人口向城市聚集，是工业化、城市化发展的必然结果。随着城市规模的不断扩大，一批大城市、特大城市应运而生，这是经济社会发展的内在规律。从国际经验看，在城镇化进程中，劳动力一般优先向特大城市聚集，直到城镇化过程基本完成时，人口规模趋于稳定。
改革以来，我国城镇化进程开始明显加速，现在仍处于快速城镇化进程之中，一些大城市、特大城市人口规模在不断扩大。比如北京市的人口规模屡屡突破规划限制，这说明中国的城市化并没有跳出世界城市化发展的普遍规律，人为的城市人口规模控制不能阻挡人口城市化发展的时代潮流。这不是说我们在城市化发展面前无所作为而任由规律摆布，我们需要顺应城市化发展规律进行人口调控，引导人口的合理流动。但我们必须坚持的公共政策底线是不得以“城市病”为借口减损外来人口的基本公民权利。换言之，我们应当走尊重和保障公民基本权利的新型城市化之路，而不是走限制乃至剥夺公民基本权利的城市化老路。
上个世界80年代，我国将市区非农业人口50万以上100万以下的城市定为大城市，将100万以上定为特大城市。在城市发展方针上，长期执行“严格控制大城市规模”的政策。2000年我发表文章，认为这种城市划分标准太低了，应重新调整城市规模划分标准，并建议将1000万人口以上的城市称为超级城市，500万-1000万人口为特大城市，100万-500万人口为大城市，50万-100万人口为中等城市，20-50万人口为小城市，2-20万人口为小城镇。2014年10月，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，对原有城市规模划分标准进行了调整，与我十几年前的建议基本吻合。
中国的城市化最让我担心的既不是城市规模的大小，也不是“城市病”的轻重，既不是承载力的强弱，也不是GDP的多少，而是公民基本权利的维护和发展。作为在我国经济社会发展中具有举足轻重地位的特大城市（本文包括超大城市），最根本的发展是要从自以为是的特权城市转向包容式发展的民权城市。要实现“城市让生活更美好”的愿景，城市当政者的基本治理伦理就是坚守不得减损公民基本权利的底线。
长期以来，我国的城市建设倾向于建设排斥外来人口的特权城市。在古代，城市治理者用看得见的城墙将城市与乡村分开，保卫着城市里的特权。1950年代以后，城市治理者用看不见的户籍制度将城市与乡村隔离，维护着城市里的特权。在计划经济体制下，特大城市始终严格控制外来人口特别是农业户籍人口的迁入。例如1962年12月，公安部发布《关于加强户口管理工作的意见》规定：“对农村迁往城市的，必须严格控制……特别是迁入北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁入北京、上海、天津三市的，要严格控制。”在计划经济时代，城市治理者以计划思维控制农业户籍人口迁入城市的正当借口是城市缺少就业机会，农民不得进城与市民争饭吃。这貌似合理的理由，被改革以来的市场经济无情地击碎了。实行市场化改革以来的各大城市人口迅速增长，大量进城的农民不但没有抢走市民的饭碗，而且空前地增加了就业机会，创造了巨大的物质财富。这是传统计划思维者无法想象的经济现象。
在市场化改革中，城市的治理者虽然逐步允许农民进城务工，但却长期歧视外来务工人员，拒绝给外来务工人员公平的就业环境和平等的公共服务。2003年以后，农民工的生存环境有了很大改善，但农民工的市民化进程缓慢。特别是特大城市至今难以摆脱特权城市的惯性，在推进农业转移人口市民化特别是外来人口市民化上行动迟缓，缺乏实质性的政策进步。近些年来，随着“城市病”的爆发，特大城市又找到了排斥外来人口的新借口。以城市承载力有限、“城市病”为名，歧视外来人口、驱赶外来人口、排斥外来人口，是特大城市的当政者传统城市特权思维的“旧病复发”。虽然特大城市在计划经济体制下排斥外来人口与在市场经济体制下排斥外来人口的借口不同，但其实质是一样的，就是长期形成的城市特权观念作怪，一旦遇到城市治理面临的新问题，就直接找外来人口出气，从而以减损外来人口基本公民权利的方式去谋求城市的治理。这是城市治理中一条至今没有摆脱的将城市问题归罪于外来人口的怪现象。
特大城市由于集中了更多的公共资源和投资产业，从而吸引更多的外来人口就业和生活，这本是经济发展和城市化的正常现象。外来人口在城市就业并纳税，事实上成为城市发展的一部分甚至重要组成部分，理应享受平等的基本公共服务，并应当合法有序融入城市成为新市民。但由于城乡二元体制的影响，农民工等外来人口却享受不到城市的市民待遇，成为城市中的二等公民。这种不公平的现象理应尽快改变。特大城市为解决“城市病”，疏解过于膨胀的人口，确实需要调控人口规模。但调控人口的思维和方式需要极大的改变，我们不能在理论上假定“城市病”是由外来人口这个群体独家带来的，在政策实践上不能以减损外来人口基本公民权利的方式加以推进。只有制定科学合理具有前瞻性的城乡发展规则，通过疏解城市功能、产业、公共资源和公共投资，来调控人口，公平合理引导人口流向，这才是城市治理的正道。在城市化中，基本公共服务要随着人口走，外来人口走到哪里就业和生活，政府就应当将基本公共服务供给到哪里。实现城乡基本公共服务均等化，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，这是做好特大城市人口调控的基础和保障。
从传统漠视公民基本权利的治理模式，转向维护公民基本权利的治理模式，这对特大城市的治理者提出了全新的挑战。在城乡一体化发展中，特大城市的治理者需要实现两次大的自我跨越：一是将本市农业户籍人口纳入基本公共服务供给框架之中，确立农民也是市民的观念，各城市的市长不再只是本市城镇居民的市长，也是本市农村居民的市长，必须对全部城乡居民负责，为全部城乡居民服务；二是将农民工等外来人口纳入基本公共服务供给框架之中，树立农民工等外来人口是城市新市民的观念，各城市的市长不再只是本市户籍人口的市长，也是外来常住人口的市长，必须对全部常住人口负责，为全部常住人口服务。
2015年10月7日
原载《城市化》2015年第10期
