内容提要：中国传统的分析政治的方式，不是政体思维方式，而是政道思维方式。政体思维与政道思维的不同在于，前者关注的只是政治秩序的形式，即政治体制的形式，后者的着眼点是政治秩序的实质，即政治体制运作的目标与途径。从政体的角度看，民主的关键在于，政府是否由竞争性的选举产生。从政道的角度看，民主的关键在于，政府能在多大程度上回应人民的需求。那么对于普通老百姓来说，是竞争性选举重要还是政府政策具有回应性重要？当然两者都重要。但是老百姓最关心的，恐怕还是政府制定政策能否反映他们的切实需求。从这个意义上说，较之西式代议型民主，中式代表型民主更符合中国最广大人民群众的根本利益。
政体不是一个决定性的要素
很多人批评中国的体制，把中国的一切问题都归咎于体制，其实他们并不知道自己在说什么。他们说的体制其实只有一样，就是政治体制，即政体。政体他们归结到哪呢？就是有没有自由的多党竞争式选举。他们的解决方案都是一个，就是推翻现行的政治体制，建立一个多党竞争选举的体制。
这是一种典型的西式思维方式，我称之为“政体思维”。2012年我编的一本书，《理想政治秩序：中西古今的探求》，就讲这个问题。政体思维在西方是有传统的，觉得政体是最重要的，英文叫form of government（政府的形式）。几千年前古希腊人就这么看，从亚里士多德、柏拉图，甚至比他们更早的人开始，一直到后来的西塞罗、马基雅维利，这一系列的人都强调政体。西方政治学研究的大量问题都是和政体相关的问题，比如民主能不能带来经济增长、能不能实现公平、能不能让人幸福，等等。
可以把这种思维方式叫做“政体决定论”，中国那些动辄讲体制的人实际上就是政体决定论的思维方式。在他们眼里，一切问题都与政体相关，诸如经济增长、社会公平、腐败、幸福，不一而足。政体好，其他什么都会好；政体不好，其他什么都好不了。欧美、印度的政体好，因此那里不管存在什么问题，长远来讲都可以解决；中国的政体不好，因此不管取得了多大成就，长远来讲都是靠不住的，迟早必须转换轨道。
政体思维和政体决定论听起来似乎很有道理，其实似是而非。比如，在一些人看来，民主政体的特征是不同政党之间的竞争性选举，而这种政体是一个好东西。我在《民主四讲》一书中提供的大量证据表明，这种政体与经济增长、社会平等、人的幸福其实都没有什么必然联系。换句话说，政体未必有传说中那种神乎其神的决定性作用。
经常有人说，如果有了自由竞争选举制度，国家就会变得多好多好。他们只讲这种体制带来比较好的结果的例子，比如西欧、北美。他们忘了，这些国家也正是当年的帝国主义国家、殖民主义国家，它们今日的富裕很可能与帝国主义、殖民主义有关。但是被西方政体思维方式忽悠，同样采取这种体制的国家，不成功的例子也是大量的。这也就是为什么做大数据的、长时段的比较研究，得不出任何结论说，政体是决定性的。不管是政治体制对经济发展的影响，还是对社会公平的影响，还是对人民幸福感的影响，大量的统计，跨时段、跨国家的研究，只能得出一个结论：不相关。所以，政体不是一个决定性的要素。
西方政体思维与中国政道思维
西方是政体思维方式，中国是什么思维方式？如同我在《理想政治秩序》中分析的，中国传统的分析政治的方式，从来不讲政体。它完全不是政体思维，而是政道思维。与西方哲人不同，中国历代的先哲考虑最多的不是政体，或政治体制的形式，而是政道，或政治体制运作的目标与途径。
所谓政道，是指为政之道，就是治理的“道”。在中国古代典籍中，与为政之道相关的词语随处可见，例如，“政不得其道”，“有道之君”、“无道之君”，“君有道”、“君无道”，“国有道”、“国无道”，等等。庄子在《天道》篇中区分了“治之道”与“治之具”，前者指治世的原则，后者指治世的手段。
