摘要：改革战略的正确选择是县级政府行政改革实现历史性突破的前提。未来的县级政府行政改革必须走出纯粹的组织变革层面，进入组织变革、职能变革与政治变革三重良性互动的全面变革时代。在中央与地方、政府与党委的纵横关系中，增加县级政府在行政改革中的自主性和县域公共利益的代表性，依据县域特殊性寻求政府职能与机构的合理性，变革权力结构，形成政府与社会良好合作的善治格局，是新时期县级政府改革与发展的战略选择。
形成于计划经济时期的我国县级行政管理体制虽然历经多次改革，但与我国迅速发展的工业化、市场化、城市化和全球化仍然存在诸多矛盾。
城市快速发展而乡村相对滞后导致城乡差别的日益扩大，以农民群体上访为主要表现的社会矛盾呈现日益严重的态势。愈来愈多的事实表明，县级政府行政体制改革已经成为当前我国改革发展的关键领域，市场经济体制的完善、和谐社会的建设、科学发展观的落实在很大程度上取决于深入推进县级行政改革。"郡县治、天下安".鉴于县级政府在国家权力架构与发展战略中的极端重要性，县级政府行政改革业已成为当前理论研究与政策辩论的焦点之一。在研究与论辩中，论者多取问题——策式的研究路径，以提供政策性建议为依归。诚然，建设性的对策研究颇助益于改革的实践，然此一取向的研究也易被传统思路或现实境遇所囿而缺乏批判的视角与战略的考量。本文试以县级政府行政改革的困境为反思基点，重构改革的战略导向，为行政改革不曾触及的前提性问题进行系统地研究。
县级政府改革缺乏自主创新机制或许是我国过去历次改革成效不大的主要原因。我国的县域社会经济状况差异极大，但县级政府的行政改革方案却基本雷同。改革的集中领导方式使处于较低层级的县级政府在历次改革中承受着上级政府规定的制度框约和指标化压力，指导行政改革的政策性文件往往明确规定了县级政府改革的方案，包括机构设置和精简比例。规制的统一性与县域经济社会发展的不平衡，一方面，造成一些县级政府管理资源的严重浪费，另一方面，又导致一些县级政府管理资源的严重不足。由于自上而下的统一性的改革往往很难真正解决县域实践中各地不同的问题，同时改革又往往触及地方政府的自身利益，因此，县级政府对改革常常持消极的态度，不少县级政府行政改革成了一场"雷声大、雨点小"的形式主义运动，巧妙的周旋消解或抵挡了层层加码的压力，"拆拆分分"的障眼法成了应付行政改革的主要策略之一。比如，为了完成精简指标，将行政编制人员分流到事业单位、将几个机构象征性地合并到一个机构，等改革风头一过，人员、机构又复归原位，甚至变本加厉。外在的表现即是，行政改革在组织变革层面陷入了精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。
撇开外部环境变化等因素，就改革本身而言，历次县级政府行政改革之所以没有取得预期的成效，关键的原因在于，没有形成清晰的、综合的改革战略。回顾当代中国行政历次改革，在市场化改革之前，行政改革主要停留在以精简为目标的机构、人员撤并上，随着商品经济的发展，市场化改革趋势明朗，1988年的行政改革正式提出转变政府职能。政府职能的转变成为行政改革的核心问题，并明确将定职能、定机构、定编制的"三定"原则规定为行政改革的重要指导原则。1992年及其以后的改革主要伴随市场经济体制建设进程展开，改革的方向是建立适应社会主义市场经济的行政管理体制，并继续将转变政府职能作为行政改革的核心和根本途径。
