摘要：信息时代下，中国已经形成了规模巨大、构成复杂、形态多元的网络社会。这对于传统公共治理秩序产生了极大的冲击和挑战。网络社会的有效治理问题已经成为当今公共管理领域的最为重要的问题之一。然而，当前对网络社会的有效治理的研究还较少，无论从理论角度，还是从实践的方法角度还远未形成有效的治理体系。造成这一困境的关键在于对于网络社会治理的关键难点重点问题还不明晰，因此，使得在实践中面临着诸多两难的困境。本文梳理和提出了网络社会治理的若干关键理论问题，并对其解决的思路给予了深入探讨，并提出了网络社会治理的基本策略。
中图分类号：C93，C91 文献类型：A
毋庸置疑，中国已经形成了一个庞大的深入到社会、政治、经济、文化生活等各个领域的网络社会。仅以网民数量来计，截止2012年12月根据中国互联网中心统计，中国网民数量已经已经达到5.64亿人，并且这一数量依然在快速增长（月均增长约500万）。
网络社会的发展是中国社会进入到信息化社会的自然结果，同时也是信息化建设的重要成果。然而，网络社会的快速发展，一方面对整个社会的发展产生极大的积极推动影响，如促进经济发展，促进创新，降低信息沟通成本，促进政府效率，有利于政府透明和监督，加强官民互动等；另一方面，网络社会的发展也对传统的治理体系产生了极大的冲击，这集中体现在网络社会由于其具有超越地域性、隐蔽性、复杂性等特点，使得在公共舆论、社会动员、社会组织、社会意识、隐私安全等方面对传统的公共治理秩序产生了极大的冲击。这集中使得传统的治理模式在迅猛发展的网络社会面前暴露其局限性；因此，亟待建立较为系统有效的网络社会公共治理体系。
在这种情况下，党的十八大指出要“加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行”，然而，当前无论从研究角度还是从实践角度，对于网络社会治理体系的研究和探索还远远不够系统。其中的因素很多，然而最为重要的因素是对于网络社会治理的一些重大问题还未理清，还远未形成共识。因此，要系统的建立面向当前和未来的有效的网络社会治理体系，需要对一些最基本的网络社会的核心重点难点问题进行梳理，在这样的理论基础上形成网络社会的治理思路和基本策略，进而形成完整的网络社会治理体系。
网络社会对传统社会的冲击是全方位的，但其核心集中表现在以下八个方面：
（一）经济、社会多元化导致的监管困难
网络社会首先改变的是社会中经济运行和社会组织的基本方式，越来越多的经济和社会活动由传统方式迁移为网络方式，改变了人们基本的生产生活的方式。比如从经济活动的改变包括异地办公，虚拟企业，远程生产，电子交易，虚拟货币等等。而从社会行为角度，网络社会通过高度的跨时空性使得人们的社会交际行为能够不受地域和时间限制跨地域即时地进行。此外，经济与社会活动的网络化还增加了经济交易与社会交际的隐密性。这就使得对传统的经济、社会行为的监管产生了极大的困难[1]。
（二）经济、社会系统脆弱性加剧乃至国家安全更易受到侵害
在网络社会加速和便利了经济与社会的活动与交流后，同样，通过网络维系的经济与社会活动变得对网络高度的依赖和更加脆弱。在网络上，拥有技术优势的一方更容易对处于技术劣势的网络和其中的个体产生攻击。在此基础上，由于各种经济、社会以及科技、军事等关乎国家安全的活动也高度依赖于网络，也因此变得更加脆弱[2-3]。
由于网络社会中个人在参与和使用网络的同时，个人的信息和行为也同时暴露在网络之中，这使得个人权利极易受到损害，这种损害体现在两方面，一方面，个人的信息往往极易泄露，从而产生经济和其他的损失，侵害了个人的财产权等；另一方面，由于信息泄露和发布所导致的侵害隐私权、名誉权等针对个人的网络暴力行为也频频产生。
（四）政治意识不受控制的涌动和民意的制造