政体思维与政道思维的不同在于，前者关注的只是政治秩序的形式，而后者的着眼点是政治秩序的实质。“横看成岭侧成峰”，如果我们把西式政体的视角换为中式政道的视角，那么无论是回顾中国历史上的政治，评判当代中国的政治，还是展望未来中国的政治，我们都会有不同的感受。
最早注意到西方政体、把政体思维引入中国的是梁启超。19世纪最后几年，梁启超读了一些西方的书，发现西方讲政体，非常兴奋，颂扬“自由民政者世界上最神圣荣贵之政体也”。他很快把政体概念运用到政治分析中，说中国是个专制国家。“吾国民以久困专制政体之故，虽有政治能力，不能发达”。他“视专制政体为大众之公敌”，认为把专制推翻，中国的问题就解决了。
但是梁启超也是中国最早放弃和批判政体思维的人。1903年他去美国走访了8个月，那时正是美国的“镀金时代”，是问题最多的时候。他很快就对这个自己曾经大加赞誉的“世界共和政体之祖国”大失所望，并得出结论：“自由云，立宪云，共和云，如冬之葛，如夏之裘，美非不美，其如于我不适何！”他认识到政体决定论是错误的，把视线转向政体以外的其他因素，开始强调，政治的好坏不能光看政体，更重要的是道德。“政在一人者，遇尧舜则治，遇桀纣则乱。政在民众者，遇好善之民则治，遇好暴之民则乱”。就这样，他从政体思维转向政道思维。
辛亥革命后，政体换了，但善政不立。经过亲身从政，梁启超对民国政治大失所望，也对政体决定论更加怀疑，认定政治之根本不在政体。民国四年，他发出了这样的感叹：“彼帝制也，共和也，单一也，联邦也，独裁也，多决也，此各种政制中任举其一，皆尝有国焉，行之而善其治者。我国则此数年中此各种政制已一一经尝试而无所遗。曷为善治终不可睹，则治本必有存乎政制之外者，从可推矣。盖无论帝制共和单一联邦独裁多决，而运用之者皆此时代之中国人耳。均是人也，谓运用甲制度不能致治者，易以乙制度即能致治，吾之愚顽，实不识其解。”他的意思很清楚：改变政治的关键不在于改变政体；政体并非政治之本。
共产党讲的民主是政道层面上的
中国人，尤其是中国的思想大家，当他们把问题想清楚后，解决问题的方式都不是集中在政体上，都是集中在政道上。比如，毛泽东在《新民主主义论》中也谈到政体问题，即“政权构成的形式问题”，他认同“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家”。但是他所说的“政体”并不是亚里士多德或孟德斯鸠意义上的政体，而是一种政道。例如，他把“民主集中制”称作是理想的政体。显然，西式的政体理论绝不会把民主集中制看作一种政体，它不过是中国共产党的一种治国之道。
同样，在与黄炎培的“窑洞对”中，毛泽东讲的“民主”也不是一种政体，而是一种政道。或者说，他讲的是政道的概念，不是政体的概念。他说：“我们已经找到新路，我们能跳出这[历史]周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”
可以说，中国共产党讲的民主从来都是政道层面上的民主，因此才会有诸如“民主作风”、“这个人比较民主”、“这次会议开得比较民主”之类的说法。如果从政体思维方式来理解，这些话几乎毫无意义，也没有道理，因为这些跟竞选、多党制没关系。但是从政道的角度来理解，这些说法很有道理。因为只要能让大多数老百姓的意愿在施政中得到体现，就是政道要达到的最终目的。
“民主”本来的意思是人民当家作主。民主既可以从政体的角度看，也可以从政道的角度看。从政体的角度看，民主的关键在于，政府是否由竞争性的选举产生。从政道的角度看，民主的关键在于，政府能在多大程度上回应人民的需求。从这个意义上说，中国的体制对人民的需求具有回应性，就是政道思维所理解的民主。
那么对于普通老百姓来说，是竞争性选举重要还是政府政策具有回应性重要？当然两者都重要。但是老百姓最关心的，恐怕还是政府制定政策能否反映他们的切实需求。环视当今世界，我们不难发现，有些政治体制从形式上看，因为采用竞争性选举，似乎具有“代表性”，但是回应性未必高；有些政治体制没有多党竞争，但对人民需求的回应性却比较高。
