【摘要】我国地方政府机构改革在动力上遵循中央带动、自上而下的变迁模式;在主线上围绕政府职能转变不断深化;在横向上呈现出由调整行政体系内部关系向调整政府与市场、政府与社会关系的变迁过程;在纵向关系维度上呈现出分权化倾向。新一轮改革将以职能转变和放权为核心继续推进,但也面临如何界定各级地方政府职能、如何与市场和社会主体的发育联动、如何传播核心观念三大挑战。更多还原
【关键词】 政府转型； 地方政府机构改革； 政府与市场关系；
我国地方政府机构改革在动力上遵循中央带动、自上而下的变迁模式;在主线上围绕政府职能转变不断深化;在横向上呈现出由调整行政体系内部关系向调整政府与市场、政府与社会关系的变迁过程;在纵向关系维度上呈现出分权化倾向。新一轮改革将以职能转变和放权为核心继续推进，但也面临如何界定各级地方政府职能、如何与市场和社会主体的发育联动、如何传播核心观念三大挑战。
去年，中共中央政治局召开会议，审议通过《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，并决定于11月召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，研究全面深化改革重大问题。可以预见，继2013年初通过《国务院机构改革和职能转变方案》之后，新一轮地方政府的职能转变和机构改革将在全局高度大力推进。改革开放以来，我国地方政府机构改革到底经历了什么样的历程，呈现出什么样的变迁特征?结合新一届中央政府的执政思路，新一轮地方政府机构改革走向如何，将面临什么样的挑战?这些问题都有待探讨。
自改革开放以来，我国共推进了五轮较为集中的地方政府机构改革。我国地方政府机构改革进程的一个重要特征是，每一轮改革都紧随中央政府机构改革而进行。1978年以来，我国平均每五年进行一次中央政府机构改革(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年)，至今已有7轮。除1988年的改革没有推进到地方外，每一次中央政府机构改革都会要求地方政府进行相应的调适，同时中央政府机构改革也是激发地方政府机构创新的重要契机。
此轮改革前，我国干部队伍年龄结构老化、知识储备不能适应改革开放和经济社会发展的需要。同时，随着经济管理职能的强化，中央和各地均增设了大量机构。到1982年底，各地省级机构平均达到80个左右，政府机构臃肿、人浮于事、效率低下(曾峻，2000)。继1982年初国务院机构改革启动后，自1982年12月起，中共中央、国务院先后下发《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》、《关于地、市、州党政机关机构改革若干问题的通知》、《关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》，推动地方党政机构改革。
此轮地方机构改革的主要措施包括四个方面：一是调整各地领导班子职数，实现地方领导干部年轻化、知识化和专业化。中央的通知明确规定了各级政府的职数、年龄和文化结构，减少副职、提高素质。改革后，地方各级领导班子的平均年龄下降了6岁，具有大专以上文化程度的干部分别占省、市、县领导成员的60%以上。二是通过撤并精简各级政府机构。与中央导向一致，较大幅度地撤并经济管理部门，将条件成熟的单位改革成经济组织。改革后，省级政府工作部门下降到40个左右;市政府机构从60个左右减为30～40个;行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右。三是精简人员编制。省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人：市县机关工作人员约减20%;地区机关精简幅度更大一些。①四是推动地、市合并，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，互相依存、互相支援，统一领导、全面规划。
从上述措施可以看到，本轮地方政府机构改革是在改革开放肇始的背景下以调整领导干部为重点，精简机构、紧缩编制，实现提高政府工作效率和干部队伍年轻化。不过，由于机构改革未涉及政府职能转变问题，本轮改革未能抑制内在的机构膨胀冲动，且由于实行定编不定人的办法，未能使人浮于事、效率低下的状况得到实质性的改变。[1]