诚然，转变政府职能是行政改革的重要环节，没有职能的切实转变，所谓的机构精简就不会彻底，就像一个包揽全部社会事务的政府不可能成为真正的有限政府一样，这已为历次改革实践所证实。因此，1988年提出转变政府职能标志着对行政改革内在规律认识的深化。然而，同时也必须认识到，转变政府职能并不是行政改革的灵丹妙药，因为政府职能背后实有更为深层的制约因素，或者说，只有在突破深层的制约因素之后，强调转变职能在行政改革中的核心作用才具有实质意义。否则，所谓的"转变职能"往往会流于口号或成为遮掩实质矛盾的借口。概言之，所谓的深层制约因素主要包括权力结构与行政生态。从权力结构层面而言，职能的确定、职能的划分、职能的配置、职能的履行都由权力主导或需权力参与的，政府职能的转变往往是在既定的权力结构与权力博弈中寻求突破。如果权力结构没有发生重大的调整，政府的职能转变就往往很难取得实质性的成效。当前县级政府行政改革面临困境的一大根源就是没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制，从更深层上说，也就是没有调整和改革传统的权力结构。自上而下的改革路线图表明了这一点，改革实践中来自上级政府种种干预和压力表明了这一点，"上下对口"的机构设置规则以及"上下一般粗"的行政组织结构的顽强延续则更鲜明地体现了这一点。从行政生态层面而言，政府的职能与行政生态有着极为密切的关联。政府组织与宏观、微观的行政生态发生着信息和资源的交换和互动。不同的发展道路和发展阶段对政府的职能有不同的要求，不同的经济社会发展水平对政府的职能有不同的要求，不同的地域文化、风土人情，特别是被管理者的素质也会深刻影响政府职能及其行使方式。也就是说，政府职能实际上不是一个抽象的概念，而是一个需要放置到历史的、具体的行政生态中才能确定与理解的概念，相同的政府职能与不同的行政生态环境相配合，会产生不同的行政效果。相同的职能配置却产生不同的行政效果，除了行政主体本身的原因外，差异的行政生态也是重要的影响因素。行政生态分析对于行政改革的意义在于，自上而下、统一规划的改革方案在丰富多样的行政生态中必然会遭遇尴尬，成功的行政改革必然是对地方传统、习俗、需求、期望乃至历史记忆的适应与回应。
从根本上说，行政改革是社会经济发展推动的结果，任何成功的改革总是不能超越社会的经济结构以及由经济结构所限制的文化发展。在一定的框架与范围内改良革新以适应社会经济的发展是行政改革的重要目标。但是，另一方面，上层建筑领域的调适并不是消极被动的。在一个"反省"与"再造"相互激荡的时代，成功的行政改革必须跳出狭隘的视域和私利的纠缠，须以宽广的视野、可嘉的勇气进行战略的思维与规划。正如美国公共管理学者包兹曼和斯特劳斯曼曾经提出的，"公共管理者总是忙着进行昨日就需要的行动，以至于无法从事明日所需要的规划".成功的公共管理"必然需要战略意识"[1]，因此，面向未来的县级政府行政改革须走出"摸着石头过河"的试错式发展阶段，综合考量政治、经济、社会等多重因素，形成清晰的战略性思维与改革路线。
中央与地方关系、政府与社会关系是规划行政改革战略的坐标系。根据弗朗西斯科。契伦伯格的理论，中央与地方关系可以有两种分析视角，即自治模型和整合模型。在自治模型中，地方政府被定义为依赖某一特定地方政府系统的政治自主域，中央政府仅局限于监管地方政府的活动，中央政府与地方政府是两个不同的领域。根据整合模型，地方政府是拥有或大或小政治行动能力的半自治性政治机构，是中央政府的"主要代理人"或"合伙人"，中央与地方关系被当成一个功能性的问题而非两个分离的政治领域来处理，地方政府参与整个社会过程，但是具体事务与责任的分担则须基于务实和灵活的考虑[2].