在经济、社会活动之外，网络社会的特点是创造了公共的政治空间，并且在中国的特殊的国情下，网络社会的政治性更加明显。政治性很强的网络社会中，由于信息快速的传播和交流速度和表达的加快，使得各种政治思潮在网络上涌动和碰撞[4-5]。并且由于信息不对称、网民交流的跨时间空间性，以及网络身份的匿名性和便于复制性；使得可以通过低成本和短时间内大量的通过扭曲信息和聚集关注的方式制造民意。
在网络公共空间构建的同时，原有的正常的社会政治结构也不得不让渡一部分权力于网络结构。典型的特征就是社会权力的转移[6]，社会权力由原先的少数社会精英逐渐让渡为匿名的大众群体。与此同时，原先层级的社会结构被非层级的混沌形态的网络社会逐渐所吸收和消融。整体社会呈现出更加复杂和非固定结构的特征。
（六）社会动员能力转移，群体性事件频发
社会权力的转移、原先社会结构的打破、和网络本身具有的便捷性和隐密性使得原先政府单一具有的社会动员能力被分散和转移，从而导致动员和组织大规模的群体性事件变得更加容易。尽管群体性事件的爆发有着社会中的实际治理问题有着高度的联系和更深的现实根源，然而，越来越多的群体性事件的爆发与网络环境下群体性事件更加易于组织和与隐蔽性也高度相关[7]。
（七）对政府的监督和不信任被放大
尽管对政府的监督是公民本身具有的权利并且透明政府的建设也是政府自身的努力方向。然而必须承认的一个事实是网络社会的突然兴起极大的增加了网民对政府的诉求和监督。使得政府不得不分担大量的精力去面对大量的网络质疑[8-9]。与此同时，由于政府突然被暴露在网络面前所产生的不适应，以及网络独特的信息放大和扭曲加之各种利益群体对网络信息的扭曲，使得政府面对的不信任被无限制的放大。政府面对越来越强大的负面压力。
（八）治理策略和治理体系的缺失
面对当前的多种网络社会产生的挑战时，当前最大的压力是现有对网络社会的治理策略以及相应的治理体系特别是法律法规体系均严重缺乏。准确的说，当前面对网络社会的快速发展，当前公共管理的实践者和研究者还未从突然暴露于强光灯下的震惊和眩晕状态走出。在一些重要的理论和手段方面准备不足，实践上也缺乏探索，整体处于束手无策的地步。
如上种种的网络社会治理的难题，固然有技术手段相应缺乏等因素，然而最重要的因素是对一些网络社会的一些基本问题还未形成共识。而在网络治理实践中，也需要对一些关键问题进行清晰的探讨，只有在形成关键的共识之后，才能对网络社会的治理（包括制度治理和技术治理）体系和手段进行完善。这些关键的问题至少包括以下十个方面：
网络社会治理首先要搞清楚的第一个基本问题是，网络社会到底是一种什么样的社会状态。这个问题是所有网络社会治理策略的出发点。现有的观点大概有三种，一种认为网络社会是完全的虚拟社会，因此要制定虚拟世界新的法则或者应该用完全自由的方式处理；另一种认为，网络社会是实体社会的延续，因此要按照实体社会治理的原则来治理网络社会（比如实名化）；第三种认为网络社会已经与传统非网络社会高度融合，产生了介于虚拟社会与传统非网络社会高度融合的新的混合状态。因此需要采用虚实结合的治理策略。无论哪种观点正确，都是制定治理政策的基础。
与网络社会的属性高度相连的是网络社会本身所具有的最基本特性问题。而这一基本特性是着手制定网络社会治理策略的基础。而网络社会最基本的特性当属网络社会本身所具有的复杂性以及由复杂性所引发的可治性问题。所谓复杂性是复杂系统理论的专有术语，特指网络社会本身的构成高度复杂并且由于高度复杂所具有的突变性、不确定性、非中心性等特点。而复杂性基础之上的是可治性的问题。如果承认网络社会的复杂性本质，就必须承认网络社会不能沿用传统社会的治理方式来从根本上实现治理。
网络社会中的个体是网络中的基本活动单元。然而网络社会中个体的身份属性到底是什么，这一问题依然还未有明确回答。在现实生活中，个体属性是与人的基本权利高度相关，如生存权、财产权、受教育权、发展权等。而网络社会中的虚拟主体的属性到底是什么？是否应该如同现实生活一样承认并赋予网络社会中虚拟主体的同样的活的个体的权利？如果有，这样的活的个体的权利到底是什么？实际生活中的个体是否有权拥有多个网络虚拟个体？在剥夺网络社会虚拟主体基本权利特别是生存权利的同时是否需要履行一定的法律程度等问题（例如网络管理单位是否有权或者在什么条件下能够封禁网络上的虚拟主体等问题）。这些问题都没有很好的解决。
