【摘要】：就我国目前社会经济发展态势和城市化进程而言，推进流动人口市民化既是必然趋势，也是现实需求。流动人口市民化的核心思想是“权利与义务对等”。基于城市人口管理创新的视角，需要在城市人口管理方面对政策路径进行适当调整：在管理过程方面应当由静态管理向动态管理转变；在管理主体方面实行政府与社会互动式一体化管理；在管理手段上实行社会政策配套改革，特别要重视利益导向机制在人口管理中所发挥的作用。
人口流动是社会经济发展的必然趋势。自20世纪80年代以来，伴随着改革开放步伐的加快和城市化水平的不断提高，我国流动人口规模不断扩大，流动速度不断加快。2000年第五次人口普查数据显示，全国流动人口超过1．25亿人，其中省内流动9146万人，跨省流动3314万人。[1]2005年全国1％人口抽样调查结果显示，我国流动人口已达1．47亿。[2]毫无疑问，人口流动将成为塑造未来中国人口态势的最主要力量，流动人口规模及其市民化程度将成为影响未来中国经济社会发展和城市化进程的重要变量。基于此，本文试图就推进流动人口市民化的必要性、存在的矛盾与问题以及政策路径进行探讨，为推进流动人口市民化提供一些思路和参考。
一、流动人口市民化的基本涵义与必要性分析
流动人口通常被界定为离开户籍所在地而在外从事各种活动的人口，或在流入地居住而没有本地户口的人。就我国而言，流动人口的主体是农民工，流动人口的市民化主要是指农民工的市民化。农民工的市民化实质上是农民工个体舍弃过去的社会规范和价值标准，学习和接受城市社会规范、生活方式和行为方式的过程。刘传江认为，“农民工市民化”的内涵至少包括生存职业、社会身份、自身素质以及意识行为四个层面的含义，即农民工职业由非正规就业的农民工转变为正规就业的非农产业工人，社会身份由农民转变为市民，自身素质提高，意识形态、生活方式和行为方式城市化。[3]
总体而言，流动人口市民化是一个漫长的过程。一段时间以来，许多研究者就流动人口特别是农民工市民化进程中的诸多问题进行了深入探讨。王春光指出，在当前农民工的城市社会融合过程中存在着突出的“半城市化”现象。这种“半城市化”现象，也即是一种介于回归农村与彻底城市化之间的状态，具体表现为：就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、社会名声污名化、发展能力弱化及社会认同内卷化。从结构性和制度性因素看，流动人口“半城市化”的永久化迹象越来越突出。这是对中国社会发展提出的一个严峻挑战。[4]而且，受制于计划经济时代城乡二元社会经济结构的惯性影响以及与之相关的户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等的制度性障碍，以农民工为主体的流动人，逐渐成为游离于城市主流社会的边缘弱势群体。城市流动人口不仅遭受政策与社会制度的歧视，而且不能获得足够及合法的经济资源、社会资源以及文化资源，这使得城市流动人口处于社会排斥和边缘化状况。[5]其中，农民工的公民权利边缘化表现为社会政治权利、社会经济权利和文化教育权利的边缘化。[6]
流动人口的这种“半城市化”现象以及边缘化状况与其在城市中的贡献形成鲜明的对比。一方面，根据我国城市化发展的总体趋势，城市规模趋于扩大，越来越多的农村人口流入城市，在城市生活、工作、消费、纳税、创造财富，为城市经济增长做着贡献。另一方面，流动人口“半城市化”长期化的变迁趋向，使他们有可能一直处于一种游离于城市与乡村之间的“边缘化”状态，使他们享受不到与城市户籍居民同等的各种福利待遇，也享受不到社会公共资源和城市发展的各项成果。这种状况对于我国经济社会的发展和城市化进程具有极为不利的影响，对中国社会结构的转型和变迁也是相当不利的。因此，积极推进流动人口市民化是政府的现实需求。
