本文分上下两部分刊发于《市县领导参阅》第三期、第五期；作者为原中共黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员，现为黑龙江省县域经济学会副会长。
深化政治体制改革，是党的十八大和三中全会提出的重要任务之一。笔者认为，新一轮“政改”要取得实实在在的成果，避免空喊口号或流于形式，必须在县级率先启动。因为县级政治是中国政治的缩影。除了外交、军事、立法等特殊领域以外，县级党政权力与中央和省级领导机关相比，只有大小之别，几乎没有多寡之分。同时，县级政治又是与基层社会联系最为紧密，距离一般平民最近的政治形态。所以，县政改革，既可以为更高层面的改革奠定基础、提供经验，又可以最大限度地规避改革风险。
县政改革，应在中央的统一领导下，搞好顶层设计、系统推进和试点示范。同时，还应鼓励基层大胆创新和实验。据媒体报道，前些年四川遂宁的“乡官直选”曾被一度叫停；江苏省一副镇长因组织普法协会被下岗；重庆市一镇党委书记因尝试书记镇长直选被“双规”15天。此类情况，不应再度发生。
根据十八大和三中全会精神和我国县级治理的现状，县政改革应该以民主、法治和基层自治为目标，在以下六个方面采取更加扎实更加有效的措施寻求突破：
一、深化党的建设制度改革，增强党的创造活力
“深化党的建设制度改革”,是三中全会决定提出的一项重要任务。由于和多数国家的执政党相比，我党在国家政治生活中居于更高的“领导”地位，所以，通过自身改革来增强党的创造活力，不但是推进政治体制改革的保障，而且也是政治体制改革的核心内容之一。
县级党建制度改革，应把积极发展党内民主作为主攻点。
一是实行党代表竞争性的直接选举。推广四川省雅安市雨城区和荥经县的经验，改变由组织提名或组织授意确定候选人的做法，把提名权直接交给党员，并履行代表参选人自我推荐、在选区内与参加选举的党员见面等程序，把竞争引入整个选举过程。
二是尽快实行党代表大会常任制。早在上世纪五十年代，八大党章中就对此作过规定，八十年代末开始，中央有关部门又先后在11个市县区进行了试点，但却迟迟没有推开。显而易见，党代会的地位低下，党内民主必然有名无实。提高党代会地位，首先要增加会议次数，至少每年召开一次。其次，要吸取“人大”权力“虚位”的教训，避免“常任制”流于形式。重大问题必须交党代会讨论决定；党代会必须对党委会的工作进行认真评论和有效监督。
三是减少执行机构的层次。从县级工作实际看，党代表人数可以大幅度减少，便于召开会议和行驶权力机关的职能。与之相适应，应推广湖北省罗田县的经验，取消常委会设置，由代表大会直接选举委员会作为党代会的常设机构和执行机关。委员会人数应该减少，成为一个专职工作班子。
四是改革党委会成员选举办法。现行的县级党委会及常委会的产生办法是：党委委员候选人由上届常委会提出预备人选，报上级党组织批准后，由党代会选举；其中的常委会委员，由上级党组织考核确定人选后，交新选举出来的党委会正式选举；在选出常委会后，再根据上级党委确定的候选人人选，选举常委会的核心成员，即书记、副书记。这样的选举，代表的意志无法得到体现，基层党员更没有参与的机会。应在取消常委会设置后，实行委员会委员及书记、副书记“两票制”直接选举。换届选举前，由上级党委确定职数，由全县党员推荐或由党员个人自荐，形成候选人备选名单。上级党组织从外地调入的干部，要严格控制数量，并将他们与拟任职县党员推荐的人选一并交给基层党组织和全县党员征求意见（最好实行推荐票决）。上级党组织根据党员意见确定正式候选人（应有较大差额），最后由党员代表大会直接选举产生书记、副书记和其他委员会成员。
