[摘要]“公共”是相对于“私有”而言的，其表明了针对某一对象拥有所有权或使用权的人数。公共利益意指符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益；公共事务是为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务；公共事业则指体现社会全体或大多数成员的需要，关系到他们的共同利益的那类社会公共事业。公共利益是公共事务处理的目标追求，公共事务是公共利益的载体；公共事业在本质上都属于公益性事业，它与社会公共事务是可以等同的概念；公共事务与公共事业是包含与被包含的同心圆关系。
概念是分析问题的逻辑起点，“概念引导我们探索”。[1]如果我们对概念理解得不正确，那么最后很可能危险地放弃了真正对我们有益的东西，而得到了对我们有害的东西。鉴于此，本文的基本旨趣在于，对公共利益、公共事务和公共事业的概念加以准确界说，并做概要性比较，从而奠定后续研究之基础。由于从构词法角度来看，“公共利益”、“公共事务”和“公共事业”分别是在名词“利益”、“事务”和“事业”前加限定词“公共”而形成的，而且关于这三个概念的论争均主要“环绕在所谓‘公共的概念’，及努力来阐明这个概念的问题所在”，[2]故此，有必要首先对“公共’，这一概念加以考察。
一、公共概念之省察
根据辞海的解释，“公”的中文含义为“公共、共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》曰：“大道之行也，天下为公。”即为此意。汉语大辞典中“公共”意为“公有的”；“公用的”；“公众的”；“共同的”。因此，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。“公共”在古希腊语汇中有两个起源。一是起源于古希腊词汇pubes or maturity，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇（Koinon），英语词汇“共同”（common）就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。[3]《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是，Pubic意指“公众的、与公众有关的，或为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。[4]
美国行政学家德怀特·沃尔多从三个方面阐释了对“公共”含义的理解：（1）可以根据政府与国家之类的词给“公共”下定义，这就涉及主权、合法性、普通福利等法律概念、哲学概念和普通政治理论方面的问题。（2）可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给“公共”下定义。这样一来。由于人们的认识不同，很难有统一的规定。（3）可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义，但有许多政府行为是不稳定的或不确定的。[5]沃尔多所给出的解释“公共”之三种角度实际上可以归结为规范和经验两个层面。规范层面的解释更具理论厚度和说服力度，而经验层面的解释则容易导致价值祛除，并引发认识上的混乱。
在我们看来，“公共”是相对于“私有”而言的，其表明了针对某一对象拥有所有权或使用权的人数。从最宽泛的意义上说，凡是涉及到一个人以上的对象都属于“公共”的范畴。“私相对于公，只是人群集合规模的大小。小的人群中的事相对于大的人群中的事来说，属于私；反之。则属于公。同样，个人相对于群体来说，再大的事也属于私；而群体相对于个人来说，再小的事也属于公。所以，公私的概念只是人的集合状态或规模的状况，在这之外就没有什么差别了，所指的只是一种个人与集体的相对性。实际上。公私的边界是模糊的和无法确定的。需要更多地取决于‘涉事者’个人的理解和领悟。”[6]
二、公共利益概念之阐释
明确了“公共”的涵义后，为了准确厘定“公共利益”概念，还需回答何为“利益”。在中国古代典籍中，“利益”是两个具有独立意义的词。所谓“利”，在甲骨文中具有使用农具从事农业生产以及采集自然果实或收割成熟的庄稼之义。后来，“利”逐渐演变为祭祀占卜意义上的“吉利”，即特定的活动能够达到预期的目的和获得预期的效果，又进一步引申出“好处”之意。“益”，即富裕之意。后来，由于“利”和“益”在指人们衣食住行等日常生活的意义中都有“好”这种相同之处，故形成“利益”一词。[7]《辞海》对利益的解释是好处。[8]
霍尔巴赫认为，“利益”是“我们每个人看作是对自己的幸福所不可缺少的东西”。[9]罗·庞德则将“利益”界定为“人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望；因而在安排各种人们关系和人们行为时必须将其估计进去。”[10]德国学者认为“利益”在拉丁语中的含义是在场、有份，是指主体对客体（其他人、事物或者关系）的参与（实在关联性）。利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用，必要、值得追求）。[11]综合上述观点，可以认为，所谓利益，就是主体所认为的、客体对主体所具有的价值，它包括具体的、物质的利益和抽象的精神的非物质利益两大类。