在困扰网络社会治理的一个重要重要的政治伦理悖论是认为网络社会极大的扩展了公民的参政议政的权利和渠道，同时网络的言论自由等权利是公民重要的人身权利。而推动网络的治理或者控制会极大损害公民的这种权利。因此，从保障公民权利和形成政治平衡就成为反对网络管理的一种主要的价值方面的阻力。而这种担忧并不是没有道理的，因此如何能够在保障公民基本网络权利和自由的情况下同时实现网络社会的有效治理，这是需要认真考虑的问题。此外，政府或者其他组织有没有权利对公民的网络信息和活动进行监控，应该在什么水平和范围内监控，应该履行哪些程序，都是需要认真考虑的。
（五）政府、企业、社会组织、公民在网络社会中的位置和角色关系问题
网络社会中重要的特性就是由于网络社会颠覆了原有的相对固定的层级关系，使得政府、企业、社会组织、公民等各种主体都以大致平等的身份来参与到网络社会的互动中。那么，在网络社会中，这些在原本真实社会具有明显层级地位和力量不平衡的主体在网络社会中应该扮演什么样的位置和角色。是否在网络社会中还应该保持原先的固化的层级关系和力量对比？（典型的如无论政府大小，其在网络社会的代表都是单一的身份ID，而显然在缺乏层级秩序的网络社会中处于相对劣势的一方）。
网络社会的发展与推进信息化等重大的产业措施高度相连，也是中国快速推动信息社会建设的重要成果。一个基本的问题是，对于网络社会的治理会不会损害和抑制正在蓬勃发展中的信息化进程和蓬勃发展的网络经济呢？更何况在当今中国的经济实际中，信息化发展是中国经济转型的重要支柱。这也需要在设计和研究网络社会的治理策略和机制时进行考虑。过严的限制和管制必然会伤害和抑制网络活动的繁荣，从而抑制经济的进一步发展。
（七）网络社会的治理与政务公开、效能建设、反腐败等政府建设的关系
如前所述，对政府管制体系的挑战是网络社会治理的重要压力之一。然而，网络社会的治理与政务公开、效能建设、反腐败提高政府能力和廉洁程度之间的关系如何？一个基本的原则是对网络社会的治理并不能成为阻碍或者拖延政务公开、效能建设、反腐败等的理由和解决政府缺乏网络信任的办法。怎么样使得将两者结合起来，通过自身的建设而完善整体网络社会的官民信任和冲突问题并增加实际政府的合法性，也是需要认真研究的问题。
（八）网络暴力与犯罪行为的界定和属性问题
网络暴力的治理是网络治理的主要对象和难点。然而对于什么是网络暴力，网络暴力与网络虚拟主体以及真实主体行为人的关系问题，依然很难界定。更进一步的问题还包括，网络暴力行为在什么程度上属于网络虚拟空间的惩罚范围，而在什么程度上应该属于真实空间的惩罚范围，其各自的处罚尺度和程序是如何的？
（九）网络组织的群体性事件的界定与干预问题
网络成为群体性事件的主要组织渠道，然而不是所有在网络上的组织活动都是非法的。因此，怎么界定网络组织活动的属性？对于那些开始组织但是诉求合理的群体性事件应该如何去界定？对于仅在网络上参与组织或者群体性事件未在现实中开始的那些行为如何去界定？政府有没有权利对在网络上策划的群体性事件的组织者进行控制和惩治？这些问题都需要认真的考虑。
（十）公众人物的权利以及网络反腐的程序与合法性问题
并且产生两方面的影响：1）的确促进了反腐工作的开展对官员的腐败行为产生威慑；2）同时也产生了泄露官员隐私，以及歪曲、造谣、肆意扩大化侵害其他无关公民的隐私问题等等。同时也产生了网络反腐本身的合法性和如何纳入到正常的反腐渠道中的问题。
网络社会治理中的首要原则是必须要认识和遵循网络社会所具有的特殊规律。当前一种较为代表性的观点认为，网络社会与传统社会本质上没有区别，因此只需要进行严格管制和实名制等手段就可以实现有效治理。这种观点实际上没有认识到网络社会与传统社会的独特性。
1. 高度的复杂性
