收入分别为2.65亿元和2.68亿元。然而，这两年的财政总支出分别为5.78亿元和6.81亿元。这是典型的入不敷出的“吃饭”财政。于是这两年在公共服务方面的支出往往是顾此失彼。由于2005年县财政在社会保障方面支出比2004年高出6.5个百分点，教育和卫生便分别下降2.7个百分点和0.2个百分点。[4]农安县的状况再一次证明，不改变县级政府财权与事权严重不对称的局面，很难建成服务型政府。
我国县级服务型政府建设存在上述问题并不是偶然的，有其深刻的制度、体制方面的原因，也有诸如政府和公民定位等思想观念方面的原因。
第一，县级行政管理体制未理顺。我国现在的政府结构是中央、省、市、县、乡五级架构。这是历史上管理层次最多的时代。行政区划体制纵深长、层次多、成本高、机构庞大、人浮于事、效率低下，严重影响县级服务型政府建设。特别是现行的“市管县”体制，在一定程度上削弱了县域经济发展的内在活力和能力。这是因为某些地级市不仅管不了县，甚至还拖累县，往往与县争税源、争项目、争资金，严重影响了县域经济快速、健康地发展。大量的事实说明，精简我国的行政管理体制，尽快取消“市管县”体制，减少中间环节，不仅可以减少行政成本，而且会加速县级服务型政府建设的步伐。
第二，县级公共服务管理机制不健全。从吉林省乃至全国县级政府来看，普遍没有建立起公共服务管理机制。这也是县级服务型政府未能真正建立起来的重要原因。
一是决策机制不健全。目前，县及县以下公共产品的供给体制是一种自上而下的决策体制，公共产品供给的决策权掌握在政府手中。即公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定公共产品供给的品种和数量。公民没有参与决策、影响决策的机会和资格，公民对公共产品供给的标准、范围、项目、过程与效率缺乏有效的监督。这就使得公共产品供给偏离公民需求，造成无效、低效供给，甚至产生背离需求的供给，最终不可避免地带来了公共资源筹集和使用的失衡。
二是公共服务供给机制不健全。当前，县以下公共产品供给投入严重不足，其根本原因是缺乏稳定的投入机制。县、乡政府对县以下公共产品供给缺少可操作性的法定化的规划，没有建立规范化、法定化的投入制度。
三是尚未建立起县级公共财政。公共财政体制是服务型政府的重要保障。但是，时至今日，我国大部分县级政府都尚未建立起县级公共财政。这种县财政难以支撑县级服务型政府建设。产生这种问题的原因有三个方面：首先，县级政府的财政汲取能力有限，无法做到广开财源；其次，国家税制不尽合理，分税制体制停留在中央对省级分税的层次，部分地方延伸到市（州），而到县级基本上无税可分；再次，县级政府承担的社会责任太重，根本无法保证政府对公共服务和公众需求的及时、足量和有效的回应。
四是公民参与县级服务型政府建设的机制不健全。建设公共服务型政府的纽带或桥梁是公民社会，然而我国尚未建立起公民社会。公民社会的主体是第三部门，它是公民社会的支撑。但是，我国公民社会的建设远未成形，政府对第三部门扶持的力度也远不到位。一些政府官员习惯于对政府权威的信任和依赖，认为中介组织等第三部门可有可无。一些政府机关对中介组织等第三部门的工作支持不够，第三部门及公民社会更缺乏完善、发展的良好环境。
五是政府绩效评价、考核机制不完善。一些西方发达国家和国内先进地区在推进服务型政府建设时，还十分重视建立服务型政府建设的评估机制和评估标准的建设。但是，吉林省与一些发达国家和国内先进地区相比存在较大的差距。长期以来，吉林省县级服务型政府建设的考核，主要由市、省级有关部门评价、考核。考核内容和指标设计往往不够科学。例如，考核内容一般停留在服务大厅建设等方面，忽视公共服务均等化等深层次问题。加之缺乏行之有效的问责制，极易使服务型政府建设出现“形象工程”、“政绩工程”，从而阻碍县级服务型政府的建设和发展。
第三，政府部门的利益阻碍服务型政府建设。部门利益是多年来我国政府存在的一个顽疾，如今部门利益合法化的趋势已经显现，而且有通过立法的方式把自己部门利益扩大的苗头，这是阻碍县级服务型政府建设快速发展的隐性因素。
第四，思想观念转变滞后，对建设服务型政府认识不足。一些县级政府的官员认为，服务型政府建设的核心是确保公众能享受充足的公共产品和良好的公共服务。政府是公共产品与服务的供给者，公众以“顾客”的身份享用公共产品与服务。因此在服务型政府建设中，政府是主体，公众是客体。有些公务员对服务型政府的涵义和自己在建设过程中应扮演的角色、肩负的责任等问题认识模糊。例如，一项对吉林省两个县107名公务员所作的问卷调查显示，占总数24. 3％的人认为建设服务型政府就是优化政府工作人员的服务态度；占总数23.