廓清了“公共”与“利益”的涵义后，继而需要厘清什么是“公共利益”。许多学者都认为公共利益是一个十分含混不清的概念，难以明确界说。安德森指出：“包括政治科学家在内，许多人都强调不可能对公共利益概念进行一个公认的和客观的厘定。”[12]黛博拉·斯通亦指出：“在何谓公共利益这个问题上，永远无法形成广泛的共识。公共利益如同一个空盒子，每个人都可以将自己的理解装入其中。”[13]台湾学者陈锐雄认为：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”[14]正因为如此，许多学者都不愿直面这个恼人的问题，而把其当作一个可以随意拿来装点门面并无需做过多思考的词汇。
《公共政策词典》中将公共利益界定为社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。[15]林德布罗姆则认为，“公共利益”并不表示一致同意的利益，而仅表示某些人看来对公众有利的事物。[16]边沁认为，公共利益是“组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”[17]边沁看到了个人利益与公共利益的内在关联性，但他将公共利益看成是成员利益的总和则显然易于混淆公私利益的界限。正因为如此，所以德国学者阿尔弗莱德·弗得罗斯不赞同边沁的上述看法，并指出：公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。[18]弗得罗斯虽然看到了公共利益与个人利益的本质差别，但其又误将“个人的合作”看成公共利益得以产生的充要条件。在笔者看来，公共利益在不存在利益相关者的个人合作的情况下仍然能够存在，此其一；其二，在不产生公共利益的组织中，同样存在个人的合作。
另有学者从公共利益的受益范围角度来对公共利益概念加以厘定，即认为公共利益不应是无主体的利益。从主体角度的考察表明了受益的范围。关于这一点，存在地域说、人数说等观点。德国学者罗厚德（C. E. Leuthold）在《共利益与行政法的公共诉讼》一文中，将地域作为衡量标准，尝试着分析公共利益受益主体之内涵。在他看来，公共利益是一个相关空间内关系大多数人的利益，即这个地域或空间就是以地区为划分标准，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。所以地区内的大多数人（平均数）的利益，就足以形成公益，至于在地区内，居于少数人的利益，则称之为个别利益，必须屈服于大多数人的平均利益。[19]地域说有一定的合理之处，但亦有其局限：一是容易使人认为公共利益具有地域外的排他性，即将不属于该地域范围内的人排除在外，这显然与事实不符，因为即使其他区域的人也可使用该区域内的交通设施等等；一是地域往往以国界为最高界限范围，从而无法把全球化时代日益迫切的诸如环境、反恐、能源危机等全球性问题纳入自己的视野，故而忽视了国际甚或全球公共利益。人数说是由与罗厚德同时代的另一位德国学者罗门·斯克诺（Roman Schnur）提出的。他认为，公共利益是不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的内涵。也就是说，根据受益人多寡的方法决定，只要存在大多数的不确定数目之受益人，即属公共利益。[20]斯克诺的观点实际上是根据公共利益的效果所及范围来界定的，只要存在占大多数的数量不确定的受益人，即属于公共利益。他的这一观点类似于民主理论中的简单多数决定原则，并且使公共利益具有了受益的非排他性特征。但是，他用不确定的多数人来阐释不确定的公共利益，似乎并没有使之十分清晰，而存有同语反复之嫌。
由上观之，“公共利益”可以界定为符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益。[21]具体来说，公共利益具有以下特征：
1、公共利益的开放性或非排他性。公共利益不能排除单个人的享有机会，而应体现为社会共享性，因而既不是封闭的也不会专为某个人保留。例如某一城市的居民或某街道的居民，他们虽因行政区域划分而与别的城市相分离，而这只不过是透过地方的界限使某一群人聚居在某一区域，任何第三人都可以通过住所的设定而成为该区域的成员。[22]
2、公共利益的层次性。公共利益不是绝对的利益，而是比较性的相对利益。按照高低层次，公共利益可分为国际性或全球性公共利益、全国性公共利益、地方（包括省市县乡）性公共利益和基层性（街道、社区、村）公共利益四大类。公共利益的层次性表明公共利益的种类繁杂、范围迥异，时常存在内在冲突。如何有效处理冲突，确定相应的优先次序，是一个异常复杂的问题，需要综合考虑公共利益的性质、受益范围的大小以及迫切程度等诸多方面。
三、公共事务概念之解析
何谓公共事务？从发生学的角度来看。“公共事务”这一概念产生于18世纪的英国，当时叫做“社会事务”。亚当·斯密在《国民则富的性质和原因的研究》一书中强调，需要政府处理的社会事务包括二大方面：“第一保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；第二，尽可能地保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”[23]
