摘要：佛山市顺德区龙眼村发生的“龙安兴案”是广东农村基层民主发展进程中一件具有典型意义的案例。该案不仅对探讨村民自治司法救济问题提供了有益的经验,而且对在村民自治背景下,如何正确处理村民委员会同村集体经济组织的关系、村民委员会主任如何扮演好自己的角色和用好手中的权力等农村治理深层次问题,提供了新的启示。
关键词：农村干群冲突;依法维权;案例分析
我国农村实行村民自治制度后,在一些地方,由于村民委员会或者村干部民主法制观念淡薄,工作方式简单,时常出现滥用权力损害村民利益的情况。由于村民委员会不属国家行政组织,村干部不属国家公务人员,当农村干群冲突发生后,村民无法通过行政诉讼制止村干部的侵权行为,维护自己的利益。在司法救济缺位的情况下,许多地方的受害农民或者采取极端方式维护自己的利益,或者进行持续不断的上访告状,甚至引发农民有组织的同地方政府对抗。这些行为对农村社会稳定造成不利的影响。那么,在村民自治制度背景下,如何将农村干群冲突事件纳入依法解决的途径 如何引导农民的维权行动走向理性选择 如何有效化解农村干群冲突,实现农村社会的安定有序 这些问题是构建农村和谐社会、建设社会主义新农村必须面对的重要问题。“龙安兴①案”是广东农村基层民主发展进程中一件具有典型意义的案例,不仅对探讨村民自治司法救济问题提供了有益的经验,而且对促进农村基层治理体制创新、维护农村社会和谐稳定提供了新的启示。
一、龙眼村干群冲突的基本事实
2002年3月,在广东省佛山市顺德区勒流镇龙眼村举行第二届村民委员换届选举的时候,该村年仅33岁的村民龙安兴承诺,如果自己当选为村民委员会主任,保证本村每位村民每年分红1万元,带领村民尽快致富。于是,他得到绝大多数村民的拥护,以高票当选为龙眼村村民委员会主任。
在龙眼村,有一个由村集体投资兴建的集贸市场,共有几十个经营铺面。2003年6月,龙眼村资产管理办公室对集贸市场各个铺面进行了公开招租,承租人与龙眼村资产管理办公室签订了铺面承租合同,租期为一年。合同上盖有“顺德市勒流镇龙眼村民委员会”公章。按照合同规定,承租人必须向龙眼村资产管理办公室缴纳租金。
当选为龙眼村主任大半年之后,龙安兴发觉,自己虽然是新一届村委会主任,但自己并没有掌管村民委员会公章。由于龙眼村资产管理办公室的工作人员主要是上届村委会成员,因此,村集贸市场的管理大权实际上仍然掌握在上届班子手中。他认为,由村资产管理办公室操作的集贸市场商铺承租方案不合理,租赁合同实质上是在上届班子控制下签订的,自己作为村主任并不同意这样的承租方案和租赁合同。而且,他专门请人对上届班子的财务账目进行农业、农村、农民问题了审计,认为上届班子存在将市场铺面租金收入非法侵吞的嫌疑。为解决这个问题,龙安兴于2003年11月30日召开了只有12户村民代表参加的村民代表会议,并且形成了一项决议,要求从村资产管理办公室手中收回市场铺面的管理权,由村民委员会直接管理市场铺面,承租人必须将租金直接交给村民委员会而不是村资产管理办公室。同时,决议还宣布终止村资产管理办公室对集贸市场的管理权,撤销村资产管理办公室人员的职务。2003年12月17日,龙安兴以村民委员会的名义发布了《关于依法收回龙眼村市场管理权的决议》,该决议上附有12位村民户代表的签名,但是没有加盖村民委员会公章。随后,这一决议以公告的形式张贴在了龙眼村集贸市场门口。2003年12月19日至20日,龙安兴开始派专门的工作人员在集贸市场摆开办公桌,向各位铺面承租人收费。2004年1月6日,龙安兴又任命了3名市场管理员,向那些未向村委会交费的承租人催收租金。但是,仍有22位店主对龙安兴等人的公告置之不理,他们将租金交给了龙眼村资产管理办公室。
龙安兴认为,市场铺面属于村集体资产,应当由村委会行使管理权和出租权, 22位店主违反村民代表会议决议要求,不直接向村委会交付租金,村委会有权作违约处理。2004年2月15日上午,龙安兴召集指挥30多人,带着冲击钻、铁锤、电焊机等工具来到龙眼村市场,他们以22位承租人不交租金给指定人员为由,对他们的店铺强行关闸上锁封铺。至中午12时,共有27间铺面被封死。