五是严格限制干部的届中调整。除极特殊情况外，经选举产生的党委会成员，特别是书记、副书记，在任期内不能调动，以体现对党内民主的尊重。
二、切实转变县委领导方式，解决权力过于集中问题
理顺党政关系，是我国政治体制改革无法回避的课题，也是县政改革的最大难点。现行的县级权力格局，在短期内显然有利于保持县级党委的领导地位，有利于巩固我党在全国的执政基础，也有利于一定程度的政令统一和社会稳定。但是，不可能解决党政不分、权力过于向书记集中、人大权力机关虚位等问题，也很难消除腐败滋生、形式主义泛滥等官僚主义痼疾，最终，可能导致执政党合法性逐步消减乃至彻底丧失。所以，应按照十八大关于“改进党的领导方式和执政方式”的要求，尽可能清晰地划分县委、人大、政府之间特别是党政之间的权力边界，建立起县委领导下的分权制衡、各司其职的县政格局。
县委应逐步改变全能角色，侧重搞好对县级政权和县域事务的政治领导。一是向人大、政府和民众宣传党的纲领和党委的政治主张，保证县级政治权力沿着执政党所规定的大方向和在党领导制定的法律框架内运行。二是组织党员参加人民代表和县、乡官员的选举，并向人大、政府以及法检两院推荐重要干部人选，保证中共党员在两大机关中占据人数和位置上的优势，为党的主张融入行政及司法工作提供人事保证。三是对党员进行有效管理和教育，使他们在各项建设事业中发挥模范带头作用，以增强党的合法性基础。对于公共设施建设、财政资金分配、公众生产生活等应由政府或社会组织管理的事务，司法机关的执法行为，县委不再干预，也不再向社会发布指令性的文件。
“党管干部”的范围和方式应做大幅度调整：一是协助上级党委做好对县级领导班子人选的酝酿、提名、考核和选举等项工作；二是组织好乡镇正职领导的酝酿、提名、考核和选举工作；三是向人大推荐政府组成人员（包括重要部门的正职）的人选。其他干部的任用，应该适度分权：乡镇副职，可由正职提名，民主选举，报县委、县人大和县政府备案；法检两院的副职，由人大任命；政府各部门的副职，由政府党组任命。
在新的权力格局下，县委、人大、政府三大机关及法检两院的职能和权力不再交叉，但县委与人大、县委与政府、县委与法检两院之间，人员可以交叉任职。县委书记可以单独设立，也可以兼任县长或人大主任；县委常委或委员可以兼任人大或政府、两院的领导职务。人大与“一府两院”之间，人员不可兼职。
三、以“权为民所赋”为目标，改革选举制度
从县域治理的实践看，官员的权力是谁给的，就要对谁负责；要真正实现人民当家作主，就必须提高各类民主选举的竞争性和真实度。
三五年内，各类候选人的提名，可以继续以党委为主，但要鼓励各民主党派、社会团体及公民个人积极参与。无论是党代表、人民代表的参选人，还是县级领导的参选人，都要履行自我推荐、与选举人见面、发布竞选演讲等程序。所有参选人，都应平等地列入预备人选名单，以扩大差额比例，如果参选人过多，可以通过预选的方式确定正式候选人。
随着党政关系的逐步理顺，县乡政府领导人的选举将显得日益重要。应认真总结和借鉴四川遂宁、湖北京山等地的经验，推行“乡官”“海推直选”。
县政府领导人的选举改革，应该分两步走。第一步，在目前间接选举的基础上引入竞争机制。上级党组织的提名，要扩大差额比例，正职领导人，也要提出一名差额人选。允许和鼓励民主党派、社会团体和公民个人联名提出候选人，特别是要允许和鼓励人民代表联名提出候选人。各种渠道提出的候选人，地位应该平等。如果候选人过多，可以通过预选确定正式候选人。选举前，大会主席团应组织候选人与代表见面，并发布竞选演说。第二步，在先行试点的基础上，在部分县（市、区）实行政府正职由全县选民直接选举、副职由人民代表大会选举的新办法。这样，既可以提高民主层次，扩大公民有序参与，又可以使正职候选人落选后有机会参与副职的竞选。