1．流动人口市民化有利于促进我国的经济增长和社会稳定
改革开放30年来，流动人口为城市建设与发展做出了巨大贡献。仅就农民工而言，世界银行估计，从1978年到1995年中国GDP年平均增长的9．4个百分点中，农村劳动力转移贡献了1．5个百分点。中国社会科学院人口研究所的一项研究表明，劳动力转移对1982年到1997年中国经济增长的贡献率为20．23％。l7j广大农民工的贡献集中表现在经济增长中劳动力红利的贡献上，即占我国产业工人2／3的农民工以极低的工资报酬和社会保障、福利的几乎不享用，为企业的发展，进而为整个国民经济的增长提供了在当今世界上罕见的、持续的低成本劳动力供给。[8]
这种贡献尽管是有目共睹的，然而由户籍制度所决定的资源和利益的不平等分配，在很大程度上导致了流动人口与城市户籍人口在发展机会和享受发展成果方面的不平等。流动人口既没有被纳入城市人口和社会经济统计体系，也无法均等地享受城市发展的成果和社会福利。这不仅限制了流动人口进一步向上流动的机会，也助长了城市户籍人口的“惰性”思想。这在一定程度上抑制了城市发展的活力，也加剧了群体问的矛盾对立。同时，外来流动人口在面临利益分配与权益保护时所处的不对称的弱势地位，也使其正当权益很易受到损害，带来一系列社会问题。因此，无论是在政治、文化层面还是社会层面，积极推进流动人口市民化，给流动人口合理的市民待遇，促进流动人口与城市居民的社会融合和相互认同，不但有利于城市经济可持续发展，而且也有助于社会稳定。
没有移民，就没有中国的现代化。中国的现代化过程，很大程度上是人口和资源的重新配置过程，是一个城市化过程。[9]城市化与现代化的进程同时也伴随着流动人口的市民化进程。建国后，我国实行的是重工业优先发展的国家经济发展战略，城乡分割的二元户籍制度为这一战略的有效实施提供了强有力的支撑，但也造成了城市化明显滞后于工业化的结果。改革开放以来，从乡村到城市的、以大规模人口流迁为特征的快速城市化过程带有相当程度的补偿性。可以说，城市化水平的不断提高是我国经济社会发展的必然趋势，而流动人口市民化可以在很大程度上降低我国城市化的成本。在我国1．47亿流动人口中，有相当一部分人广泛地参与到了城市的建设和发展过程中，他们在城市工作、生活多年，凭借自己的努力在城市立足，不仅完成了职业转换，拥有相对稳定的职业、收入和住所，也接受了城市的生活方式、生活理念和创业理念。推进这部分流动人口实现“市民化”，成本相对小而效益大，是较为经济的城市化途径，利于城市化水平的不断提高。
3．流动人口市民化有利于保障流动人口的合法权益流动人口的合法权益难以保障是当前中国城市流动人口所面临的、直接关系到城市经济社会的可持续发展和社会稳定的重大问题。该问题能否顺利解决，与户籍制度的改革密切相关。[10]我国现行城市人口管理仍然沿袭了传统的城乡二元社会体制的管理架构。这种管理架构即使在大规模人口流入城市、而且有相当一部分已经成为事实上的城市常住人口的情况下，仍按户籍人口和流动人口两条线分别管理，构成了城市内部的新二元管理结构。城市内部的“城乡分治”，以及由此导致的利益分配不均衡格局，集中表现为对户籍人口利益的过多保护和流动人口权益保障的不到位和制度缺失。从经济上讲，城市户籍人口与流动人口之问的差别不仅使劳动力市场被分割，造成户籍人口与流动人口在劳动市场上的不平等，而且也人为地增加了社会交易成本，为生产要素的优化配置设置障碍，损害了城市的经济竞争力。因此，只有推进流动人口市民化，使他们在劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生、政治参与等诸多领域享有与城市居民同样的权利，才能有效地保障他们的合法权益。