对政府与社会关系的争论形成了不同的理论，分别为社群主义、功能主义和治理理论。社群主义建基于共同的道德标准和市民美德基础之上，政治领导的核心是通过展示政治决策的适当制定方式来寻求一致性同意，象征性行为、神话、仪式和支持行动是创造和维持政治合法性的重要组成元素。功能主义认为公民是公共服务最重要的消费者和使用者，提供服务的效率构成政府合法性的最重要基础。地方政府应该调整国家政策以更好地适应地方的特殊环境和特定需求。公共物品提供的方式可以多样性，地方政府、私人企业、志愿团体均可参与，但是这些活动都必须建立在明确的权威结构之上，当选的政治人物须指引和控制整个过程，以提高公共服务的公平公正性。治理理论认为单一的社会成员或团体没有足够的知识、资源容量或者权威去处理复杂的经济社会事务，良好的治理是政府、非政府组织以及其它社会团体之间良好合作的结果。国家成了一个由政府与社会共同参与构成的权力分散的组织网络集合，社会治理网络的建设和管理成为公共管理的核心职能。从经验的角度看，在西方发达国家，中央与地方之间的关系既不是完全自治的也不是完全整合的，社群主义、功能主义与治理之间的界限也并非泾渭分明。特别是20世纪70年代以来，福利国家建设在很大程度上冲淡了意识形态的争论，地方政府、社会力量更多地参与了国家政策的制定过程，中央政府也有更多更有效的途径和手段监督甚至控制地方政府行为。但总体而言，西方发达国家地方政府的显著特征是，地方政府享有程度不等的自治权，同时又在一个更大的政治秩序即民族国家范围内被整合[3].
西方发达国家的改革理论与实践为当代中国的行政改革提供了重要的参照与借鉴，在一定意义上，昭示了未来中国行政改革的理想图景。诚然，中西政治传统与文化背景存在深刻差异，但是，就反思中国行政改革的战略导向而言，西方的概念框架或许更能提供一种批判的视角和前瞻的思考。在很大程度上可以说，合理定位县级政府在上述理论框架中的位置，是重构行政改革战略导向的前提性工作。在中国的宪法文本中，县是地方行政层级的第二级，居于省与乡之间。但是，上世纪90年代，随着"市管县"体制的全面推开，事实上确立了省、地级市、县、乡镇4级地方行政组织体制。在单一制的政治架构中，县级政府的消极被动性是十分明显的，这在改革前的全能型体制中表现尤甚。在这一体制中，作为中央政府的行政末梢，县是上级行政命令的被动接受者和执行者。现实中，职责与权力、权力与责任的严重分离更是扭曲了县级政府官员的激励机制。因此，当时的县级政府既缺乏发展本地社会经济的自主权，也缺乏相应的动力源。以"分权让利"为特征的改革赋予县级政府发展本地社会经济的重任以及相应的权力。特别是，分税制推行以来，地方政府获得了一定的剩余索取权，加之政绩考核体系的激励，大力发展经济兼具经济政治双重收益，县级政府获得了发展地方社会经济的动力源泉。然而，"放权让利"是在现存的政治体制内以行政放权的形式实现的，中央与地方的分权不是法律意义上的分权。也即是说，当前地方政府获得的权力并没有制度上的确认和法律上的保障。究竟是扮演上级命令的执行者还是地方利益的代表者，这一问题常常陷县级政府于左右为难的尴尬境地。比如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，本级人民政府除了执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议之外，还要执行上级国家行政机关的决定和命令。加之，我国现行的组织法笼统含糊，没有就各级地方政府分别立法，而是在法律文本中规定了"县级以上的各级人民政府"，这就形成纵向政府间职责同构问题，县政府能管的事，上级政府也能管，只是地域不同而已，事实上损害了县政府的自主权。正如有研究者所指出的，"县级政府不仅是一级国家行政机关，它还是地方权力机关的执行机关，而现行的立法只反映了它作为一级地方行政机关对上级政府的服从性，而没有体现它作为地方国家权力机关的执行机关的特性。[4]"