1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，但政府职能配置和机构设置不太适应新的目标，且各级政府机构膨胀、人浮于事的问题再次出现。1993年3月，党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》，明确提出将适应社会主义市场经济发展的要求作为国务院和地方政府机构改革的目标。地方政府机构改革的具体执行则依据《关于地方各级党政机构设置的意见》进行，并参考同年国务院的机构改革方案。
此轮改革的主要措施包括以下两方面：一是由中央对地方各级人民政府机构和人员进行总量控制，对地方各级党政机构设置限额和必设机构提出要求。省、市、县的必设机构由中央机构编制委员会确定，因地制宜设置的机构在规定的限额内根据实际情况确定。二是大幅裁并政府机构，尤其是专业经济管理部门。参照国务院机构改革方向，加强计划、财政、税收等综合经济部门，而轻工、纺织等专业经济管理部门转制为经济实体或行业协会;对一时难以转为经济实体的专业经济部门，精简内设机构和人员，减少对企业的直接管理。通过上述两方面措施，此轮改革后地方各级机关机构精简比例在30%至40%之间，人员精简25%左右，全国约精简200多万人。
本轮改革的特征是：一是有了相对明确的宏观目标和思路，即适应社会主义市场经济发展的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率;二是强调以转变政府职能为重点，加强政府宏观管理职能，弱化微观管理职能，推进政企分开。[2]本轮改革走出了以往简单精简机构、人员的误区，明确了宏观方向和核心原则，但改革初期还受到路径依赖和其他很多条件的限制，步伐不可能一步到位，属于一轮过渡性的改革。
1999年开始的第三轮地方政府机构改革仍然是在中央机构改革的带动下开启的。1998年，国务院机构改革方案对国务院组成部门进行重大调整后，国务院组成部门由原来的40个压缩为29个。中共中央、国务院于1999年初发布了《关于地方政府机构改革的意见》，要求地方政府改革，尤其是省级政府改革同国务院机构改革相衔接，保障政令畅通。1999年下半年，全国市县乡机构改革也开始启动，到2002年10月底，市县乡机构改革全部结束。
本轮改革的主要措施有：一是以职能转变为核心，大幅度地推进机构调整和政企分开。进一步强化宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门。省级政府基本建立了与国务院机构框架大体协调的省级政府组织结构，强化综合经济部门的区域经济调节职能，加强工商行政、质监、环保、药监等执法监管部门;各级政府不再保留工业、商业、物资管理部门和行政性公司，水产、畜牧、农机等机构也改建为经济服务实体。二是加大力度精简机构和人员编制。省级政府工作部门分为组成部门和直属机构，与国务院组成部门基本对口，由原来的53个左右(含委、厅管理机构)精简为40个左右，人员编制精简47%;市(地)级政府机构平均由45个减少到35个，县级政府机构平均由28个减少到18个，人员编制精简19%。三是加强机构编制的管理监督，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。要求各地建立机构编制管理预算约束机制和监督惩处制度，加大管理的力度和权威性。
这次地方政府机构改革是1993年改革的继续和深化，进一步改变了长期以来在计划经济体制下形成的政府机构框架，是一轮力度和影响较大的改革。不过从建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制这一宏观目标上来看，本轮改革依然具有一定过渡性。如张国庆(1998)所评价，本轮改革仍然缺乏关于行政改革的系统的理论阐释、缺乏关于改革的明确的考量标准、工业经济专业管理部门尚存。
2003年初，随着经济体制改革的深入，在加入世界贸易组织等新的形势下，中央政府出台了新一轮《国务院机构改革方案》和《关于地方政府机构改革的意见》。
此轮地方政府机构改革主要措施有：一是深化国有资产管理体制改革，对口国务院机构改革方案设立省、市(地)两级政府国有资产管理机构。二是鼓励各省、自治区、直辖市从实际出发，参照国务院机构改革，因地制宜地推进机构调整和职能整合。省以下政府机构的改革，由省、自治区、直辖市党委和政府研究确定，除国有资产管理机构以外的其他机构设置不要求上下对口。绝大多数地方也对应国务院，完善宏观调控体系，将各级政府发展计划委员会改组为发展和改革委员会。