由于事务的概念与物品的概念关系密切，物品的概念与需要的概念紧密相连。因而在界定公共事务的概念之前，需要先对公共物品的含义进行解释。萨缪尔森在其经典教材《经济学》中将公共物品界定为每个人对该类物品的消费都不会导致其他人对其消费减少的物品。他认为，公共物品有如下两个特征：一是消费的非竞争性。即增加一个人的消费并不减少其他人消费的特性，非竞争性是相对于竞争性而言的，它强调物品的获得性与该物品的消费者数量无关，那么具有非竞争性特征的物品增加一个消费者的边际成本必然为零。二是受益的不可分割性和非排他性。[24]而马斯格雷夫等人则从公共物品关联度方面对其加以深入阐述：“一种纯粹的公共物品在生产或供给的关联性上具有不可分割性。一旦提供给社会的某些成员，在排斥其他成员的消费上显示出不可能或无效。”[25]由是观之，萨缪尔森和马斯格雷夫等学者强调了公共物品有三个特性：非竞争性、非排他性和不可分割性。当然，完全具备上述特性的物品一般被称为纯公共物品，而此类物品并不多见，更多的物品是只具有其中某方面特征之准公共物品。纯公共物品是指完全为了满足社会共同需要的物品，准公共物品是指部分为了满足社会共同需要的物品，私人物品是指不是为了满足社会共同需要的物品。如果说，物品是对客观状态的界定，那么，事务则是对物品形成的描述，即事务是生产物品的活动。这样对应于公共物品、准公共物品和私人物品三种物品，就分别有公共事务、准公共事务和企业事务三种事务。所谓公共事务是生产公共物品的活动，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其产品具有完全的“非排他性”；所谓准公共事务是生产准公共物品的活动，是指涉及部分社会公众的生活质量和共同利益的系列活动，其产品具有部分的“非排他性”；所谓企业活动是生产私人物品的活动，是指涉及企业职工的生活质量和利益的一系列活动，
其产品具有完全的“排他性”。[26]
从静态与动态相结合的角度考察，所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体而言：在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活必不可少的事务，而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益，另一方面也是体现现实中的全局利益，因而是全体公民都十分关注的事务。公共事务的范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变动。社会公共事务具有公共性、劳务性、非营利性、阶级性。[27]该概念中的社会公共事务即是指公共事务，所取的是广义的“社会”涵义。
概而言之，所谓公共事务，是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务。按照公共事务的性质来划分，可以分为政治公共事务、经济公共事务和社会公共事务（狭义的“社会”涵义）三大方面。政治公共事务主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民族利益和国家利益等各项事务，具体表现为外交工作、国防工作、公安工作、国家安全工作、司法行政、民族工作、宗教工作等。经济公共事务主要包括宏观调控和经济管理两个方面的事务。社会公共事务主要包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等。[28]当下中国事业单位从事的主要是这里所论的社会公共事务。
四、公共事业概念之透视
为了清楚厘定公共事业的基本内涵，首先需要明确何谓“事业”。《辞海》没有收录“事业”这一词条，[29]但收录了“事业单位”这个词条。《现代汉语词典》对“事业”做了如下两种解释：“①人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动……②特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业（区别于‘企业’）：～费，～单位。”[30]从《现代汉语词典》的出版年代来看，当时的事业单位改革还没有正式开始，因而这部词典对“事业”的解释只是从实然层面对当时事业单位的实际特质所做的概括，其恰当地反映了当时政府包办“事业”的局面，但这一概括很难与今天的现实相符合，也不适合本研究的需要；同时，《现代汉语词典》对‘事业’第二条义项的解释有很大的局限性或偏差：第一，‘事业’是一种活动或工作领域，‘企业’是一种组织，与‘企业’相对的概念应该是‘事业单位’或‘事业组织’；第二，从事‘事业’活动或工作的有国有事业组织（事业单位），也有非国有事业组织，对后者国家财政可以（至少理论上可以）不负有经费支持义务。”[31]
事业作为中国特有的一个行业性概念或行业集合性概念，可用排除法或列举法表示。用排除法表示，事业是指社会中政治、经济、军事之外的社会活动领域。用列举法表示，事业是指教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障、计划生育和人口等社会活动领域，其中教育、科学、文化、卫生等所谓“文教”部门是其最重要、最有代表性的领域。另外，在各类政府文件（如经济社会发展计划）、口语乃至研究论著中，事业又常常等同于社会事业这一概念。从活动性质划分，事业可以分为以实现社会公益目的、非营利性质的事业和以营利为目的的事业，前者属于公共事业，后者属于非公共事业。从提供公共事业服务与产品的主体来看，公共事业领域可以分为国家事业与民办事业。”[32]