网络社会的复杂性体现在几个方面：首先，网络社会中的主体数量众多；其次，主体多样性，既有普通中既有成年网民，又有大量的未成年网民；社会组织中既有企业、普通公民组织，也有各种原因形成的特殊群体；非中心性：网络社会中缺乏稳定的权力中心，使得监管无法沿用简单的自上而下监管；激励机制与突发性：网络社会由于信息的高度传播和交互，产生了复杂的激励和演化机制，往往网络事件和引发的群体性事件极具有突发性，难以被察觉和预测。
2. 跨时空性
网络社会本质是跨时空性的，主要表现为网络之间的交流超越了通常的时空限制，可以做到即时性；跨地域性；并且由于网络信息的储存与检索机制，既往的网络事件和信息也可以对后来的事件产生极为强烈的影响。
3. 高度的流动性与动态性
由于网络信息传播与交流的跨时空性，使得网络社会中虚拟的个体本身具有高度的流动性。在极短的时间内，某一网络虚拟社区或者热点话题就会聚集大量的网络个体。产生极为强烈的公众舆论效果和动员能力。
4. 冲击与对抗性
由于高度的流动性与跨时空性，使得不同地域，不同背景，持有不同观念的人们能够在同时进行思想的交流和碰撞。原先被时空限制的思维的碰撞在网络空间中得以爆发。
5. 隐蔽性
隐蔽性是网络空间的重要特性。隐蔽性体现在两个方面，一方面现实个体可以拥有多个网络身份，并且可以伪造网络身份而不易被察觉，加剧了这种隐蔽性；另一方面拥有技术优势的一方可以使得技术。
6. 权力的转移与技术的对等性
在传统社会中，政府由于拥有更大的资源优势和法定的暴力权，所以从力量对比而言，政府拥有绝对的优势。而在网络时代，谁拥有技术谁就拥有网络的更大优势，所以，整体而言政府的绝对优势被极大的削弱。网络主体之间呈现出大体均等的态势。
7. 极为松散的结构体系
由于权力的转移和技术的大体对等，使得网络整体上呈现出极为松散的特性，一方面表现为基本组织结构的松散型；另一方面也表现为网络中缺乏主流的意识形态，而呈现出极为多元的各种思想和观念的汇聚。
8. 跨国性和文化干预性
传统时代，跨国之间的文化交流受制于传统媒介和渠道的控制，从而使得国与国之间的意识形态的交流更多地表现为间接性，然而在网络时代，各国网民之间可以互相通过网络进行直接的对话与交流，而有目的的意识形态输入也成为了可能，这就更加增加了一国网络治理的复杂性。
（二）协同共治的原则
由于网络社会以上的诸多特点，使得网络社会的治理必须要改变传统的管制思想，而是采用协同共治的原则。所谓协同共治，就是网络社会的治理并不是由政府通过管制单方面提供公共秩序，而是由于社会中的各个主体(包括政府、社会组织、企业、公民)共同在基本的网络社会准则和规定下通过互动而实现公共秩序的供给。由于网络社会的高度复杂性（包括非中心性、不确定性，突发性等），使得协同共治是网络社会治理唯一有可能形成稳定治理结构的唯一途径。在协同共治原则下，要积极促进网络社区的自治，从而形成网络社会的多元主体共同治理的格局。
（三）全民治理的原则
与协同共治相一致，网络社会也要求实现全民治理。也就是说所有网民都是网络社会治理的主体，必须使得人人都在网络社会的规范下，对自己的言行负责，并且积极参与到网络社会秩序的维护中，才能实现网络社会的有效治理。这同时也要求有高度的网络社会基本价值的共识。
（四）虚实结合的原则
所谓虚实结合，就是指在网络社会的治理中既要考虑到网络社会本身的特殊性，又要结合现有实际社会治理体系中的优点和机制。例如，对于不同的侵害他人权益和危害公共安全的行为，要进行系统合理的界定，给予不同程度上的规制。对于哪些行为，适用于网络世界的处罚规定，而哪些行为应该对实际的真实个体进行违法犯罪处罚应该给予具体的界定；并且在网络处罚和现实处罚中，还需要进行更为详细的界定。总而言之，要形成完整的从对虚拟个体行为到对现实个体行为约束的体系。
（五）以法治网的原则