整体来看，这一轮改革依照巩固、完善、探索、深化的要求，在机构调整上较为集中的变动不大。但在中央的总体原则下，地方政府机构改革也进入了一个各地因地制宜、自由探索的阶段。
自党的十六大后，随着市场经济体制改革的推进和发展社会主义民主政治的要求，以及政府在社会管理和公共服务领域职能的进一步明确，党的十七届二中全会于2008年初通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的宏观目标。随后中央出台《国务院机构改革方案》和《关于地方政府机构改革的意见》。第五轮地方政府机构改革于2008下半年启动，2009年省级机构改革基本完成，市县级政府机构改革同时启动。
第五轮地方政府机构改革主要有四项内容[3]：一是以转变政府职能为核心，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，强调把不该由政府管理的事项转移出去，进一步下放管理权限，深化行政审批制度改革。二是优化结构，在国务院的带动下推进探索本地特点的大部门体制。三是强化责任，横向解决部门职权交叉和脱节问题，纵向理顺和明确垂直管理部门和地方政府的关系，并推进省直接管理县的财政体制改革。四是建立机构编制审批和备案制度，严格控制机构数量和人员编制总量。
本轮改革的重要特征包括：一是在职能转变上增强地方政府社会管理与公共服务职能。二是强调问责，推进责任政府建设。三是鼓励地方因地制宜、大胆创新，为地方探索预留了广阔的空间。对地方具体的机构设置上不作上下对口的统一要求，明确说明“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置”，一些省份在大部制、省直管县等领域主动推进试点。
对改革开放以来我国地方政府机构改革的背景、目标和重点进行大致梳理(见表1)，其呈现出以下变迁特征：
(一)在改革的动力上主要遵循中央带动、自上而下的变迁模式
尽管历次地方政府机构改革背后都存在改革开放以来经济社会变迁对政府组织变革的需求，
但整体上来看，地方政府机构改革的推动力主要还是来自于中央政府。如上所述。几乎每一轮地方改革都在国务院机构改革之后自上而下地推进，并在中央出台的相关指导性意见下展开。大多数地方政府创新要么是在上级有意识的安排下试点，要么本身就是一轮中央机构改革带动下进行的探索，少数自下而上的地方创新虽然存在，却零星得无法归纳成地方政府机构改革的整体趋势。有学者将我国地方政府机构改革呈现出的这种模式总结为“带动—量化”式改革。[4]这种模式存在的一个重要原因在于我国中央集权的、单一制的中央地方关系，其造成我国纵向政府间体制上下对口、“职责同构”。这种模式的好处在于使一些地方在相关条件尚不成熟的情况下，让政府机构改革先于其他方面改革，实现倒逼和跨越式前进。但这种模式及其背后的“职责同构”也限制和压抑了地方政府因地制宜的创新，这一点从湖北随州等地推行大部制的历程中可以观察到。[5]
除第一轮改革以经济建设初期解决领导班子问题和精简机构为核心外，自1993年来的历次改革均是以政府职能转变为主线。以职能转变为核心的机构改革才是“化学反应”，与表面上机构撤并的物理反应相比，其更能达到反映需求、真正精兵简政的效果。根据职能转移这一主线，1993年以来的地方政府机构改革大致可分为两个阶段。从1993年到2003年的地方政府机构改革主要关注政府的经济职能，以适应社会主义市场经济发展的要求为目标，围绕经济体制改革推进政企分开，加强政府的宏观调控职能、减少微观干预，并由以行政调节为主向以市场和法律调节为主转变。这是一个有层次、有步骤、循序渐进的过程，如1993年在推进机构改革时已经意识到当时的改革方案是一个过渡性方案，等到1998年时机成熟时才有较大力度的机构调整。而2003年以后，非典危机及接下来逐步凸显的民生问题开始将政府职能转变的重心引向社会管理和公共服务，经济职能不再是机构改革唯一关注的核心，“服务型政府”建设成为重要取向。相应地，政府机构改革的目标在“完善社会主义市场经济体制”的基础上扩充了“为全面建设小康社会提供组织保障”，并延续至今。
(三)地方政府机构改革呈现出一个由调整行政体系内部关系向调整政府与市场、政府与社会关系的变迁过程