二、流动人口市民化推进过程中面临的矛盾与问题
改革开放以来，为适应城乡劳动力资源合理流动、推动城乡协调发展的需要，国家相继出台了一系列的关于户籍改革以及改善农民工就业环境、维护其合法权益的制度和相关政策，希望借助于相应的政策体系构筑起有利于人口合理流动和城乡社会统筹发展的制度框架。然而，政府在流动人口的城市接纳上表现为相互冲突的两个方面：一是希望以户籍管理对象或流动人口的权利作为发展的工具，追求经济的快速健康发展和实现资源的优化配置，保护城市居民充分就业，推进城乡劳动力市场的一体化，乃至保持国家政治、经济社会的长期稳定；二是以促进和保障流动人口的权利及其福利为导向，通过缩小城乡差距，最大限度地促进不同群体的社会公平。实际上，在目前我国社会经济发展难以提供充裕的就业机会和公共服务能力不足的情况下，地方政府一般都会优先考虑既得利益以及地方的经济社会稳定问题。面对规模庞大的人口的流人，地方政府在完善外来流动人口管理、服务以及推进流动人口市民化进程方面面临着一定的矛盾和问题。
1．良好的管理、服务与人口总量调控之间的矛盾
大规模的人口流人对城市基本建设和社会经济发展做出了积极贡献，同时也对城市资源、环境、基础设施、公共服务带来了巨大压力，对现有城市管理体制和社会福利体制造成了很大冲击，加大了城市人口综合调控工作的难度。地方政府早已意识到控制人口规模过快增长对于城市可持续发展的意义所在，但是在城市人口宏观调控和服务管理中却面临着“有顾虑、没抓手”的困境。城市政府一方面担心人口宏观调控会提高企业用工成本，影响城市经济发展大局；另一方面也担心地方出台“人口准人”政策会招致众多的非议和责难。即便政府主观上愿意尝试调控人口，在实际操作中也存在缺乏有效的调控手段的问题。此外，地方政府还担心良好的管理和服务对流动人口产生较大的吸引力，可能成为城市规模失控的潜在因素。
2．流动人口权益保护与地方户籍利益之间的矛盾
在中国的城市化进程中，人口是沿着农村一小城镇一中等城市一大城市的路径单向流动的。而从城市的角度看，经历了20世纪80年代以来的社会和经济转型，城市内部的社会分化(特别是贫富分化)逐渐清晰起来，城市弱势群体和底层人群的大量存在，加重了社会负担，也加大了社会风险。特别是大规模产业结构调整产生的大量的下岗、失业人员，这部分人群由于文化水平低、年龄大、技能差、观念落后，就业相对比较困难，始终是政府再就业工程的难点。外来流动人口虽然在城市劳动就业方面处于拾遗补缺的位置，但是其就业与本地户籍人口的竞争关系依然十分明显，特别体现在一些非正规就业领域，竞争关系更是十分激烈。因此，出于对本地户籍人口利益的保护，地方政府出台一系列就业政策，原则上会要求优先安排本地劳动力。地方政府在流动人口权益保护与地方户籍利益之间进行权衡和取舍的结果，一般都是倾向于后者。可见，在没有国家层面的法律法规支持的情况下，流动人口的自由迁徙权、平等就业权、平等教育权及社会保障权等一系列权益的保护仍然不能真正落到实处。
3．白发性的人口流动与户籍属地管理体制之间的矛盾
流动人口经过长时期、自发性的集聚，从量的积累产生质的变化：流动人口中有相当一部分人已经成为事实上的城市常住居民，成为不流动的“流动人口”。只不过他们受目前户籍制度以及由此衍生的劳动就业、教育、社会保障等一系列制度的限制，无法获得合法的城市居民身份和市民待遇。尽管户籍制度改革呼声很高，一些地方也在户籍制度管理方面进行了若干尝试性改革，但时至今日，附加在户籍制度之上的社会保障制度、子女教育制度、劳动就业制度等制度性障碍并没有从根本上消除。这些制度不仅限制了人口的合理流动，影响到劳动力资源的有效配置，而且给流动人口的社会阶层流动制造了障碍。流动人口作为城市发展的一支重要力量，参与了城市的社会经济活动，成为城市社会的纳税人，在履行了各种义务的同时却未能合理地享用权利。