如果说，中央与地方关系的关注焦点在于县级政府在国家权力架构中的定位的话，那么在中国的语境下，政府与社会关系主要侧重政府职能的配置及其实现方式问题。后一问题的尴尬在于，一方面，作为直接面对基层的县级政府在社会转型过程中承担了越来越多的经济、社会、政治、文化等职能，加强社会管理、提供公共服务、维护社会秩序在建设和谐社会的战略部署下被摆到了更为突出的位置。层层加码的指标化的任务分解机制、与奖惩紧密挂钩的政绩考核体系、越来越流行的"一票否决"的责任追究机制使县级政府及其领导承受着自上而下的体制性压力。另一方面，与事权重心下移鲜明对照的是财权重心却在上移。事权与财权的不对称，加之转移支付制度的不完善严重影响了县级政府社会管理与公共服务职能的履行。
垂直半垂直机构的过多增长则支离了县级政府的权力体系，影响了政府职权的完整性，以致在具体管理中大量出现"看得见，管不着"的无奈现象。
更为本质的问题在于，县级政府在社会管理和公共服务中的超负荷状态更突显了全能型政府的弊端。官僚机构膨胀、效率低下、回应性差、财政负担加重是政府包揽社会经济事务的严重后遗症。尽管受财政压力或西方新公共管理等思潮的影响，县级政府在社会管理尤其是公共服务提供方面开始程度不等地引入治理机制或市场机制，进行了地方治理实践或公共事业民营化的探索。在实践与探索中，最突出的问题还不是政府规制理念与手段的局限或评估监督体系的不完善，问题在于发育滞后的社会未能充分发挥自身功能，既不能有效承接从政府部门剥离出来的一些职能，也不能形成基于自身逻辑的自组织系统，在调节冲突、整合利益、培养道德、醇化习俗等方面发挥重要功能。正因为社会发育不良，社会建设滞后，从而不能起到整合平衡的重要作用，政府的职能转变才一直在缺乏有效整合的民间社会与集权的政府两极之间震荡与徘徊，没有形成真正适应现代市场经济的政府职能体系。
3 组织、职能、政治三重互动改革战略
政府在政治系统中主要发挥执行功能，因此效率就成为行政改革的核心目标之一。改革战略的制定与设计归根到底旨在提高行政效率。尽管影响效率的因素很多，但是总体而言，政府的合法性权威、政府职能的科学定位和政府组织的合理设置共同决定了行政效率。政府的合法性权威是政府有效行政的政治基础，只有民众认同政府的合法性，民众才会支持政府的公共政策、服从政府的公共管理。
地方政府合法性强化需要处理好纵横两个关系。从纵向关系而言，中央政府与地方政府应该有一个合理的制度化的分权体制。使地方政府逐渐从中央政府的"代理机构"转化为地方公共利益的"合法代理者"，发展和维护地方公共利益。从横向的关系而言，政府要处理好与党委的关系，同时政府要与立法机关、司法机关有一个合理的分工，三个机关形成支持、合作、监督的良好关系，在制度上维护地方的公共性。政府职能的科学定位要求政府必须复归公共性，形成政府与社会、市场、企业的合作伙伴关系。政府组织的合理设置要求政府形成完整的决策、执行、监督组织结构，形成决策系统、执行系统与监督系统的合作与制衡格局。
因此，政府效率的推进是一个系统工程，完整的地方政府行政改革大致应该包括三个层面的变革：（1）政治变革，着眼于权力关系的变革和调整，处理上下级政府之间的关系、地方政府与同级党委、人大、司法的关系、政府与民众的关系，等等；（2）职能变革，着眼于政府职能转变和调整，处理政府与企业、政府与市场、政府与社会等关系；（3）组织变革，着眼于机构变革和人员调整。诚然，因发展阶段或行政生态的差异，行政改革的战略选择会在三个层面的变革中有所侧重，但是，完整的行政改革必须包含三个层面改革，并按照改革的内在逻辑，形成三者之间的良性互动。
中国的县级政府行政改革必须走出纯粹的组织变革层面，进入组织变革、职能变革与政治变革良性互动的全面变革时代。在行政改革新战略视域中，基于权力结构与行政生态的分析，大体可以确定县级政府改革的两大核心问题：（1）在统一的政治法律框架内，增强县级政府的自主权，确立其法人地位，开展良性的府际竞争与合作，实现纵向的府际权力结构的合理化及制度化；（2）政府职能在纵向维度与横向维度得到合理有效配置，加强社会建设，充分发挥社会的调节整合功能，变革传统的职能方式，适当引入治理机制和市场机制，努力形成善治格局。从这一角度视之，职能配置与权力结构的双重变革共同构成了新战略框架内县级政府行政改革的主旋律。
