公共管理运动是一股汹涌澎湃的世界潮流，各国公共管理模式彰显着鲜明的特色。其中，中国特色社会主义的公共管理在世界公共管理大趋势中独树一帜。因幅员辽阔，中国各地域、区域的公共管理又精彩纷呈，凸显区域特色，"湖湘公共管理"就是一例。本文仅针对我国公共管理过程中客观存在着的弱化、虚化政府的地位与作用，片面强调政府的自然生态、职能; 淡化政府的阶级性、政治性，片面强调政府的社会性、公共性及其"服务型"等问题，提出并初步论证了我国公共管理体系中的政府主导、政府生态、政府质态、政府型态这四个问题。
公共管理是对社会公共事务的管理，公共事务是公共管理的逻辑起点和事实起点。有什么样的公共事务，就要求有什么样的公共管理。而公共事务是历史的、动态的、发展的，具有无限丰富多样性，这势必要求公共管理的基本理念、基本特征、基本性质、基本特点及其主体、客体、对象和目的与之相适应。从理论与实际的结合上看，我国的公共管理同时存在着衰亡着的传统公共管理因素和生长着的现代公共管理因素彼此共存并相互作用的态势，对于构建什么样的公共管理体系、政府在公共管理中处于何种地位问题，目前还存在较大分歧。主要有三种情形:
第一种情形，基本采取"游击战"的方式，要么集中研究政府层面的公共管理，要么关注公民参与层面的公共管理，要么聚焦于非政府或"第三部门"层面的公共管理。尤其是后两者，假借公共管理中的"治理"或"多中心治理"发展态势，淡化政府管理，具有某种"无政府管理"( 或政府虚无主义) 之嫌。
第二种情形，采用大兵团组合的"阵地战"方式，主张公共管理是由政府+ 非政府公共组织+ 民众组成的公共管理体系来共同管理社会公共事务的活动。认为这种活动既不能把公共管理简单地等同于政府为中心的政府管理，也不能把公共管理与社会多元主体合作治理直接画等号; 认为从政府、非政府公共组织( NGO) 与民众这三大主体间关系以及各主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的三种公共管理模式，即政府管理集权化模式、民主化模式、社会化模式，以及以社会为本位、政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式，即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言表达，前三种是"父子关系"，后两种则是"兄弟关系"。相关理论认为，这样做不但可使公共管理的全貌得以昭然，澄清了政府管理与公共管理的关系，同时还打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂，整合了有关政府改革、非政府公共组织及公民社会的研究，理清了公共管理实践发展的脉络。 客观地说，主张这种情形的观点，似乎将"公共管理"视为"共同管理"，因而也有值得商榷之处。
第三种情形，把公共管理体系大体分为三种类型: 其一，就是作为国家机构的政府公共管理; 其二，是作为私人行政、管理组织的结合体的公共管理; 其三，是作为非国家机构政府的公共组织的公共管理。这三种类型的公共管理和谐共处于国家和社会的统一体中，构成"总体"或"整体"的公共管理。但是，这三者之间的公共管理也不可相提并论，更不可相互混淆。其中，第一种类型的公共管理是关于整个国家、全社会的公共管理，它最具权威性、广泛性和多样性; 第二种类型的公共管理实质上是放大了的"私人公共管理"; 第三种类型的公共管理，其实质是介于第一、第二种类型的公共管理之中，具有"公、私"二重性的公共管理，它除了是非政府公共组织的公共管理外，有时也是政府公共管理，有时也还是私人公共管理。必须指出的是，第一种类型即作为国家机构的政府的公共管理，仍然具有二重属性，即体现阶级性、政治性的公共管理和同时体现社会性、科学性的公共管理。我国的政府公共管理同西方国家政府的公共管理( 以市场为主导) 在内容和形式上有着本质区别，我国的政府侧重于体现人民性即与社会性的统一，西方国家的政府则更加侧重于阶级性或私有性。我们主张第三种类型的公共管理。
在当下中国，以政府为本位的公共管理为主体、为主导，以社会为本位或以公民为本位的公共管理还是属于应然层面的有待提倡和构建的未来情景。在从以政府为本位的公共管理向以社会或公民为本位的公共管理过渡( 转型)的历史进程中，政府公共管理为主体、主导是历史决定的，因而不可或缺。公共管理发展趋势中的多元主体之间毕竟不能等量、等质齐观，公共管理绝不是某种程度的无政府主义的"共同管理"，政府在公共管理中"主导性的主体角色地位与作用，是其他任何参与公共管理之主体所不能代替的。 马克思主义国家观有一种见解，即在作为历史范畴的国家消亡的具体条件具备以前，任何无政府主义状态，都是十分危险的。因此，在政府、市场和社会相互介入和作用中建立起新政府主导或引导 的公共管理体系不但是可能的，而且也是现实的。
在以后一个相当长的历史时期内，政府将是构成我国公共管理体系的一个不可或缺的主体要素，而且是一个占居主导地位和作用的主体要素。如果把政府看作是一个自系统，公共管理体系中的其他诸要素便构成政府自系统的"生态"。那么，究竟什么是"政府生态"，它同现在比较流行的"生态政府"或"生态型政府"是什么关系呢?