在尚不涉及政府职能转变的第一轮地方政府机构改革中，改革调整的是行政体系内部中央与地方以及部门之间的关系。职能转变则将机构改革的视野拓展到处理组织变革和外部环境的关系上。自1993年起的改革以政企分开、政资分开为主，调整的主要是政府与市场主体的关系;2008年起的机构改革则又将调整的关系扩大到同时调整政府与市场、政府与社会的关系，全面推进政企分开、政资分开、政事分开和政社分开。可以说，这一变迁过程将机构改革先后与经济体制改革、社会体制改革高度关联在一起，将机构改革的意义拓展到一个新的高度，同时也使得机构改革的未来走向更依赖于市场主体、社会主体的充分发育。
(四)改革在中央与地方关系维度逐步呈现分权化倾向，地方获得越来越大的自主空间
纵向的职能和权力划分是考量地方政府机构改革的重要维度。尽管地方政府机构改革主要遵循中央带动、自上而下的变迁模式，但从几轮机构改革的历程梳理中也可以清晰地看到，随着改革的推进，中央政府越来越不要求上下对口，越来越鼓励各地因地制宜，使各级政府根据自身的职能特点来进行相应的机构调整。1993～1995年的地方政府机构改革中，中央对地方必设机构、限设机构作出了较多要求。到2003～2005年的改革中，除要求设立国资委外，中央明确提出各级政府要因地制宜地推进机构调整。到2008年，中共中央颁布的《关于深化行政体制改革的意见》进一步明确了中央政府与地方政府之间的分权化方向：中央政府注重于经济社会事务的宏观管理，而地方政府则侧重于提高公共服务能力。要求地方政府机构改革根据各层级政府的职责重点合理调整地方政府机构设置。在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中，更是包含了中央向地方下放大量审批权的重要内容。可见，分权化也是地方政府机构改革变迁过程中体现出的一个重要特征。明确各级地方政府权能是在规范性分权背景下进一步系统考察和科学界定我国地方政府机构改革乃至行政体制改革必须直面的挑战。[6]
三、新一轮改革的走向与挑战
党的十八大报告提出，要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。2013年3月，马凯在第十二届人大一次会议《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中提出，“按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障”，“要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。”
结合前几轮改革的趋势，新一轮地方政府职能转变和机构改革将是对上一轮改革的深化，将围绕建立中国特色社会主义行政体制目标，适应社会主义市场经济发展和民生领域的需要，与国务院机构改革和职能转变相衔接。具体可能呈现以下走向：
第一，地方政府改革仍将以“职能转变”为核心，更加明确地强调向市场放权、向社会放权，并指明重点领域和途径。向市场放权的重点领域为行政审批制度改革。国务院总理李克强一直强调行政审批领域是重中之重，必须通过减少行政审批事项、减少对微观事务的干预，扩大向社会和市场放权的效果。[7]地方行政审批改革也应包括国务院方案中涉及的减少投资项目、生产经营活动审批事项、资质资格许可和行政事业性收费项目等。向社会放权以民生领域的突出矛盾和需求为重点。主要内容包括培育发展社会组织，加大购买社会组织服务力度，向社会组织转移职能，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。
第二，地方政府改革需衔接国务院机构改革方案。此轮国务院机构改革方案的不少内容都需要地方政府作相应的调整来衔接：一是地方需探讨如何承接中央政府下放的投资、生产性经营活动的审批事项和下放的专项转移支付项目审批和资金分配工作。二是在机构调整上考虑如何对接国务院发生变动的卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理等部门。
第三，鼓励地方坚持精简统一效能原则，探索大部门制，推进机构和职责整合。《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”大部门制具有精简机构、避免职能交叉和多头管理等优点，目前各地还处于试点中，将在未来得到进一步推进。大部制的探索将强调符合实际需求，决策、执行、监督分离等特征。