县级政府职能的配置涉及纵向与横向两个维度。纵向维度上的职能配置主要涉及县级政府与上下政府间职能的分工问题，关键要确定哪一级政府能够最有效地承担哪些政府职能，明确不同层级政府的职能分工与职能重点。横向维度则聚焦于县级政府的职能应当如何在各部门分配才能最有效地被执行。按照奥茨"分散化定理"，对于某种公共产品来说？？让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。分散化决策将最大化社会福利，而集中决策则降低社会福利。奥茨的分散化定理实际上给出了政府间分权的一个关键原则：如果低层级政府能够和上级政府一样提供同样的公共产品，那么由低层级政府来供给更好。正如施蒂格勒认为的，地方政府与中央政府相比，更接近自己的公众，从而对所管辖地区的居民的效用函数和公共产品需求比较了解[5].西方地方治理实践的经验是，中央政府主要承担国防、立法、外交等职能，地方政府如郡、县、市镇则承担五类公共服务职能，包括保护性职能，如治安、消防、消费者保护；环境管理职能，如公共设施建设与维护、环境卫生、土地规划、生态保护；对公民个人的服务性职能，如教育、住房、失业、社会福利；提供社会文化和娱乐服务，如运动设施、博物馆、文化馆、电影院、美术馆、图书馆、剧院；商业规制管理功能，如市场规范、交通运输、资产出租等。
一般而言，只有当低一层级政府在人口和经济方面不足以承担某一职能时，上一级政府才会承担。二战以来，除了全国性公共产品或具有大范围规模经济的公共服务外，西方国家提供公共产品和服务的职能大部分已经下放给地方政府，因此，有人认为西方的"福利国家"已经变成了"福利市镇"[6]35.县级政府作为直接面对群众的低层级政府，应当强化社会管理和公共服务职能。社会管理职能包括如下重点领域：规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体；创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程；实施配套的社会政策，维护社会公正；树立科学的发展观，培育健康的市民社会；调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制。
政府公共服务领域应集中选择在如下重点领域：提高政府公共教育服务的水平，普及义务教育；提高政府社会保障公共服务水平；提升政府公共医疗服务水平；提高政府科技服务的公共服务水平等[7].
在理顺纵向维度的职能基础上，县级政府要充分考虑当地公共问题的特殊性和公共管理的目标，建立基于地方公共管理需要的政府职能体系与机构设置，克服过分强调与上级政府机构对应的机构设置模式。应当按照职能本身的特点与管理的有效性与便利性，科学合理地划分各项职能。通过整合职能，拓宽一些职能部门的职能范围，向大经济、大农业、大交通、大文化、大环保等大职能部门过渡，向"宽职能、少机构"方向发展。同时要将原先由政府承担的一些竞争性、赢利性职能从政府的职能体系中剥离出来，交给市场或社会中介组织去做。政府在公共物品提供上要走出单一的"生产型供给"模式，通过购买、外包、合同出租、公私合营等方式实现公共物品的"采购型供给".政府机构的设置要根据公共物品供给模式的变化进行相应地调整。
职能变革必然要求权力结构的调整与革新，这不仅是因为没有相应的事权和财权，职能难以履行，更为重要的是，改革是在一定的权力结构与权力博弈中进行的，权力本身主导或参与了职能的划分、职能的配置以及职能的履行。从这一角度来讲，没有权力结构的变革，就无法推进和实现职能的变革，这也正体现了行政改革新战略视野中三个层面变革良性互动的必然要求。权力变革也涉及横向与纵向两个维度的问题。横向维度的核心问题在于在一级政府内建立决策、执行、监督的合作制衡格局。