4%的人认为，在服务型政府建设中主要是看领导怎么干，与普通工作人员关系不大。在回答对招商引资的看法时，占总数15％的人干脆回答是政府的必备重要职责；占总数19. 6%的人认为从理论上说不应是政府的职责，但从实际出发是政府不得已而为之的一种现实选择；只有占总数63. 6%的人认为政府的责任是创造良好发展环境，而非直接去招商引资。还有一部分人认为，对于吉林省这样一个欠发达省份的县级政府来说，提出建设服务型政府过于超前，不合时宜，吉林省县级政府所面临的主要是发展经济的问题，而不是建设服务型政府问题。这就将服务型政府建设与经济发展对立起来了。上述错误思想必然影响县级服务型政府的建设。
县级服务型政府建设是一项系统工程，不可能一蹴而就，必须循序渐进，有步骤、有重点地推进。这就需要探索一条符合发展我国县域经济和社会公共服务的道路。
第一，进一步转变政府职能，强化县级政府的公共服务职能。建设公共服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革，在市场经济条件下，服务型政府主要为社会提供公共产品和公共服务。切实解决每一个独立市场主体所不能解决的公共问题，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济、社会的协调发展。推进县级服务型政府建设，核心是要划清政府的事权，搞好政府定位，形成服务型政府的职能结构。
一是科学确定县级政府职能的边界。上级政府要按照经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的四大任务，科学确定县级政府职能的边界，使县级政府管好该管的事，防止和避免越位、错位和缺位现象。目前，吉林省政府正以大部制为突破口进行改革，省政府工作机构由原来的58个减为47个。[5]县级政府应与省级机构改革相衔接，结合本省的特点，因地制宜地设置政府工作机构，构建符合我国县域经济和社会发展要求的行政管理体制。
二是要切实理顺县级政府与企业、市场、社会的关系。县级政府要着眼于增强企业活力，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，维护社会公平，促进社会和谐，把县级政府的工作重点转移到主要为企业服务和创造良好的发展环境上来，转移到营造公平、公正、公开的市场竞争环境上来，转移到为群众提供安居乐业的社会环境和生活环境上来。
三是形成合理的政府职能结构，关键是要合理配置政府维护性公共服务、经济性公共服务与社会性公共服务的职能比例关系。县级政府职能结构调整的总体趋势是：控制维护性公共支出，稳定经济性公共支出，逐步增加社会性公共支出。经济性公共支出要集中投向战略性基础设施、城市公用基础设施和环境保护设施；要将经济性公共支出控制在政府财政支出总额的20％以内，社会文教费用支出增加到占政府财政支出总额的42％以上；力争在不太长的时间内，将公共教育支出占GDP的比重提高到4.8%，公共医疗卫生支出占GDP的比重提高到3. 1%，同时努力提高社会保障支出占GDP的比重。
第二，以“省直管县”为突破口，理顺省、市、县三级政府之间的关系。我国30年的改革实践，使人们认识到，推进“省直管县”改革，将有利于理顺省、市、县三级政府之间的关系。十届人大四次会议通过的“十一五”规划纲要指出：“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。”2008年8月，在《关于地方政府机构改革的意见》中，党中央和国务院提出，要继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。党的十七届三中全会进一步阐发和肯定了这些重要思想。这些极其重要的指导思想揭示了推进“省直管县”改革是建设县级服务型政府，理顺省、市、县三级地方政府关系的链接点。