摒弃政体决定论思维方式
把中国的一切问题归咎于体制的人，是因为没有想清楚，这种政体思维方式本身有什么问题。政体思维是一种非常简单的思维方式，认识不到政治现实的复杂性，把复杂的政治现实简约为几个标签：民主、专制，非此即彼，截然对立。网上最近有篇文章，说中国的问题是一党制，是政体的问题。那么变成几个党好不好呢？很多人想搞两党制。但是他们没有想过，他想搞两党制，别人也想有两个党，最后可能出现几百个党、几千个党。
苏联解体后，出现了几百个政党。1995年俄罗斯国家杜马选举，258个社会联合组织参加竞选。俄罗斯只有1.4亿人口，是中国的十分之一，按这个比例，中国如果实行多党制，将会出现上千个政党。苏联1991年解体前就有争论，开放不开放？有人说，理想的改革方向是变成一个北欧式的国家，但是当时就有人指出，改革以后更有可能跟非洲国家一样。事实上，在过去20年中，俄罗斯走过的政治道路确实不像北欧，更像非洲，陷入混乱和贫困。普京上台后才把残局收拾起来，人均GDP从谷底爬出来，现在也只是比1989年的水平略高一点点。这个曾经的世界第二大超强，遭遇让人不胜唏嘘。以为政体一旦改变，好的结果就会出现，这样的逻辑思维是没有任何根据的。
所以，不能拿这种事做实验。中国1912年就有过这种实验，当时一开放，从政体的角度来看，非常像西方——多党制，有几百个党，有宪法，有议会，有总统，有选举，也有言论自由，表面上看什么都有。但是1912年到1916年那段时间，中国到底怎么样？尤其后来造成的结果——军阀混战、一盘散沙，我们都看得很清楚。那个时候就有政体思维在作祟。
今年4月习近平在比利时布鲁日欧洲学院讲话中就谈到这个问题，辛亥革命推翻了统治中国几千年的君主专制制度，中国向何处去？中国人苦苦寻找适合中国国情的道路。君主立宪制、复辟帝制、议会制、多党制、总统制都想过了、试过了，结果都行不通。最后，中国选择了社会主义道路，并且取得了成功。
政体思维这种非常简单的方式，在一个小的政治体里也许可行。但是要治理一个现代国家，仅仅强调政体的形式是绝对不行的。其实按照真正的政体理论，西方国家也没有一个是标准的民主制，它们都是混合政体。这种混合政体含有大量的非民主因素，这样才能解决它们的实际问题。中国要是用非常简单的政体思维方式来解决问题，那就把国家带到沟里去了。就像习近平所言，“中国不能全盘照搬别国的政治制度和发展模式，否则的话不仅会水土不服，而且会带来灾难性后果”。
中国人今天要汲取历史教训，否定政体决定论这种思维方式，采取一个新的思维方式，就是政道思维的方式。应该多考虑考虑治理的目标是什么，有多少种不同的治理方式，具体问题具体分析，这样来解决中国的问题可能会更好。
中式代表型民主Vs. 西式代议型民主
我们不但要否定政体决定论的思维方式，而且还要认识到，西式代议型民主只是一种金丝鸟笼式的民主，不应该也不可能是唯一可取的民主形式。
不仅如此，我们要看到中国民主的不断进步与创新，树立和增强制度自信。在过去几十年里，中国实际上已经形成了一套代表型民主的理论，包括四个组成部分，分别回答四个关键问题：代表谁？由谁代表？代表什么？怎样代表？尽管还存在这样那样的缺陷，中国正在实践中的代表型民主具有巨大的潜力，意味着不同于西方的另一种民主形式是完全可能的。
代表谁？中式代表型民主理论的回答是：人民。所有中国人都熟悉毛泽东的名言，“为人民服务”。它是中国共产党的宗旨，也被镌刻在中南海新华门的影壁上。为人民服务并不是说，人民被动地接受服务，其真实含义是与人民一道，通过共同努力，创造一个更加美好的世界。