三、流动人口市民化的核心思想：权利与义务对等
基于上述关于流动人口市民化的必要性和流动人口市民化推进过程中若干矛盾的分析，本文认为，推进流动人口市民化应有一个贯穿始终的核心思想——这就是“权利与义务对等”。具体而言，一个人在城市生活时间越长，履行义务越多，对城市经济社会发展的贡献越大，就越应当享有较多的城市福利和公共服务(见图1)。
在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下，应当按照“权利与义务对等”的原则，为流动人口获得市民待遇提供合理途径，
构筑起有利于推动人口合理流动和流动人口社会融合的制度框架。在这一制度框架内，调控机制主要发挥的是引导和驱动作用。根据图1三维曲面结构示意图，可以看出城市流动人口管理的权利、义务和居留时间三个方面之间关系所体现出的“权利与义务对等”思想：
1．权利
对流动人口各种权利的认可是尊重和保障其权益的重要基础。权利层次从低到高，依次包括企事业单位招聘权、子女教育权、就业培训权、纳入社会保险权、住房保障权和社会救济权等；高层次的权利可包含低层次权利，相互之间也可以是交叉关系。在城市，稳定的工作岗位、可靠的收入来源、合法的固定住所是保证一个人体面生存的基本条件。对具有谋生能力和居留愿望的外来人口，理应赋予他参与城市建设和社会经济发展的权利。对于长期在城市生活、工作，为城市发展做出贡献的外来人口，在他们遇到困难时，也不排除个别的临时性福利政策，如短期的社会救济，以体现人文关怀和人性化的管理思路。
2．义务(或称贡献积分)
对权利的享用决定于所履行的义务或所做的贡献，可采用积分制。义务或贡献涉及的范畴应包括无犯罪、依法纳税、个人信用良好、体面的居住条件、较高的文化素养、投资能力或自我负担能力等。这些要素是对外来人121的社会经济参与能力和立足条件进行的界定。其中，无犯罪记录是作为个人道德操守最基本的也是最低的要求，以规范外来人口的社会行为。城市发展既需要高学历、有特殊技能、具备投资能力，能够对城市的发展做出巨大贡献的人员，也需要中、低层次的一般劳动者。只要遵纪守法，有正当职业和稳定收入，又有合法居住条件的，就应当对其所履行的义务和所做贡献予以认可。
3．居留时间节点
时间节点的确定可采用连贯制，也可以采用间断节点，比如，居留时间在1年以上，无不良记录，作为合法公民，可享受基本的权利和福利，如企业招聘、就业培训、综合保险、子女教育；居留时间5年以上，履行了基本义务，可享受所有的经济权利，如企事业单位招聘、公务员报考、就业培训、综合保险、子女教育等；居留时间在1O年以上，可享受所有福利和公共服务。如果外来人口的长期居留已成定局，对城市管理和公共服务就变成了长期的硬性需求。因此，依居留时间梯度整合的制度安排不仅体现了城市社会对外来人121的接纳和包容，也符合公平性和城市发展的可持续性原则。
从城市人121管理的角度看，城市化步伐的不断加快，人口流动的FI益频繁，人户分离的FI趋普遍，流动人口边缘化状态的严重存在，这些都给流动人12I市民化增加诸多的复杂因素，也给城市流动人121的有效管理带来很大难度。因此，推进流动人121市民化，在坚持“权利义务对等”的基础上，必须在城市人121管理方面进行创新，对政策路径进行适当调整。
1．管理过程：由静态管理向动态管理转变