二、龙眼村干群冲突的司法解决过程
在自己的权益受到侵害之后,部分店主立即向勒流镇司法所反映了情况,并请求顺德区及勒流镇两级司法机关提供司法援助。在被封铺5天以后,法律援助律师向顺德区人民法院提起民事诉讼,状告龙安兴非法侵权,并且申请法院先予强制执行,解除龙眼村村民委会对铺面的封锁。在司法部门的帮助下, 2004年2月21日, 22位店主恢复了正常的经营。
2004年3月24日,顺德区人民法院开庭审理村民诉讼龙安兴非法侵权案。起诉人认为,龙安兴假借村委会的名义,对22户铺面承租人的合法经营权实施了不法侵害,致使承租人5天无法进行经营活动,造成了一定的经济损失。这种行为构成民事侵权,要求龙安兴赔偿所造成的损失。龙安兴则认为,自己是为了维护村民集体经济的利益,代表村民委员会依法行使自己的职权,自己所采取的行动属于职权行为,而不属于个人行为,原告的指控属于诉讼主体错误。他要求法院驳回原告的起诉。
法院在初步审理时认为,被告人龙安兴本人同原告并不存在直接的利益冲突,其所采取的行动是以村民委员会的名义进行的,其目的是为了维护村集体经济利益。因此,其行为可能属于职权行为。于是,法院决定将龙眼村村民委员会作为追加被告,将此案改期另行审理。
2004年3月28日,在勒流镇村民自治工作指导小组的指导下,龙眼村召开了罢免龙安兴村民委员会主任职务的村民大会。经过民主投票表决,通过了对龙安兴的罢免案。
2004年4月15日,顺德区人民法院再次开庭审理龙安兴案。这一次,龙眼村村民委员会的其他几位成员作为追加被告,同龙安兴一起接受审理。村民委员会的其他成员认为,自己是无辜的,龙安兴的行为不能代表村委会。村委会的辩护律师提出了以下三点意见。
第一,龙安兴所指上届班子,实际上不是指上届村委会,而是指在龙安兴当选之后成立的龙眼村资产管理办公室。根据顺德区政府地方政策的有关规定,村资产办是依法成立、专门负责经营村集体资产的合法机构,其有效期至2006年6月7日,资产办与他人签订租赁合同并收取租金都是合法有效的。
第二,根据2002年11月8日召开的龙眼村两委(即村党支部和村委会)联席会议记录,从2002年11月9日起,该村村委会和资产办的公章实行双钥匙民主管理制度,龙安兴掌握其中一把。根据2004年4月份龙安兴被罢免后的村印章移交单,证明龙安兴在2002年至2004年之间,掌管双钥匙的其中一把。因此, 2003年签订的加盖村委会公章的商铺租赁合同是经过村委会讨论决定的。相反,正因为公章实行双钥匙管理,龙安兴后来所发的一些通知与公告未加农业、农村、农民问题盖村委会公章,表明这些通知或公告未经村委会讨论同意,是龙安兴的个人行为。
第三,最为重要的是, 2003年11月30日,龙安兴召开村民代表会议,该会议所通过的决议总共才12人签名。按《村民委员会组织法》第十七条第二款规定,凡关系到村民利益或对当地有重大影响的问题,村民会议应有本村过半数有选举权的村民参加,或有三分之二以上村户的代表参加,所作决定应当经到会人员过半数通过。但龙眼村共有3383名有选举权的村民, 1259户,即使在会议记录上签名的人全是户代表, 12户只占全村总户数不到1%。因此,龙安兴以龙眼村委会名义作出的《关于依法收回龙眼市场管理权的决议》无效。
2004年6月21日,顺德区人民法院就龙安兴案作出最后判决。法院认为,龙眼村资产办是依法成立的村集体资产的经营和管理的部门,与店主签订的合同,是代表双方真实意愿,且加盖了村委会的公章,合法有效,店主的合法承租权应受法律保护;资产办按合同约定收取刘某等租金的行为合法,对村委会产生法律效力;龙安兴以商铺的经营权只能由村委会行使,及店主不向村委会交付租金违反了合同约定为由,强行对刘某等进行封铺的行为,是故意的、违法的侵权行为;龙安兴组织召开的村民会议,未经村委会采取少数服从多数原则讨论决定,且未得到村委会其他委员的同意,不应视为村委会决定,只是龙安兴借假村委会主任之名作出。法院据此判决龙兴安败诉,令其于判决发生法律效力之日起三日内向每一个受封铺面店主赔偿损失485.77元。