那么谁是人民呢？不管在哪个国家，“人民”（或“公民”）这个概念的内涵与外延都是不断变化的。中华人民共和国建国前夕，毛泽东说出了他对“人民”这一概念的理解：“所谓人民大众，是包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、被帝国主义和国民党反动政权及其所代表的官僚资产阶级（大资产阶级）和地主阶级所压迫和损害的民族资产阶级，而以工人、农民（兵士主要是穿军服的农民）和其他劳动人民为主体。”改革开放以后，虽然“人民”这个概念的内涵与外延发生了重大变化，其主体仍然是广大劳动群众，同时也包括一切拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。中国革命和新中国最大的历史贡献，就是将亿万普通劳动民众第一次带入了政治舞台。
中国共产党强调自己所代表的对象是人民，这与西方自由主义形成鲜明对比。在自由主义的词典里，根本不存在社群、阶级这些群体概念，更不存在人民；只有追求一己私利的个人才值得代表。
谁代表？在西式主流代议理论中，只有选出来的代议士（所谓“政务官”）才有资格代他人做主，其他人都不够格。但在现代，不管在哪一种政治体制中，都有大批非选举产生的官员（所谓“事务官”）实实在在地行使着政治权力。说他们没有资格代表别人实际上也免除了他们必须全心全意为人民服务的压力，仿佛只需按部就班、照章办事就万事大吉了。
中式代表型民主对“谁代表”问题的回答是，所有行使政治权力的人，既包括正式选举出来的“代议士”，也包括手握实权的其他官员。中国把所有掌握和行使某种权力的官员统称为“干部”，所有干部都有责任和义务代表人民的利益，即所谓“当官为民做主”。
毋庸置疑，干部属于列宁所说的“先锋队”。但这并不意味着他们可以摆出“精英”的派头，以“精英”的方式行事。恰恰相反，有责任代表人民利益的人必须通过各种方式与广大人民群众打成一片，并在此过程中不断改造自己。因为正如毛泽东所言，“人民、只有人民，才是创造世界历史的动力”；“群众是真正的英雄”，而各级干部“往往是幼稚可笑的”；“人民群众有无限的创造力”。这也就是说，各级干部都必须在“干中学，学中干”，不能“把自己看作群众的主人，看作高踞于‘下等人’头上的贵族”。他们“切不可强不知以为知，要‘不耻下问’，要善于倾听下面干部的意见。先做学生，然后再做先生；先向下面干部请教，然后再下命令”。这与西方“授权论”、“问责论”等对代议士角色的设想（即高人一等的政治精英）形成了鲜明的对比。
代表什么？西式代议制中设置表达机制，让人们把自己的愿望（或偏好）表达出来，形成对代议士的压力，希望因此影响政府的决策。“愿望”是个比较模糊的概念，它既包括人们的主观要求，也包括他们的客观需求。如果稍加阶级分析，我们就会了解到，衣食无忧的社会中上层往往表达的是主观要求（减税、同性恋婚姻、表达自由等），而囊中羞涩的社会下层表达的更多是客观需求（就业、就医、就学、住房等生活保障）。实际上，社会下层表达的客观需求也是社会上层的客观需求，因为后者也同样离不开衣食住行，以及就学、看病、养老等。只是由于他们的财力在支撑体面生活以外仍有富余，才遮蔽了他们也有这类客观需求的真相。由此可见，社会下层的需求是全社会的需求，而社会上层的要求则未必是全社会的要求。客观需求与主观要求还有一个区别：前者在相当长一段时间里比较稳定，而后者则可能在短时间内变来变去。
为了体现人民当家作主，服务于最广大人民的利益，中式代表型民主所要代表的是人民的客观需求，而不是随意表达的要求或转瞬即逝的观点。当然，客观需求也不是一成不变的。在经济发展水平比较低的时候，有饭吃、有衣穿是最基本的需求。但进入比较高的发展水平以后，这类生存需求的重要性便下降了，其他需求的重要性开始上升，比如吃得好一些、穿得漂亮一些、行得方便快捷一些、住得宽敞舒适一些，病有所医、老有所养等。这意味着，代表人民的基本需求也要与时俱进，这就要求各级干部在听取社会各阶层所表达的利益诉求的同时，要不断深入社会底层，关注人民群众变化着的需求。在这个意义上，代表必定是一个能动的建构过程。