按照我国现行宪法第三十条规定，我国地方行政区划主要是省、县、乡三级体制。目前的市管县的格局是1982年开始的，从那时起我国大多数地方取消了过去作为省政府派出机构的地区（专区）体制，实行市管县。市管县的体制在我国经济发展中确实曾发挥了积极的作用，但随着市场经济的发展越来越暴露出其严重的弊端。由于地级市自身实力不够强大，不仅无法拉动县域经济，越来越多地出现了与县争利的现象，事实上成为县域经济的“抽水机”。可见取消“市管县”体制，实行“省直管县”不是权益之计，而是一项战略性的方针政策，必须稳步推进。
一是扩大中央对省级的直管面，改革省级机构。要在全国普遍实行“省直管县”，除了向县级放权，还要增强省级政府管理能力。具体讲，就是要缩小省级政府辖区和增加省级政府数量。
二是改革市级政府机构，逐步取消市管县。
三是分类推进，梯次展开，逐步实现省直接管县。由于各省情况不同，不能搞全国“一刀切”。以省为单位实施可以便于运作。
第三，建立、健全县级服务型政府的管理机制，夯实组织基础。建设县级服务型政府在很大程度上取决于机制创新、制度创新和管理创新。没有这些创新、没有完善的管理与运行机制，建设服务型政府就不可能实现。根据国内外的先进经验，关键是在深化行政管理体制改革中建立、健全县级服务型政府的管理机制。
一是健全行政决策机制。当前，要建立健全行政决策机制，必须完善行政决策体制和制度。各级政府和部门要建立重大决策的调查研究制度；建立重大行政决策听证制度，提高行政决策的群众参与度；完善行政决策专家咨询制度；强化行政决策责任制，对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的，必须追究部门主要领导和当事人的责任。
二是适应我国社会结构和利益格局的发展，创新民意表达及调解机制。要协调好各利益集团的关系，及时解决发生的矛盾，必须适应我国社会结构和利益格局的发展变化，创新民意表达机制。另外，还要加快对社会矛盾调解的工作机制建设。
三是健全、完善组织运行机制。所谓运行机制，包括三类：基本职能实现机制、保障机制和发展机制。政府的实际运作，是“硬”的结构性整合，通过“软”的运行机制发挥作用的结果。目前我们应当建立、健全以下四种运行机制：公共服务回应机制、公共服务供给机制、公共服务监管机制、公共服务评价机制。
第四，建设县级公共财政体制，实现基本公共服务均等化。所谓公共财政，是指在市场经济中，以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。公共财政的特点是注重为社会创造公共产品而投资。要建设好县级公共财政必须在深化行政管理体制改革的过程中，改革现有财政体制。
一是强化县级财政，减少垂直管理的上级。明确各级政府的财政收支责任，建立清晰的财政事权关系。
二是强化公共财政职能，加大转移支付力度。转移支付的核心是建立一套科学的指标体系，以确定转移支付的额度。特别是中央财政要加大向农村的转移支付力度。
三是要赋予县级政府相应的财政收入的权限，确保县级政府具有提供服务的相应财力。
四是县级政府要优化财政支出结构，建立刚性约束机制。我们需要重新界定财政支出范围，深化以社会公共需要为目的的财政支出改革，将行政成本控制在财政支出的40%左右。