改变封闭的决策模式，重视人大、政协参与决策、辅助决策的功能，畅通公民参与渠道，维护和实现公民基本的政治权利，重视和汇聚民间智慧，增强政府决策的回应性。规范决策程序，健全咨询、执行、监督、反馈等决策机制，加强常规决策的制度化，减少领导人决策的随意性，同时重视建设完善非常规决策的机制，增强突发事件的应对能力。决策的有效执行依赖于政府职权的完整性，需要建立政令畅通、执行有力、各职能部门分工合作的良好关系。整合优化部门机构，避免职能交叉重叠，将同类性质或性质相近的行政管理事务并入一个部门或机构进行系统性综合管理。加强和完善监督体系，强化对行政主体的监督，进一步增强监察、审计机构的独立性。进一步发挥人大、政协的监督功能，形成适度的权力制衡体系和机制。除了政府系统内部的监督之外，更重要的是引入民主机制，畅通民主监督渠道，加强新闻媒体、社会舆论的监督力度。
权力变革的纵向维度主要涉及府际权力合理配置问题。增强县级政府的自主权，确立县级政府的法人主体地位是理顺纵向关系的重要原则和目标，要转变行政性分权的方式，通过法律形式，具体规范纵向层级之间的职责权限，并运用合法程序处理纵向争执，切实维护县政府的自主权。但是，县级政府的自主权必须建立在法治之上，也就是说，县级政府享有自主权，但权力的行使受到严格的监督，上级政府、同级党委、人大和司法机关等构成制度监督，控制政府权力的行使。县级政府作为直接面向民众的基层政府，一定要建立有效机制保障民众对政府的民主监督，促使政府为公共利益服务。
在维护县级政府自主权的同时，中央政府要强化在全局性公共事务方面的制度化权威，通过法律规范、行政监督、财政控制等手段维护中央的权威和政令的统一和畅行。即使在西方国家，对地方政府自主决定其事务的权力的限制也是一直存在的，地方自治政府通常一直受到中央政府的指导与控制。
主要表现为，由国家制定的地方政府行为法案、国家对地方政府安排的监督以及规定市政委员会享有特殊职能的特别法案和实施这些职能的特定方式等等[6]3.
权力结构的纵向变革涉及府际关系的改革。改革市管县体制，实行市县分治是当前可供选择的改革路径与方向。建立市管县体制的初衷在于推动中心城市的发展，并充分发挥大中城市的辐射带动作用，解决城乡分割问题，促进城市行政区与城市经济区基本重合，协调经济管理与政治管理之间的关系。市管县体制实行20多年来，尽管在推动城市化进程和发挥大中城市中心作用等方面起到了一些积极作用，但是随着环境的变化，这一体制的负面影响逐渐显现。如增加了地方政府层级，提高了政府运行成本，加剧了市县利益冲突，不利于县域经济的发展。在工业化社会，集聚工业经济的城市向农村转移支付是解决城乡差别扩大的主要途径。但在市管县体制下，城市是经济中心与政治中心的统一体，城乡利益分配向政治中心转移，从而出现农村向城市"反哺"的不正常现象。因此，我国农村发展的相对滞后有着体制性原因，解决城乡差距要从行政体制改革入手。市县分治模式将城市型行政建制与广域型行政建制区分开来，依据不同行政建制的特点与性质进行治理，有利于推进我国政府管理的专业化与科学化，同时弱化了地方政府之间纵向的行政隶属关系，赋予了县级政府更大的自主性、能动性，并充分保护县域公共利益。这或许也是我国新农村建设从被动依赖的"输血型"模式向自主发展的"内生型"模式转变的制度基础。
改革开放以来，我国历届政府都重视行政体制改革，县级政府行政改革的成就也是有目共睹的，但是我国的经济体制改革更彻底，市场经济发展更快，国际化进程更迅速，从而使县级政府现行行政体制改革处于相对滞后的不适应状态。总体来说，我国地方政府行政体制还较多地保留着封建专制传统和计划经济时期形成的集权体制，因此，未来的地方政府行政改革应该是以下放权力和扩大地方政府自主权为主要特征的改革，从而形成与市场经济相适应、与国际管理惯例相接轨、能充分发挥地方政府积极性并惠及广大农村和农民利益的行政体制。这不仅是县级政府改革的战略方向，也是我国地方治理的大趋势。
参考文献：
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[7]中国行政管理学会课题组。加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告[J].中国行政管理，2005（2）：10-15.
陈国权（1961-），男，浙江温州人，毕业于浙江大学，博士，现任浙江大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：地方政府管理。
来源：《公共管理学报》2006年第4期