所谓政府生态或称"行政生态"，是指政府自系统产生、存在和发展的外部环境诸要素和条件的总和。它不同于"生态政府"或"生态型"政府( 目前，国内学术界大量的有关研究成果主要涉及"自然生态"与政府的关系问题，以为只要政府具有自然环境保护意识，并能够切实履行政府保护自然环境的职责、功能，就冠以"生态政府"或"生态型政府"。这是值得商榷和进一步深入探讨的问题) 。自从1947 年，美国公共行政学家约翰·高斯发表《政府生态学》一文之后，作为政府生存和发展的外部条件的政府生态问题，才逐步引起人们的广泛重视和研究。如果我们将政府界定为国家机构的政府，而不是界定为非国家机构的政府 ( PP6-12) ，如果我们将政府自系统定格在中观层面即狭义政府的层面，那么，政府生态就有广义政府生态和狭义政府生态之分。广义政府生态可谓之"宏观政府生态"，狭义政府生态可谓之"微观政府生态"。宏观政府生态，可视为"政府自然生态"和"政府社会生态"两方面的有机统一体，主要由自然( 包括未经人工制作存在的地球环境和宇宙环境与"人化自然"两个方面) 、社会( 包括国际社会环境和国内社会环境) 、国家、政党、市场、企业、社团、公民等要素构成政府管理的可持续发展和政府生态安全链，形成宏观政府生态理论的基本框架。有什么样的宏观政府生态就可能有什么样的政府的历史、政府的类型、政府的职能和政府的制度等。与此同时，政府自系统也能动地反作用于自然、社会、国家、政党、市场、企业、社团、公民、国际社会等政府生态环境。政府自系统对政府生态环境诸方面要素的能动的反作用力的大小及其方向和程度直接关涉到政府自系统存在和发展的理由、目的及其价值。 ( P84) 由此可见，"政府生态"涉及的问题域远远超出"生态政府"或"生态型政府"所涉及的问题域的深、广度，自然生态只是政府生态链中的一个环节。尤其是在"政府社会生态"问题上，把政党、国家、市场、企业、社团、公民等要素也列入宏观政府生态问题的视阈来研究，是极有其理论价值和实践意义的。
至于狭义的政府生态或"微观政府生态"，主要涉及的是政府自系统内部的生态问题。从横向看，同级政府内部各部门之间的横向"府际关系"，就构成政府同级"自我生态"。如国务院、中央政府内部的各部委办之间的府际关系;中央政府与国际间各国中央政府之间跨国的"府际关系"，就是如此。再如，湖南省的地理位置位于长江中南部，大部分在洞庭湖的南边，谓之"湖南"，省内又有湘江贯穿南北，又谓之"湘"，"湖湘"由此得名。省外，东临江西，西接重庆、贵州，南毗广东、广西( 两广) ，北连湖北; 省内又有13 个市和一个自治州组成。这样，就基本构成了"湖湘公共管理"的政府生态。从纵向来看，中央政府同地方各级政府之间形成自上而下的政府自系统的政府生态，以及最基层的乡镇政府同上级各级政府之间形成的自下而上的政府层级"自我生态"。这样，狭义的政府生态就是由横向的"同级政府自我生态"和纵向的"层级政府自我生态"这两部分构成的政府自系统的"政府生态"。
可见，所谓公共管理体系中的政府生态，一般包括宏观的、广义的、政府自系统以外的政府生态和微观的、狭义的、政府自系统内部的政府生态两个方面。虽然它们的区别是相对的，只是影响的方式、角度不同而已，但它们却构成了十分复杂的政府( 自然、社会、自我) 生态系统。从唯物主义视角看问题，是政府自然生态决定着政府社会生态，进而决定政府自我生态; 但从辩证法的角度看问题，政府的自我生态却能动地反作用于政府的社会生态和自然生态。可以从政府的自然生态、社会生态反观政府自我生态，反之亦然。政府自我生态的好坏，直接决定并影响、制约着政府的社会生态、自然生态的好坏，它们构成正、负相关关系。