群众路线是中式代表型民主的核心所在
怎么代表？人们通常把群众路线看作共产党传统中的民主决策方式，但群众路线也是最具中国特色的代表方式。回顾历史，正是把群众路线作为自己“根本的政治路线”和“根本的组织路线”（参见刘少奇中共七大关于修改党章的报告）的中国共产党把亿万普通老百姓第一次带上了政治舞台，而亿万民众的觉醒是实现民主的先决条件。在这个意义上，美国学者布兰德利?沃马克把以群众路线为特色的中国体制称为“准民主体制”（Quasi-democratic system）是不无道理的。群众路线是中式代表型民主的核心所在。
中国共产党几代领导人关于群众路线的论述比比皆是，毛泽东的一段概括最具代表性：
在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。
在代议型民主中，代议士与民众的关系集中发生在竞选期间。一旦当选，具备了行使政治权力的正当性，代议士便获得了自由裁量权，可以按照自己的意愿来代选民做主。如果代议士在任职期间也会去接触民众，那主要是竞选行为，为了博得选民的青睐，以便在下一轮选举中再次当选。因此，他们倾向做那些有利于巩固与扩大自己选票基础的事，而对与巩固、扩大选票基础无关的事则不闻不问，哪怕这些事对民众有利。对代议士而言，参与投票的选民才是争取对象，才有接触的必要；那些不参加选举的民众，则可忽略不计。通常而言，不参加选举的民众恰恰是底层的老百姓。
群众路线不同，它要求各级干部“热爱人民群众，细心地倾听群众的呼声；每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中”；“走到群众中间去，向群众学习，把他们的经验综合起来，成为更好的有条理的道理和办法，然后再告诉群众（宣传），并号召群众实行起来，解决群众的问题，使群众得到解放和幸福”。这里所说的群众即人民大众，与人民同义；而人民首先是指工农兵和其他劳动人民。
贯彻群众路线对各级干部有相当高的要求，他们不能坐等老百姓上门，必须主动深入人民群众。如果干部的群众意识薄弱、群众观念淡化，即使他们走出去，也会“嫌贫爱富”，亲近强势社会群体。他们会热衷于出席商务活动，四处去剪彩，与企业家吃吃喝喝、拉拉扯扯，甚至以输送利益为筹码而索贿受贿。这时，接触弱势群体就成了应付差事；或是作秀，造就出一些口是心非、言行不一的表演者。这是群众路线的软肋，它过多地依靠干部的自觉性。因此，与群众路线相配套必须有一整套机制，迫使各级干部不得不时时与基层的普通群众打交道。要大力宣传群众路线，年年讲、月月讲、日日讲，使之家喻户晓、深入人心。同时要把群众路线的落实方式制度化，形成对各级干部的强烈敦促与刚性要求。
另一种迫使干部切实贯彻群众路线的方法，是将群众路线与公众参与结合起来。虽然群众路线与公众参与有所不同、各有特点，但它们并不互相矛盾、互相排斥。公众参与的相对优势是，它有助于表达民意，对决策者施加压力；群众路线的相对优势是，它有助于干部增强群众观念、了解民情、汲取民智。两者不但不是对立的，而且完全可以搭配起来运用，使之珠联璧合、相得益彰。例如，政府可以一方面促使干部贯彻群众路线，一方面对劳动大众进行政治上的增力（empowering），使他们组织起来，获得参与决策的意愿与能力。这样做，在劳动大众的需求表达对决策产生较大影响的同时，其他社会群体的合理诉求也不会被忽略。
十八大以后群众路线的快速回归势头