城乡社区的村委会、居委会成员的直接“海选”，是最具民主和自治特征的制度，必须坚定不移的坚持和完善。毋庸讳言，在很多地方，村委会选举中的形式主义、无序竞争和参选率“虚高实冷”等问题，一直没有得到很好解决。有些人以此为依据，贬低选举、民主和自治等制度的适用价值。实际上，他们忽略了两点：一是尽管“村官海选”过程中出现拉票贿选、宗族侵染、村霸当政等问题，但除了拉票贿选之外，其他问题在任命制条件下同样存在，甚至可能更严重；如果实行任命制，热衷拉票贿选的官迷，肯定要向上级行贿买官。从一定意义上说，“拜民”总比“拜官”好一些。二是选举乱象的根源主要是缺乏民主法治的大环境。村民们认为，选举只是走形式，谁当选都一样，所以对选举活动缺乏热情。这恰恰说明，基层的直接选举，不是该不该要的问题，而是如何摒弃形式主义，搞真搞实的问题。
应调整干部交流制度，由提倡“异地做官”改为提倡“本地参选”，为选民按照自己的意愿选择干部创造条件，并尊重选举结果，严格控制届中调整干部。
实行竞争性选举，必须与坚持党管干部的原则结合起来，采取稳妥的措施推进。步子不一定太大，速度也不一定太快，但要扎实推进，真实有效，不能停滞不前，更不能搞得不偿失的形式主义。
三、健全人民代表大会制度，使县级人大成为名副其实的权力机关和“县民”政治参与的平台
“推动人民代表大会制度与时俱进”，是我国民主政治建设的重中之重。在县政改革攻坚战中，应尽快在这方面取得突破性进展。
首先，要减少代表数量。县级人大代表一般不宜超过百人；人大监督对象“一府两院”官员比例要逐步减少，直到完全退出人大代表席位；要逐步实行部分或全部人大代表专职化。
其次，县级人大代表要真正实行竞争性的直接选举。应减少向选区“派选”候选人名额，除拟作县人大常委会组成人员的人选以外，其他县级领导干部应在机关选区内与普通公务员一道参加竞选。选上自然很好，选不上也不应影响其在党内选举中获取党内职务或在后续的官员选举中获得政府、“两院”的职位。
第三，要强化人大常委会机关建设。下决心改变县委、政府及法检两院负责人退休前到人大任职的现状，优化人大工作队伍的年龄结构和知识结构。要减少兼职比例，逐步实现人大常委会组成人员的专职化。
第四，要给予人大名副其实的人事任免权。县委及其组织部门向人大推荐的干部人选，一般应该实行差额推荐；人大应该进行认真考核后再履行任免程序，并有权改变县委对个别人选的使用意图；人大可以向县委提出一府两院干部的调整建议，县委应该给予支持。
第五，要充分发挥人大审查、审计财政预决算的职能，推动财政预决算制度的法治化、透明化和民主化。
四、推进城乡社区居民自治，夯实人民当家作主的微观基础
城乡社区居民特别是村民自治制度，已经实行多年。三中全会决定中“发展基层民主”的要求，也不是刚刚提出来的。但从笔者接触到的情况看，很多地方的村民自治，都存在民主选举和民主管理流于形式、自治组织“自治性”缺失、乡村社会矛盾未见缓解甚至有所加剧等问题。在县、乡甚至更高层级的领导干部中，始终有些人对这一制度持怀疑甚至是否定的态度；在实际工作中，被动应付的居多，强化单向管控甚至对民主诉求进行打压的行为时有发生。所以，在县政改革攻坚战中，应以更坚决的态度，采取更有针对性的措施，坐实村民自治，并将这一制度扩展到城镇社区的治理之中。