同时参照“公共”和“事业”的基本内涵，有学者认为，公共事业，就是社会全体公众的事业，即关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。从公共事务的角度看，公共事业所包含的公共事务，是以公共事务中狭义的社会公共事务为基础和主要内容，并包括一定的经济事务所构成的一种特定的社会公共事务。从公共物品的角度看，公共事业主要由公共物品和准公共物品构成。但主体是准公共物品。我国传统事业所涉及的范围主要分为两部分：一是属于纯公共物品的事业物品，在整个事业中占少数，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水利设施、社会科学研究等。二是属于准公共物品的事业物品，在整个事业中占大多数，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视、文化等。[33]还有学者认为：“公共事业是在政府之外，为实现社会大多数成员的公共利益而从事的活动领域，它包括以国有资产举办的社会公共事业和由民间资本举办的公民社会事业。”[34]比较两位学者的观点，主要分歧在于公共事业的受益主体是社会全体公众还是社会大多数成员。笔者认为，某些公共事业的受益主体是社会全体公众，如气象，另一些公共事业的受益主体则可能是社会大多数成员，如教育。
综合借鉴上述观点，我们认为，所谓公共事业，是指体现社会全体或大多数成员的需要，关系到他们的共同利益的那类社会公共事务。由此可见，公共事业是特定类型的公共事务，亦即是公共事务的重要组成部分之一。由于公共事业的最大特点是公共性，具体表现为公众性、公用性、公益性和非营利性等基本特征，[35]因此，笔者认定，所有的公共事业都可以称为公益性事业（这里不是指诸如社会慈善事业之类的公益事业）。从公共物品的属性角度进行分类，可以将公共事业分为纯公益性事业和准公益性事业。需要补充说明的是，“公用事业”（Public Utilities）是一个容易与“公共事业”产生混淆的概念，它一般指的是“大多数为电力、天然气和通信行业厂商构成的一组厂商，受到一个或多个政府机构的严密管制。这些机构控制着企业的进入、制定价格、确定产品质量，也影响着厂商可以赚到的总利润。”[36]
在分别对公共利益、公共事务和公共事业的概念做出厘定后，当我们用比较分析的视角对它们加以审视时，可以发现，它们的内在关联性主要体现在：公共利益是公共事务处理的目标追求，公共事务是公共利益的载体；公共事务包括政治公共事务、经济公共事务以及社会公共事务三大类型；公共事业在本质上都属于公益性事业，它们与社会公共事务是可以等同的概念，因而公共事务与公共事业是包含与被包含的同心圆关系。
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[15][美]E·R·克鲁斯克 B·M·杰克逊：公共政策词典，上海远东出版社，1992年版，第930页。
[16][美]林德布罗姆：决策过程，上海译文出版社，1988年版，第27页。
[17][英]边沁：道德与立法原理导论，商务印书馆，2000年版，第58页。
[18][美]E·博登海默：法理学：法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社，1998年版，第298页。
[21]我国学者席恒认为，所谓“公共利益”是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员需求、实现他们的共同目的、代表他们的共同意志、使其共同受益的一类事务。参见席恒：公与私：公共事业运行机制研究，商务印书馆，2003年版，第3-4页。在笔者看来，该概念将利益与事务等同，并认为公共利益与公共事务是同一的概念，这在严格意义上讲是不科学的。潘恩也将公共利益与公共事务等同。他认为，政府“据以建立与行使的宗旨、理由和目标：res-publica意为公共事务或公共利益；或可直译为公共的事。”参见[美]潘恩：潘恩选集，商务印书馆，1981年版，第243页。另外，将“群体”概念引入“公共利益”的内涵中还导致了“公共”的范围之扩大化，所以也是笔者所不能苟同的。
[22]城仲模：行政法之一般法律原则（二），三民书局，1997年版，第158-159页。
[23][英]亚当·斯密：国民财富的性质和原因的研究，商务印书馆，1974年版，第253页。
[24][美]保罗·A·萨缪尔森威廉·D·诺德豪斯：经济学（第16版），华夏出版社，2001年版，第58-59页。
[25][美]丹尼斯·缪勒：公共选择，中国社会科学出版社，1999年版，第15页。
[26]娄成武郑文范：公共事业管理学，高等教育出版社，2002年版，第1页。
[27][28][33][35]崔运武：公共事业管理概论，高等教育出版社，2002年版，第4-6页、第6-7页、第14-15页、第14页。
[30]现代汉语词典，商务印书馆，1979年版，第1042页。
[31][32]赵立波：事业单位改革：公共事业发展新机制探析，山东人民出版社，2003年版，第8页、第40-41页。
[34]席恒：公与私：公共事业运行机制研究，商务印书馆，2003年版，第3-4页。
[36][美]詹姆斯·E·麦圭根、查尔斯·莫耶：管理经济学，机械工业出版社，2000年版，第256页。