群众路线不仅是中式代表型民主的理论基石，也是中式代表型民主的主要实现途径。1945年在中共七大政治报告中，毛泽东指出，群众路线是共产党区别于其他任何政党的显著标志之一。中共历史上，不论是在革命战争年代，还是社会主义建设时期，党的第一代领导集体都十分注重群众路线的贯彻落实，毛泽东带头做出了表率。用邓小平的话说，“毛泽东同志就是伟大，就是同我们不同，他善于从群众的议论中发现问题，提出解决问题的方针和政策”。改革开放之初，党的第二代中央领导集体同样十分强调群众路线。邓小平曾告诉全党：“毛泽东同志倡导的作风，群众路线和实事求是这两条是最根本的东西……对我们党的现状来说，群众路线和实事求是特别重要。”
毋庸讳言，20世纪80年代以后，在相当长一段时间内，群众路线这份丰厚的遗产被很多人淡忘了。虽然在官方表述中，“相信群众”、“依靠群众”、“为人民服务”之类的词语还不时出现（频率大幅下降），但在很多地方却不再有贯彻群众路线的具体措施。这种状况一直持续到2011年前后才发生变化。互联网的兴起带来不断升高的公众参与压力，这也许是群众路线复归的主要推动力。
2011年是中国共产党90周年诞辰。胡锦涛总书记在“七一”讲话中指出：“来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。”“每一个共产党员都要把人民放在心中最高位置，拜人民为师，把政治智慧的增长、执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中。”在此前后，一些省市区，如重庆、广东、山西、江苏、湖北、西藏、云南，开始重提群众路线，并将落实群众路线制度化、常态化。到2011年底，“到基层去，到群众中去”已在全国蔚然成风。更多省区的主要领导，如河北、浙江、安徽、陕西、吉林、甘肃、新疆等，也带头下基层，与群众“零距离”接触、面对面交流，并大规模选派干部住村蹲点调研，力求摸到群众的脉搏，贴近群众的心窝。进入2012年后，又有一些省区，如青海、广西、宁夏等，启动了类似行动。与此同时，不少地方开始组建群众工作部。
2012年，中共十八大召开。新任总书记习近平历来重视党的传统，视群众工作为党的生命线。早在担任福建省宁德地委书记时（1988-1990年），他便建立了干部“四下基层”（信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、政策宣传下基层）的常态机制。在2011年省部级领导干部专题研讨班结业式上，习近平要求各级领导干部以身作则，树立群众观点，坚定群众立场，坚持群众路线，增进同群众的感情，并创新群众工作方式方法。十八大召开前夕，在2012年省部级领导干部专题研讨班结业式上，他再次强调，“我们党坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，坚持党的一切工作体现人民的意志、利益和要求，这是密切联系群众的优势，也是我们党最大的优势”。
习近平是中共十八大报告起草组的负责人。在这份报告中，出现频率最高的词汇就是“人民”，共145次，这无疑是他人民意识的真实流露。为了加强各级干部的人民意识，十八大结束几周后，中共中央政治局出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。2013年4月19日，中央政治局又作出决定，从当年下半年开始，用一年左右时间，在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动。
“百度指数”传递的信息，也许可以帮助我们了解群众路线的回归势头。2011年以前，“群众路线”的百度指数一直在均值线以下徘徊。但此后两年，该指数越过了均值线，并在十八大后快速攀升，现已达到前所未有的高度。群众路线的回归不仅让我们看到了新一届中央领导集体的执政理念和努力方向，也让我们对发展和创新中国特色社会主义民主制度更有信心。
（本文刊于《经济导刊》2014年07期）