法律是网络治理和约束网络个体行为规范的基本指导原则。网络社会是否能够最终得以有效治理，其根本的保障是能否形成对网络基本价值的共识并在此基础上形成对具体的约束网络行为的规范体系。这种规范最终是以法律法规体系的形式呈现的。只有在法律体系完善的情况下，才能够有效的对什么是允许的行为，什么是不允许的以及将受到何种处罚进行明确的界定。如果没有这样的清晰的法律体系界定，则会陷入两种可能：1）要么管制的努力流于形式；2）要么会由于缺乏明确的行为界限而使得正常的网络言行也受到干扰，从而压制正常的网络活动和交往。因此，必须要梳理以法治网的理念、原则和完善相应的体系。
由于网络社会的治理是一个还远未形成共识的领域，因此只是勾勒出大的治理格局与框架。在以上的关于网络社会若干重要问题的解决基础上以及网络社会若干治理准则下，网络社会的治理最终需要建立起“引导-协商-立法-自治”四位一体的综合治理体系。其中，引导-协商-立法-自治既是一个完整的治理体系，也是逐步完善网络社会治理体系的过程。
（一）引导
所谓引导，就是指在网络社会治理初期，由于缺乏可以借鉴或者成形的制度和经验，政府和权威机构对网络社会的运行主要通过宣传教育以道德约束的手段来对网络社会的基本行为进行规范，并逐渐形成关于网络社会内部价值和运行规范的基本共识。
（二）协商
所谓协商，从对象来看，既包括政府与网民之间关于网络社会治理的协商，也包括网络社会中各个主体之间的互动协商。从内容来看，既包括对网络社会基本伦理价值，治理体制等软性约束要素的协商，也包括对关于网络社会行为立法的硬性约束的协商。
（三）立法
所谓立法，就是要通过法律体系的手段形成对网络社会基本行为规范的硬约束。网络社会的法律体系不仅仅包括对真实社会中的行为人的网路行为的约束和处罚，也包括网络社会本身内部对虚拟的网路主体的行为约束和惩罚，从而形成跨越真实与虚拟社会的共同的法律体系。
（四）自治
以上的关于网络社会的共同伦理价值的软约束以及法律体系的硬约束形成后，网络社会内更多的是要通过在法律体系和引导与协商的机制下，形成各个网络社区的自治。最终促进整个网络社会治理结构的形成。而在自治过程中，不仅仅需要法律体系的规范的保障，也需要协商机制的建立和政府以及权威组织对网络社会个体的引导。
五、结语
本文依次探讨了网络社会的兴起对传统治理的挑战、网络社会治理的若干关键理论问题和网络社会的治理原则，并在此基础上勾勒出了网络社会的“引导-协商-立法-自治”的治理体系。笔者认为，网路社会正在并将继续深刻地影响到整个人类社会的发展并对当前的治理结构产生了重大的冲击。因此，亟待对网络社会的治理进行细致和全面的研究以对未来的发展有所准备，本文旨在抛砖引玉，希望有更多的学者对于这一问题给予关注和研究。
参考文献
[1]王义.网络时代社会组织监管问题初探[J].社团管理研究，2011（6）
[2]崔健双， 李铁克. 网络信息系统安全研究现状及热点分析[J].计算机工程与应用，2003(27)
[3]丛培影，黄日涵. 网络恐怖主义对国家安全的新挑战[J].江南社会学院学报，2012（2）
[4]陈联俊.网络社会中国家意识的消解与重构[J].学习与探索，2012(3)
[5]戴锐，马文静.网络政治参与与青年政治意识的发展[J].学术交流.2013(2)
[6]刘建华.论网络社会的政治权力转移[J]. 广西师范大学学报(哲学社会科学版)， 2012（3）
[7]王扩建：网络群体性事件:一种新型危机形态的考量[J]. 天津行政学院学报，2010(02)
[8]葛华.浅议从网络媒介中折射出的社会公信力危机[J].新闻传播，2011(10)
[9]郝继明.政府公信力危机:网络舆论的影响机理[J].唯实，2012(10)
[1][基金项目]本文为国家行政学院院级招标课题“网络社会基础若干问题研究”（ZBKT2012015）阶段成果
作者简介：何哲（1982－）男，陕西西安人，汉族，博士，现为国家行政学院公共管理教研部副研究员。研究方向，网络社会治理、经济服务化、政治经济体制演化，行政体制改革，社会管理等。
来源: 《理论与改革》2013年第3期