"政府质态"是指政府的性质、本质、特质、状态或表现形态。政府"质态"一般不是由政府自身决定的，它是由政府生态决定的，即主要由政府所处的社会生态( 环境) 和自然生态"环境"决定的。公共管理体系中的政府质态与公共管理体系中的政府生态有着不可分割的"互依性" ( PP26-27) ，有什么样的政府生态，就会有什么样的政府质态。公共管理体系中的政府质态与政府职能关涉度较大，表现在多方面、多层次。这些多层面、多层次的政府质态，首先或主要由其所处的社会形态决定，大体表现为"静态"的政府质态和"动态"的政府质态两方面。
关于"静态"的政府质态，可以从两个维度进行考量: 其一是历时态维度，其二是共时态维度。前者，我们以为社会是一个开放的多元、多质态并存的巨系统，任何一种纯粹质态的社会都是不存在的。无论是从整个人类社会的总体考察，还是就某一个特定历史阶段的社会考察，都同时并存或共存有三种质态，这就是过去的遗迹，现实的基础和未来的萌芽。一种社会形态之所以是"这种"社会形态，而不是"那种"社会形态，主要是由它的现实基础决定的。一方面，现实基础既积淀着过去的遗迹，并由"过去"的萌芽发展而来; 另一方面，现实的基础又孕育着未来，当未来的萌芽逐渐成长壮大成为新的社会现实基础时，原有的社会现实基础便逐渐成为过去的遗迹，而"过去"的遗迹必将进一步成为过去，并且具有一去不复返的"不可逆性"。因此，任何一种社会形态的现实基础都是"活的"，它从历史走来，又告别历史走向未来。现实基础是如此重要，以至于它既是历史发展的标的，又是未来发展的母体，它必将成为过去，成为历史。从这个意义上说，某一特定社会形态的特定阶段又具有历史、现代、未来的多( 三) 重性社会特质。［7］( PP246-247) 正是这种多重性社会特质决定着政府质态的三种基本形式:第一，与传统农业社会相联系的"传统型政府"，这种类型的政府质态被美国行政学家弗雷德·W． 里格斯称为"融合型政府"，其行政管理效率极其低下; 第二，与现代工业社会及"后工业社会"相联系的"现代型政府"，这种类型的政府质态被里格斯称为"衍射型政府"，其追求的是行政管理的效率与科学性; 第三，主要指与由传统农业社会向工业社会转型相联系的"过渡型政府"，这种类型的政府质态被里格斯称为"过渡型政府"，"异质性"、"重叠性"、"形式主义"是其突出特点。 ( PP88-92) 基于上述分析，与社会主义初级阶段相联系，当今中国公共管理体系中的政府质态，主体属于"过渡型"的政府质态，但同时具有一定程度的"传统型"和"现代型"的政府质态。
后者，可以从两个层面展开认识。一方面，从作为国家机构的政府视角来认识，政府作为国家的重要组成部分与派生物，政府质态是由国家质态决定和延伸的。亦即政府质态不过是国家质态的具体放大。按照马克思主义的基本观点，国家是一个历史的范畴，国家具有阶级性和社会性双重属性。而阶级性总是以其社会性为基础的，并在一定的社会历史条件下非平衡地互动、发展着。起先，即国家和政府最初是凭借着管理社会公共事务而创立和发展起来的特殊机构。当国家和政府异化成为统治阶级的主要的统治工具时，它也没有取消对社会公共事务的管理。国家和政府所具有的两重性中，以阶级性为主，以社会性为辅。随着人类社会的发展和政府历史类型的变迁，国家及政府两重性的侧重点有所变化，逐步由阶级性向社会性转化。到了以社会历史发展为必要条件建立起社会主义国家和政府时( 注意并不就是现实中存在的) ，其阶级性日益从属于社会性，社会性的主导性与人民性的主体性才可能逐渐趋于一致。那时，国家和政府的阶级性逐渐转向社会性，国家和政府的社会性逐步转向社会，由社会组织或非国家机构政府来承担曾经由作为国家机构政府所履行过的社会性功能。 ( PP19-2") 很显然，在长期处于社会主义初级阶段的我国，政府还尚未达到如此的发展程度。另一方面，从阶级社会国家和政府所拥有的双重属性的表现的具体领域来认识，政府质态应当是全方位的，主要包括政府的经济质态、政府的政治质态，政府的文化质态，政府的社会质态。这些方面的政府质态具有某种共同性，是不论传统型的政府，还是过渡型的政府，抑或是现代型的政府，都应当具有的基本质态，只是具体内容和表现形式的侧重点有所不同罢了。 ( PP260-265) 据此，笔者认为，应把"政府工作中心"与"政府工作重心"在逻辑与学理上作区别。工作的"中心"只有一个，而工作的"重心"则有多个。随着党和国家工作"中心"的转移，党和国家工作的"重心"将从政治转向经济，从经济转向文化，最后转向即回归到社会。