我国传统的户籍制度是一种静态管理制度，采取由户及人的运作方式，主要反映的是以家庭为单位的静态信息，无法反映家庭户中每个成员的动态信息。在现行管理体制下，一般地，除了1O年一次的人口普查和不定期的大规模人口抽样调查之外，很难通过其他渠道获取“人户分离”人口的准确数据。因此，在城市流动人口规模如此巨大的情况下，要想实施有效管理，就需要对传统的静态管理进行改变。应对“人户分离”人口以现居住地作为管理的立足点，建立属地化的人121管理模式，全面掌握属地内居民的人121信息，定期跟踪人员的变动情况，实施动态管理。从长远看，人口流动的常态性，要求对流动人121的管理也应该是常态的制度性管理。这样流动人口统计数据的获取以及对实有人121的全覆盖式管理具有重要的意义。但是，目前流动人151的数据获取以及对实有人121的全覆盖式管理存在许多问题。第一，以条线为基础的流动人121统计既相互交叉又存在遗漏，各个条线的人121统计与实际情况存在很大偏差。第二，依靠每年一次的流动人121调查来获取流动人El数据执行成本太高。第三，退一步讲，即使有办法获取流动人口数据，在实际工作中以户籍为基础的人口管理制度也难以对实有人151进行全覆盖、动态式管理。因此，加强流动人121的制度性管理，最有效的办法是加强居住地管理，建立相应的全覆盖的常住人口统计和管理体系。
可以说，居住地管理体制是对人121进行有效管理和统计的基础性制度。本文认为，实施常住人121的居住地登记制度，逐步实现户籍人121和流动人口管理的平稳对接，是城市人口综合管理的基本目标。因此，应逐步剥离依附于户籍制度之上的各种利益与现有流动人121管理的部分成本，并使之最终转化为按居住地登记的常住人口的社会福利。对于基于社区层面的居住地人口登记制度，由于其本身是人口信息数据库和人口管理网络建设的基本内容，因此在管理过程中，各职能部门应通力合作，建立与之相联系的信息共享和数据更新机制，这是实施有效的动态管理的必要环节。
2．管理主体：实行政府与社会互动一体化管理
现阶段，城市流动人口管理是以政府作为管理的唯一主体。改革开放以来，为加强外来人口管理，一些地方政府如上海采取了建立外来流动人口管理领导小组、增加外来人口管理的人力财力物力、推进外来人口的属地化管理等种种措施，取得了较好的效果。但是，管理中所暴露出来的矛盾仍然十分突出。一方面，外来人121规模的持续扩大使政府部门面临越来越大的管理压力。为不断适应外来人El规模扩张带来的各种需求，政府不得不一再增加管理中的资源投入，从而使管理成本不断攀升，但管理效益却没有随资源投入的增加而相应提高。另一方面，由于缺乏有效的监督约束，政府过于强调“防范式”的管理思路以及给予本地人口过多的地方利益保护，不仅潜在地造成了管理者与被管理者之间的对立，而且外来人15为维护自身的利益采取各种方式逃避管理，又造成管理效率的低下和管理成本的进一步提高。这使得城市外来人口管理陷于某种困境。城市外来人口管理陷于困境的一个重要原因在于，城市外来人口管理中的横向联系的缺乏与社会中间组织的缺位。根据城市发展的一般规律，城市管理中的公共事务不应也不能由政府完全包办。当城市发展到一定阶段后，应将一部分可以由社会自我管理的职能和权力适当地分离出去，充分发挥社会的自我管理功能。同时，政府运用公共权力和有效的制度安排，协调政府、市场、社会之间的关系，形成合作管理的新格局。人VI管理作为社会公共管理的一部分，实行政府与社会互动式一体化管理，这是完善城市人VI管理体系、提高管理效率的有效途径。