三、“龙安兴案”引发的问题及理论思考
龙安兴案决不是一起简单的民事纠纷案,它留给我们许多值得深思的问题。从维护农村社会和谐稳定、完善农村治理体制方面来看,至少有以下三个问题值得我们深思。
1、当农村干群冲突发生之后,究竟应当通过何种方式有效解决问题,维护农民权益、维护农村和谐稳定 这是目前我国农村普遍面临的实际难题。当农村干群冲突发生之后,有的地方,村民将解决问题的办法诉诸暴力,用拳头维护自己的利益;有的地方,村民上访告状,走上一条艰难漫长的维权之路;有的地方,村民忍气吞声,将仇恨和愤懑埋藏在心里。而龙眼村的村民在自己的正当权益受到不法侵害以后毅然拿起法律武器,通过司法程序讨回公道,维护自己的利益,这是一种值得称道的选择,它意味着珠江三角洲农民法律意识的觉醒。22户承租人在同龙安兴的冲突中,面对龙安兴等人的粗暴侵权行为,他们始终讲求按合同约定办事,按法律规定办事,体现了比较清醒的法治意识。
更值得注意的是,村民们在寻求司法援助的过程中,能迅速及时地得到当地司法部门的积极回应与支持,同时也反映了地方和基层司法机关正在形成司法为民、维护正义的意识,这同样也是值得称道的。在龙安兴案的审理过程中,法院和律师认真研究和援引了《村民委员会组织法》的规定,作为案件审理的基本依据,使得《村民委员会组织法》同民事诉讼法律相互连带,实质性地进入了具体案件的诉讼过程。在我国农村村民自治组织内部冲突尚未直接得到司法救济的情况下,用民事审判法律和程序连带村民自治法律介入农村干部同村民利益纠纷案件的审理,为依法化解农村干群矛盾,维护农民的实际利益提供了有益的经验。
这一案例表明,农村干群冲突发生以后,依法解决冲突的途径是存在的,农民清醒的法治意识、基层司法机关及时的司法救济、律师的法律援助以及地方法院创造性的审判实践相结合,是公平有序解决矛盾与冲突的最佳选择,是防止事态扩大、矛盾升级、维护农村社会和谐稳定的有力保障。
2、在村民自治制度背景下,民选村官是否就是村集体经济组织当然的法人代表 村民委员会同村集体经济组织之间应当是什么关系 这些问题属于比较复杂的实际问题,国家和地方法律并没有做出统一规定。
从我国《村民委员会组织法》的相关条文来看,所作的规定属于原则性规定,而不属于实质性规定。《村民委员会组织法》第五条指出:“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义农业、农村、农民问题市场经济的发展。”“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保证集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”[1]根据上述内容,我们可以推论,农村村民委员会及其成员并不当然地就是农村集体经济组织的负责人和法人代表,农村集体经济组织在法律上具有相对独立的法人地位,其负责人和法人代表需要经过集体经济组织全体成员的认可产生,他可以是村民委员会主任,也可以是其他人。同时,村民委员会是农村群众的自治组织,村集体经济组织是具有自主权的经济组织,村民委员会同村集体经济组织之间并不存在行政上的上下级关系,即领导与被领导关系。按照村民自治的法律精神,无论是农村集体
经济组织负责人的产生,还是集体经济收益的管理与分配,都不能由少数人说了算,而是必须实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,真正的主人是全体村民和集体经济组织成员。所谓村民委员会及其成员在农村集体经济中的管理权,实质上就是支持、组织、服务、协调、维护、保障几个方面,
它并没有什么决定、分配、处置之类的含义。