第五，加强政府与公民的互动，构建共同治理的县级服务型政府。要建设现代服务型政府，还必须处理好现代民主社会中的三种力量或三种权力，即国家、市场和公民社会都需要加以约束，使之达到有效平衡。正如安东尼．吉登斯所指出的：“一个社会如果允许市场向其他制度中过分渗透，就会导致公共生活的失败。而一个社会若为市场提供的空间不足，则不能推动经济繁荣。同样，如果市民社会中的社群过于强大，民主和经济发展则会受到威胁。然而如果公民秩序过于脆弱，有效政府和经济增长也会处于风险之中。”[6]在这三种力量中，往往容易忽略国家与公民社会的关系，或称政府与公民社会的关系。这种关系对于县级政府尤为重要。因为县级政府是城乡结合部，要建设服务型政府如果没有广大城镇市民和广大农民的参与，那将永远难以实现。因此，在县级服务型政府建设的过程中，要加强政府与公民的互动。
一是认清公民在服务型政府构建中的角色，塑造积极的公民精神，提升参与能力。服务型政府的性质与内涵对公民角色会产生重大的影响。公民不再是被动的管理对象，也不是单一的公共服务的享有者或公共产品的消费者，他们将是公共治理的主体之一，是政府在构建服务型政府的合作伙伴。
二是明确政府在推进公民参与中的责任，构建公民参与的制度保障体系。政府应当是公民参与的积极倡导者与教育者。政府要保证公民在服务型政府建设中有“四种权利”，即“知情权、参与权、表达权、监督权”。因此，政府应该承担教育公民关注公共服务，引导公民参与公共事务，培养公共资格与公民精神，培育公民社会组织健康发展，鼓励公民参与网络发挥作用的责任。政府应该致力于搭建舞台，建立各种行之有效的、与公众沟通的对话机制、社情民意反映机制，以确保政府与公众进行平等、真诚的对话，共商社会发展方向。
第六，以科学发展观为指导，确立建设服务型政府理念。科学发展观是马克思主义中国化的最新成果，其内涵十分丰富，是我们党对现代化建设规律认识的进一步深化。科学发展观进一步明确了中国要发展、为什么发展、怎么发展的问题。因此，建设县级服务型政府必须以科学发展观为指导，解放思想，破除传统的行政观念，树立服务型政府理念。树立公共服务理念，是政府官员及行政人员对组织、引导公民参与建设公共服务型政府的基础和前提。当前要建设好县级服务型政府，主要应树立如下理念。
一是要破除政治为本和经济为本的政府管理观念，树立以人为本的公共服务理念。政府必须为人民服务，对人民负责，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要始终坚持把提供优质高效的公共服务，不断提高人民群众的物质生活水平和精神生活水平，作为政府工作的出发点和落脚点。
二是要破除以权力为中心的观念，树立民主开放的理念。国家主权属于人民，而不是属于某个个人或利益集团。县级公共服务型政府建设的基本要求是公开、透明。只有制定出相关制度和政策以保障人民参与政府决策、监督政府行为，才是真正的民主。
三是要破除唯命是从的观念，树立服务至上的理念。政府要致力于建设一个服务型政府，想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的标准。
四是破除因循守旧的传统观念，树立创新的观念。创新是服务型政府建设的“灵魂”。要加快体制创新和机制创新，用新体制、新机制、新思路、新举措推进政府转型，使县级服务型政府建设尽快跃上新的台阶。
吕雅范，单位为中共吉林省委党校。于新恒，单位为中共吉林省委党校。
【注释】
[1]暴景升：《当代中国县政改革研究》，天津人民出版社2007年版，第35页。
[2]唐铁汉等：《国外政府公共服务的作法、经验及其启示》，《管理科学》2005年第1期。
[3]肖立辉：《县委书记眼中的中央与地方关系》，《管理科学》2008年第11期。
[4]农安县政府：《建设服务型政府情况的汇报》,2006年10月9日。
[5]《省政府机构改革正式启动，精简掉11个部门新组大厅局亮相》，《新文化报》2009年1月6日。
[6][英]安东尼·吉登斯著：《第三条道路及其批评》，中共中央党校出版社2002年版，第52页。