关于"动态"的政府质态。政府的质态是随着政府生态变化而变化，发展而发展的，即使是"静态"的政府质态，也不是一成不变的，因而具有相对性。从政府管理的动态或运行角度看，政府质态可表现在多方面。根据科学发展观及中共中央和国务院的相关文件精神，我们认为动态的政府质态主要表现在政府科学管理、政府民主管理和政府依法管理三方面。政府科学管理就是按照客观规律管理，要充分尊重知识管理，老老实实管理; 民主对社会主义来说是须臾不可离开的东西，政府民主管理就是保障公民参与权利，明明白白管理，光明磊落管理; 法是一种规矩，依法治国是我们的基本方略。政府依法管理就是确立法治权威，规规矩矩管理，公正无私管理。政府质态的这三方面是密切联系、辩证统一的有机整体。政府科学管理是基本前提，是政府民主管理和依法管理的价值导向，如果政府不按照科学管理，违背客观规律管理，就没有政府合规律的主导地位，就没有政府真正的民主管理和依法管理; 政府民主管理是基础，是政府科学管理和依法管理的最终动力和源泉，政府民主管理决定着政府管理的民主性质以及管理效率，如果政府违背了管理的民主性质，政府的主导地位就失去了合法性基础; 政府依法管理，是政府科学管理和民主管理的可靠保证，如果政府无法可依，或政府有法不依，执法不严，违法不究，政府就不能保证国家、社会及政府自系统的和谐、稳定与长治久安。动态型政府质态的这三个方面共同构成政府公共管理的基本理念、基本制度、基本机制、基本行为，统一于政府公共管理的科学化、民主化、法制( 治) 化的实践活动和历史进程之中。
政府的质态归根到底是由相应的社会质态决定的( 更侧重于表征政府的性质、本质、价值层面的意义) 。政府质态在国家存在的历史范畴内表现为政府的阶级性和社会性两个方面，在其阶级性和社会性此消彼长的历史过程中，具体体现在经济、政治、文化和社会生活的各个领域性质态当中。因此，我们应当善于认识和处理好政府的二重属性及其与科学、民主、依法管理的关系，从而不断告别政府的自发性，不断增强政府的自觉性。
"政府型态"主要关涉政府分类或政府的类型问题，但又不同于政府"分类"、政府"类型"。政府型态是由政府质态决定的，是政府质态问题的进一步拓展与具体化，是政府质态与"政府量态"之间辩证统一过程的产物。政府分类或政
府类型的划分，与政府的定义、起源、属性及社会历史发展密切相关。亚里士多德、洛克、孟德斯鸠等人一般不从国家的国体，而从政府的政体方面区分政府的类型。里格斯1961 年出版了《行政生态学》一书，将政府模式分为融合型政府模式、棱柱型政府模式、衍射型政府模式。美国学者戴维·奥斯本、特德·盖布勒在合著的《改革政府---企业精神如何改革着公营部门》一书中提倡建立1" 种类型的政府: 起催化作用的政府; 社区拥有的政府; 竞争型政府; 有使命感的政府; 讲究效果的政府; 受顾客驱使的政府; 有事业心的政府; 有预见的政府; 分权的政府; 以市场为导向的政府。美国行政学家B． 盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中，作了比较全面的总结，将政府治理模式分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府四种模式。国内学者对政府类型的研究也取得了相当的成果，主要集中在: 按政府职能性质分为统治型政府、管理型政府、服务型政府; 按政府对社会公共事务管理的范围分为小政府、大政府、有限政府、无限政府、万能政府、全能政府; 按政府对国家和社会事务干预的功能程度分为积极政府、消极政府; 按政府自律程度分为廉价政府、廉洁政府、腐败政府、寻租政府; 按政府对社会公共事务的干预程度分为干预的政府、消极干预的政府、积极干预的政府、全面干预的政府; 以及知识政府、电子政府、人治政府、法治政府、世袭政府、民选政府、分权政府、集权政府、国家型政府、行政型政府、治理型政府等等。