首先，要进一步推进外来人VI横向管理的渠道，扩大以居委会为空间载体的属地化社区制管理。社区是城市的基础单元，也是城市功能完善和管理效率提高的重要载体。在目前“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制中，随着管理重心逐步下移，社区被赋予了较强的管理职能，包括财权、事权在内的基层权力体系得到加强。属地化社区制管理是以居住地登记制度和居民自治为基础的，并辅之以融管理与服务于一体的理念。因此，实行属地化社区制管理在解决城市户籍人VI内部的“人户分离”问题的同时，可以引导外来人VI参与到社区自治管理活动中，这样既可以让社区承担起“块”的管理功能，又可以拓展外来人VI以单位或以血缘、地缘、业缘关系而建立起来的狭窄空间，增强外来人口的自我管理意识。这项工作的开展需要以社区化建设为前提。今后，如何推进居委会组织向真正的社区制转变，逐步淡化居委会的行政职能，恢复其群众自治组织的本来面目，成为进一步加强外来人口管理的工作任务之一。
其次，要重视社会中问组织特别是外来人口自组织在外来流动人口自助和互助性横向管理中的作用。社会中间组织参与公共服务是现代公共管理不可或缺的重要环节之一，也是城市公共管理现代化的必然要求。尤其是在城市化迅速扩张、城市外来人口规模不断扩大的情况下，加快社会中间组织的培育发展并发挥其在城市外来人VI管理中的作用显得尤为重要。社会中间组织介于政府和社区公众之间，这决定了它们在发挥服务、沟通、公证和监督职能方面具有独到的优势。社会中间组织的独立、公开、公平、公正的行为准则，也决定了它们在承担人VI管理特别是外来人VI管理方面的有效性。因此，要充分发挥社会中间组织在外来流动人口管理中的优势和有效作用。
3．管理手段：社会政策配套改革与利益导向机制相结合从长远看，户籍管理从审核体制过渡到登记体制，实现居住地管理，是户籍制度改革的基本要求；逐步缩小由户籍制度所造成的不同群体之间的社会福利差异，是未来城市人口管理发展的必然趋势。现阶段城市人VI管理具有明显的过渡性特征，在过渡期内城市人VI管理模式的完善，在管理手段上需要实行社会政策的配套改革，特别要重视利益导向机制在人VI管理中所发挥的作用。长期以来，城镇居民生活必需品的计划供应制度、统包统分的劳动就业制度和包括社会保障、教育制度在内的城市福利制度，已经使户籍制度发展成为城市公共福利体制的载体性制度。尽管经过若干年的改革，户籍上附着的经济利益有所减少，但与城镇户VI相联系的诸多显性和隐性利益仍然是农业户口不可比拟的。户籍改革的难点在于附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的错综复杂的社会利益分配格局。只有研究解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革才能稳步推进。
目前，包括教育、卫生、劳动就业、社会保障与社会福利制度在内的社会经济政策依然以城乡分割和行政区分割为基本特征。尽管取消户VI限制、统一城乡户籍从道理上是正确的，但是一个不可回避的现实问题是，城市政府对公共产品的供给能力总体上是相对不足的。在这种情况下，贸然的政策变动往往达不到预期的效果，反而极有可能造成更难以克服的矛盾，使户籍改革面临更大的压力和挑战。
因此，包括城乡社会保障制度、劳动就业制度、教育制度、医疗卫生制度等在内的一系列制度改革必须要经历一个循序渐进的过程。城市社会对外来流动人VI的接纳和认同也需要逐步从经济领域扩展到社会、政治等领域。我们要积极探索并制定各项社会政策配套改革措施，建立起与实施人口动态管理和居住地登记制度相适应的利益导向机制，由此推进外来流动人口的城市社会融合，促进不同利益群体之间关系的协调，让流动人口这一利益群体与其他不同利益群体一道共享城市社会发展成果。
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（郭秀云,华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620；2．复旦大学公共管理与公共政策研究创新基地，上海200433）
（原载于中州学刊2008年第4期）