首先，应大幅度减少上级党委政府对基层的管控干预，为基层自治释放空间。在现实的乡村治理中，我们看到，自上而下的政治压力和基层干部的行为惯性叠加在一起，使村级自治组织的“行政化”趋势不但没有随着改革的深化而扭转，而且愈演愈烈：有的地方把党政工作目标责任状延伸到村级“两委”，而且与村干部工资挂钩；有的地方以加强基层组织建设的名义，由县财政出资提高党支部书记的工资待遇，并将部分村支部书记录用为公务员（继续留村工作）；有的地方实行村财乡管或“三资”代理（由县乡纪委代管村级资金、资产、资源）……这些措施，虽然可以增强上级政府对基层组织的掌控能力，促进某些工作落实，但加剧了治理思路的混乱，压缩了基层民主和自治的发育空间，助长了形式主义和官僚主义，疏离了党群干群关系，降低了党和政府的公信力。所以，必须从省级领导机关做起，为基层减负降压。如：弱化政绩考核、废止“一票否决”、精简会议文件、整顿达标竞赛，等等。
其次，应大力扶持各种民间团体，促其发育成长，提高民众自主管理的组织化程度。应帮助近年来成立起来的农民专业合作社照章运行，解决名不副实的问题，让更多的农民在增加收入的同时，强化合作意识，提高政治参与本领；让合作社逐步成为维护农民合法权益的主要力量。应允许并支持城乡居民特别是农民在现行法律框架内成立社会组织，开展活动。如，可以在专业合作社的基础上成立县级行业协会；可以成立社区农民协会或县级农会联合会；可以成立普法协会、老年协会、青年协会，等等。
再次，应推动社会治理中的“官退民进”，加速全能政府向有限政府的转变。三中全会决定提出了“创新治理体制”这一重大课题。按照通行的治理学说，治理，必须告别单向管控，实行官民互动。应把一部分社会事务交给社区自治组织和民间团体，以重塑新型的官民关系。应允许乡村“精英”参与县乡人民代表竞选，发挥他们在基层自治中的积极作用。我们应该高度警惕和严格防止虚假“精英”上台和“精英”蜕变，但却不应阻止和打压热心公共活动的“精英”参与乡村治理。
五、继续精简机构和编制，进一步转变政府职能
这是一个老话题。这些年来，政府职能确实有所转变，但远不到位。至于机构和编制，虽经多次精简，但也同时经过了多次反弹，机构臃肿、人浮于事的体制病并没有丝毫减轻。随着党政关系和上下关系的理顺，县级机构精简成为必然和可能。
适当撤并机构，实施大部制固然必要，但如果财政供养人员减不下来，仅仅在机构设置上做文章，没有更多的实际意义。所以，应采取扎实有效的措施，遏制住县级财政供养人员膨胀的趋势，并经过十多年的努力，逐步把公务员的规模压缩三分之一到一半左右。以前几次机构改革，都提出了精简、分流的要求，但在执行中很不严格，也遇到很多难以克服的困难。经过层层敷衍变通，吃“皇粮”的人不减反增。今后，应采取“半冻结”的办法，以县为单位算好人员大帐，每年按照上一年自然减员的30%左右招录新人，确保财政供养人员在若干年内保持“负增长”。
同时，应大刀阔斧地进行机构撤并。
县级政协，可以取消，其民主监督和政治协商职能归并到人大和工会、工商联等社会团体。
县委可以设置组织、宣传、纪检、群众工作四个部和一个办公室，人员可以精简50%以上。统战工作可以归并到宣传部门，政法委的主要职能可以移交到人大。
在党政职能基本厘清的情况下，党员领导干部违法和违反政纪行为，可由政府监察部门和政法机关调查处理，只有违反党内纪律的行为（这样的行为肯定很少），由党的纪检部门负责查处。这样，纪检部门不但不需要升格或垂直管理，而且可以作为县委一个工作部门，内设机构和人员可以大幅度减少。也可以在现有体制下，继续实行与政府监察部门合署办公。
人大的人事部门和内务司法部门应该适当加强，凡由人大任命的官员，人大都要担负其考核、甄别和履职过程中的监督职责。