以上这些分类研究成果，对于我们更加深入地分析研究我国公共管理体系中的政府型态，无疑很有启发，但是我们不能照搬或简单运用其中任何一种分类来称谓目前我国政府所属的型态。相比较而言，关于构建"服务型政府"的政治、学术性呼声甚高，以致产生一些误导，以为目前我国政府就是"服务型政府"了。对此，很有必要加以理论。
首先，关于"服务型政府"( 与"服务行为"视同义语) 问题的提出。提出并广为使用"服务型政府"这个概念的是我国学者和政治家，而不是国外学者，但这并不意味着在国外学者那里就没有相关的思想或理论。早在1938 年，德国行政学者厄斯特·福斯多夫在其代表作《作为服务主体的行政》中就首次提出了"服务行政"这一概念。 以后，西方先后出现的新公共管理、治理与善理理论，尤其是新公共服务理论，使服务的思想理论更加鲜明突出。尤其是珍妮特·V． 登哈特和罗伯特·B． 登哈特在《新公共服务: 服务而不是掌舵》一书中，强调服务理念，对奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的"掌舵而不是划桨"思想进行了大胆颠覆。
在我国，早在20世纪80年代中期，就有学者提出使用"服务型政府"等概念、术语。 张康之教授把历史上的行政模式分为统治行政、管理行政和服务行政三类，认为人类社会行政模式经历了从"统治行政"到"管理行政"再到"服务行政"的演进过程，而服务行政模式是人类行政发展的必然趋势。 刘熙瑞教授认为:"服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。" 2002年，中共十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容。2004 年，温家宝总理提出"建设服务型政府"之后，有关"服务型政府"的研究开始成为热门和焦点话题之一。
需要指出的是，其一，西方学者提出的"行政服务"、"公共服务"与我们提出的"服务型政府"在"服务"的内涵和外延及特质上不能同日而语; 其二，"服务型政府"具有中国本土特色，体现了中国传统文化的"民本"，社会主义的特质，共和国的人民本色及中国共产党的宗旨; 其三，它是"建设型政府"时期，即是以经济建设为中心时期提出来的，主要侧重于政府对"经济"、对"企业"、对"市场"等方面的服务; 其四，人们对服务型政府概念、内涵等的认识尚未达成共识，政府的"服务性"还远未达到"服务型"的程度; 其五，建设服务型政府"还是一种未来情景性的理想目标，还不就是已成为现实的唯一的政府型态"。
其次，政府的服务性质是与政府与生俱来的，它不因人们是否提出"服务"这个概念、术语而存在。但是，政府的服务性质在不同的历史时期，在不同的社会发展阶段，在不同的国家，其内容、形式、技术要求、方式方法等是不同的。政府的服务性质不是社会主义的中国特有或独有的。不能说农业社会统治型政府，工业社会管理型、管制型政府，就没有政府的服务。当然，也不能认为后工业社会的服务型政府，就不存在政府的统治和管制。历史的真实是，在传统农业社会、工业社会和后工业社会的每个历史阶段都同时共存着政府的统治、管理、服务之质态，只是随着社会发展、文明度的提高，其中三质态的侧重点有所不同，并由此构成三者共存的"政府型态"。统治型政府以统治为主，寓管理和服务于统治之中; 管理型政府以管理、管制为主，寓统治和服务于管理管制之中; 服务型政府以服务为主，寓统治和管理、管制于服务之中。