然而,面对现实,令我们感到困惑的一个问题就是,在珠江三角洲经济比较发达的农村,尤其是存在集体经济的农村,村委会主任、党支部书记兼任村集体经济组织负责人的情况实际上大量存在,而两者不一致的地方就会存在各种各样的矛盾,不管是农村“两委”矛盾,还是村委会主任、党支部书记同村集体经济组织负责人的矛盾,实质上都是争夺村集体经济的控制权。从道理上说,我们的确要尊重农村集体经济组织的自主经营权与管理权,但从实际操作层面来看,如果没有对村集体经济的实质性管理权,加上民主管理制度不健全,村民委员会主任对村集体经济的管理权就会被虚化或者弱化,村委会主任权虚责实,他们的积极性又如何发挥 从广东农村基层治理的实际情况来看,我们还发现,在一些民主管理制度不健全完善的地方,农村不同的正式组织机构实际上是不同的人际关系网络和利益共同体。正如龙眼村那样,村委会成员同村资产管理办公室成员有时可能属于一个集团,有时可能分别属于两个不同的集团;有时它们之间的关系是协调一致的,有时可能是相互对立的。当制度化、规范化的村权力制约机制尚未形成的时候,这些组织之间的相互牵制、抗衡就会变成村庄内部不同派系和利益共同体之间的权力斗争与利益争夺。
另外,随着工业化、市场化的发展,珠江三角洲地区经济发达农村的组织体制和机构设置已经突破了《村民委员会组织法》的规定,有的村不仅只是有村民委员会以及村妇女委员会、村治保与调解委员会等3- 5个组织,而且有了村资产管理办公室、村财政所、村文教委员会、村建设规划办公室等组织机构。在有些“超级村庄”,正式组织机构已经超过20个。在农村社会经济发展以后,在农村已经根据自己的实际情况实行了组织体制和机构设置的创新之后,国家和地方法律法规对村级组织建设的规定显然跟不上他们的具体需要,国家出现了对农村治理制度供给短缺的情况。如何在村庄内部各个组织机构之间进行合理分权,如何协调彼此之间的关系,只能靠农村精英集团之间的相互讨价还价和农村的潜规则与土政策来调整,在这种状况下,必然出现诸多麻烦。
3、在村民自治制度背景下,民选村官如何扮演好自己的角色 这个问题也是目前推行村民自治和农村基层民主的过程中面临的难题。我国农村实行村民自治制度之后,在许多地方,一方面,村民委员会要完成上级政府布置的征粮派款、计划生育、义务征兵、社会治安等复杂任务,村官们面临巨大的行政压力;另一方面,村民委员会要带领本村群众发展经济,共同致富奔小康,村官承担着村民的重托和希望,政务和村务交织在一起,真可谓“上面千条线,下面一根针”,要当好村官着实不是一件容易的事情。在现实生活中,村官究竟应当怎样扮演好自己的角色呢 结合龙安兴案的具体情况,笔者认为,最重要的有以下几条。
第一,村官要切实转变观念,抛弃自己当选为村官就是一方行政长官的想法。村级组织是群众性自治组织,凡是涉及群众利益的公共事务都不应谋求自己个人说了算,而是要广泛征求村民意见,真正实行民主决策、集体领导。
第二,村官要严格按制度和法律规定办事,不要随意破坏规章制度和法定程序,按照个人意志另搞一套。在村民自治制度实行以后,一言堂、家长制作风和土皇帝思想已经不合时宜,任何对规章制度和法律规定的破坏必然导致权力的僭越,会变成失去民心的孤家寡人。
第三,村官要信守自己竞选时的承诺,扎扎实实地作好自己的工作,真正为本村群众办几件实实在在的好事,切实实现和维护好广大村民的利益。在经济发达地区的农村,群众对村官的期望值普遍偏高,不拿出一点真本领,为村经济发展做几件漂亮的事情,很容易失信于民。
第四,村官要加强学习,不断提高自己的政策法律水平。目前,民选村官不注重学习,政策法律水平低的为数不少。对于《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等重要的涉农法律,一些村官知之甚少;对于中央和地方政府发布的关于实行村务公开、民主管理的政策,他们也知之甚少。在这种状况下,以至造成有的人好心办错事,有的人成心干坏事。因此,通过专门的学习和培训,提高村官的政策法律水平是完善农村基层治理,促进农村社会和谐稳定、建设社会主义新农村不容忽视的一项重要工作。
注释:
①为了尊重当事人的隐私,按照学术规范,本文中所提到的“龙安兴”是笔者采用的化名。
参考文献:
[1]http://www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290810.htm。