政府应该加快职能转换，精简工作任务和行政权力，精简部门设置，实行比较彻底的大部制，加快法治政府和服务型政府建设步伐。
六、改革信访工作制度，推进依法治县
改革开放以来，我国的信访工作不断加强，取得了一些积极成果。但是，信访形势总体上呈不断恶化态势，群体性事件逐年增加。从根本上说，这是社会分配不公、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。就信访制度本身而言，《信访条例》虽然包括涉法涉诉案件应该通过法定途径解决的内容，但整个立法主旨和具体条款都在强化“县以上人民政府”的权力和责任。在实践中，高度一体化的党委和政府掌握着过多的权力，包揽着绝大部分公共事务；“领导亲自抓”的老套路和信访工作的责任制、排名制、通报制、一票否决制迫使基层官员不得不采取堵截、打压、拖延、收买等饮鸩止渴的“非规手段”控制上访；司法机关依法解决民众利益诉求的压力、权能都极其有限，往往以种种借口把多数民众投诉推给行政部门，还有一些经由司法机关调处、裁定或判决的案件，辗转回到党政机关；访民“信访不信法”、“信闹不信理”“找大不找小”等趋势日益严重。可以说，现行的信访制度已经逐步走向异化，不但没有起到社会“降压器”和“安全阀”的作用，而且在某种程度上成了社会矛盾的“加压泵”和官民双方非规范行为的“催化剂”，必须进行彻底改革。
应该摆脱“党政合一、行政主导、向上集权、向下施压”的路径依赖，逐步建立起依靠民众自治组织就地化解矛盾和通过法治轨道解决民众合理诉求的新机制。
同其他领域的改革一样，信访制度改革也要循序渐进，小步快走。三两年内，可以保持现行信访工作大格局不变，但应在三个方面做出政策调整：1、为基层减负降压。取消按信访量排名；取消一票否决并大幅度减少信访工作在目标考核中的分值；不要求下级官员到上级接回信访人员。2、以淡定的态度对待上访和群体事件。各级领导机关召开重要会议，不允许下级来人驻守接访。由大会安排专门人员接待上访；由本地公安部门依法维护大会秩序，妥善处理公共场所可能发生的集会、请愿事件。3、实行重点案件直接查办及按责追究制度。中央和省级信访部门，不给下级开信访移办单。对特别重要的案件，可以直接组织人力查处，也可转交给同级相关行政部门或司法部门查办。对查办过程中发现的官员渎职行为，可以根据干部管理权限移交纪检或司法机关追查责任。对上访人的违法行为，由政法机关依法处理。
条件成熟时，可将隶属于政府的信访机构改设在人大常委会，由人大行使权力机关职能，对行政和司法机关接待处理公民诉求的情况进行依法监督，对渎职侵权行为进行依法查处。同时，通过配套改革，畅通四条公民诉求表达和解决渠道：一是强化民众自治组织的自我调节功能，使大部分民众诉求和社会矛盾解决在基层和民间。二是充分落实宪法规定的公民各项权利，保证民众意愿表达有畅通的渠道，怨愤发泄有合法的出口。三是厘清政府各部门之间的权力和职责界限，提高各类行政行为的透明度和规范性，使民众正常办事顺畅无阻，合理要求及时满足。四是扩大司法机关诉讼受案范围，将绝大部分到县及县以上国家机关上访的民众诉求纳入依法诉讼的轨道。
县级党委及党政领导干部要带头维护宪法法律权威，增强运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的意识和能力，积极推进司法管理体制、行政执法体制改革，完善人权司法保障制度，使县域治理逐步在民主法治的轨道上实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。