第四，严格控制地方机构编制，以巩固改革成果。政府机构往往具有权力和预算膨胀的内在冲动，一些地方和部门存在擅自增设机构、在机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部等问题，上级业务部门干预下级机构编制的情况也时有发生，“膨胀—精简—再膨胀”成为前几轮改革常常遇到的问题。本轮改革会进一步强化机构编制的刚性约束力，要按照中央规定严格控制机构数量和人员编制总量，严格执行机构编制审批和备案制度。
第五，进一步充分发挥地方政府积极性，在客观上促成地方政府分权化。改革将鼓励地方因地制宜、根据各层级政府的职责重点，从实际出发进行改革试点和大胆创新。创新的领域可能包括大部制改革、基层行政管理体制改革、省直管县等。地方政府创新有望在未来的一段时期内成为地方政府机构改革的主要示范力量。
第六，党的群众路线教育实践活动将引入地方政府职能转变和机构改革中。党的群众路线教育实践活动是今后一年内党政干部政治生活中的重要内容，将紧紧围绕保持和发展党的先进性和纯洁性，以为民务实清廉为主要内容。地方政府机构改革目的正是强化政府的服务职能，这一过程必然应贯彻群众路线，因地制宜，杜绝形式主义。本轮改革将更加强调把群众需求作为改革的重点，着力解决好事关民生的突出矛盾和问题。
本轮地方政府机构改革尽管短期内在机构调整上不会有太大的变化，但其中体现的越来越明晰的“向市场放权、向社会放权、向地方(基层)放权”等观念则可能带来长期的影响。与此同时，随着政府职能转变和机构改革的深化，本轮改革也至少将面临以下三方面挑战：
一是如何从理论上区分和界定各级地方政府的职能。系统考察和科学界定各级地方政府的职能，是我国地方政府机构改革乃至我国行政体制改革必须直面的挑战。推进地方政府职能转变的一个重要前提是弄清楚各级地方政府应该承担什么样的职能，然而相关的理论基础远不能满足实践的需求。如一些地方尤其是基层政府在制定“职能转移目录”过程中面临大量的理论难题。我国中央与地方、各级地方之间的权力区分存在大量动态的模糊地带，如何界定其职能是新一轮地方政府机构改革必须解决的问题。
二是政府职能转变的单向度改革如何与市场和社会主体的发育联动。在政府职能转变过程中，无论是向市场还是向社会放权，都需要有主体来承接政府转移出的职能。一些地方实践中遇到的最大问题不在于政府不愿意转变职能，而是找不到有能力来承接政府职能的主体。尤其是在当前我国社会组织、志愿者等社会主体发育还不成熟的阶段，政府职能转变如何才能尽快达成所愿?由此，政府职能转移和机构改革与市场的完善和社会的培育如何形成有机联动，且政府推动培育的过程中如何保障社会主体的自主性，这成为下一轮改革面临的关键问题。
三是中央职能转变和机构改革的核心观念如何有效传达给地方各级政府工作人员。我国地方机构改革实际上承载着双重使命和双重压力：既要继续通过“管理补课”提高政府管理水平，又要适时借鉴典型国家的经验，逐步实现加强管理与提升服务的统一。[8]也即我国既处在“现代化”阶段，要提高政府管理水平;又同时处在“后现代化”阶段，要构建“服务型政府”。当跨越两个阶段时，如何保障地方基层工作人员在观念上及时转变?此轮改革中“放权”、“社会力量”等一些关键的话语得以有效传达将是一个很大的挑战，否则地方政府只能是被动的、形式上的改变。
【参考文献】
[1]何艳玲：《试析当前机构改革的理论模式》，《探索》1998年第6期，第39～41页
[2]王善述：《中国地方政府机构改革》，《行政法学研究》1996年第1期，第44～46、51页
[3]马凯：《扎实推进地方政府机构改革 建设人民满意的政府》，《中国行政管理》2008年第10期，第7页
[4]周望：《改革开放以来政府机构改革的回溯、反思与展望》，《行政论坛》2009年5期，第25～28页
[5]翁仕友：《湖北随州：政府“大部制”改革的风雨七年》，《党员文摘》2008年第2期，第6页
[6]叶克林 侯祥鹏：《综论中国地方政府职能转变与机构改革》，《学海》2011年第1期，第15～25页
[7]唐任伍：《李克强经济理念和改革思想述要》，《改革》2013年第7期，第5～13页
[8]赵聚军：《双重压力下地方政府机构改革的挑战与契机》，《南京社会科学》2013年第3期，第67～72页
作者：清华大学公共管理学院