再次，政府的统治性质主要是由政府所具有的阶级属性决定的，政府的管理、管制性质以及服务性质主要是由政府所具有的社会属性决定的。政府的统治性质、阶级属性归根到底决定于社会的所有制性质; 政府的管理、服务性质及社会属性归根到底决定于其具有的公共性。一般说来，统治型政府主要以被统治阶级为其对象，而管理型政府和服务型政府则超出其阶级的局限，力求以社会的公众为其对象。此外，管理型政府( 统治你没商量) 和服务型政府的边界除决定于政府能力大小、强弱，主要还取决于被管理者、被服务者的自理和自治的能力的大小与强弱。如果公民的"自理"能力、"自治"能力强，政府管理的边界、服务的边界就相对窄一些，反之，政府管理和服务的边界就相对宽一些。①
我国目前尚处在由传统社会向新型工业化社会的转型期，还将长期处在社会主义初级阶段，因此，我国政府不能不长期处在"过渡型政府"的历史阶段，在政府管理中就不能不是衰亡着的统治因素与实际存在着的管理因素和生长着的服务因素彼此共存。这使政府带有"后统治型政府"、"后管理型政府"和"前服务型政府"诸种特质，也使"统治"有余，"管理"不足，"服务"不周或"有限"成为不争的事实。
注释：
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2.乔耀章．公共管理体系与公共道德体系初探［J］．学术研究，2005，(7);郭济等．行政伦理导论［M］．哈尔滨:黑龙江人民出版社，2006．
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4.乔耀章．政府理论［M］．苏州:苏州大学出版社，2000;论作为非国家机构的政府;再论作为非国家机构的政府［J］．江苏行政学院学报，2004，(1);2005，(2)．
5.俞可平．政治学教程［M］．北京:高等教育出版社，2010．
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7.俞可平．政治学教程［M］．北京:高等教育出版社，2010．
8.乔耀章．政府理论［M］．苏州:苏州大学出版社，2000;论作为非国家机构的政府;再论作为非国家机构的政府［J］．江苏行政学院学报，2004，(1);2005，(2)．
9.乔耀章．论获得性政府职能及其重心位移［J］．江海学刊，1996，(4);政府理论［M］．苏州:苏州大学
10.出版社，2000．
11.乔耀章．论获得性政府职能及其重心位移［J］．江海学刊，1996，(4);政府理论［M］．苏州:苏州大学出版社，2000．
12.张书克．"服务行政"理论批判［J］．行政法学研究，2002，(2);谭宗译、黎学基．服务行政阶段论---一种德国模式的研究进路［J］．国家行政学院学报，2009，(2)．
13.王兴起，于永旭．转轨变型服务企业---试谈政府工业主管部门的改革［J］．理论学刊，1985，(3);俞童宗．谈谈我国的政治体制的改革［J］．思想政治课教学，1996，(10);赵伯林．关于改革物资流通体制的探讨---对建立唐山市物资流通新格局的设想［J］．中国流通经济，1988，(1);皮纯协、吴德星．90年代中国的行政体制改革与行政法制［J］．
14.行政法学研究，1993，(2)．
15.张康之．公正行政是公共行政的新视点［J］．南京社会科学，1998，(5)．
16.刘熙瑞．服务型政府---经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］．中国行政管理，2002。
原载于《江苏行政学院学报》2011第4期。
