[摘要] 香港行政长官和立法会的选举制度与香港基本法”相关原理原则的拘束。香港政制发展中的争议涉及中央与特区关系问题,政党之间的复杂关系形成了香港选举制度和政制发展的背景,其最终布局必然体现“运行密切相关,即应受到“基本法”立法会、民意、出我国单一制的国家结构形式,同时对国家的发展作出新贡献。在迈向治民主的必要元素,落实共识政治,以彰显香港对于国家所承担的责任。
[关键词] 一国两制;地方自治;选举制度;政党制度
一、引 言
2007年12月29日,第十届全国人大常委会第三十一次会议通过了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,为香港政制发展订出“双普选”明确的时间表———在2017年可以普选行政长官,在2020年可以普选立法会。作为香港迈向普选的中途站方案, 2012年的特首和立法会两个选举办法,备受各界关注。行政长官曾荫权在《施政报告》中表示,特区政府准备在2009年上半年开始就2012年两个选举办法进行公众咨询。咨询工作的成败,将直接影响香港政制发展进程[ 1 ] 。
香港围绕2012 年政改方案的政治角力已经开始。反对派在新一届立法会选举中取得23席,成功确保了其在政改上的“议价权”和“制衡权”。2008年11月,反对派以“泛民主派的整合”举行论坛,民主党与前线展开合并程序。在第四届立法会履新当年,泛民主派就频频引用“权力及特权”法, 并正式通过两个法案,成立专责委员会,启动调查程序,传召特区政府问责官员作供,泛民主派扬言还要传召行政长官到立法会聆讯。特首曾荫权的民望和特区政府的管治威信不断受到打击。香港政党在政制发展中的角色受到香港社会高度关注。
香港已经进入政制发展的关键期。不论是普选制度的设计还是政党的角色,都需要一个改革的指引方向,而从香港过去到现在各种政制改革呼声中,虽然可以见到各种不同的改革版本,但似乎都缺乏一个具有宪政宏观与远景的理念,作为进一步的改革内容与进程的指引。政制发展是一个法治问题,只有依照基本法进行理性的讨论,谋求共识,最终才能使政制发展迈步向前,否则就会遭受挫折。本文从宪法政治学的角度分析《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)所确立的框架,提出政党在香港政制发展的地位以及作为高度自治地方的选举政治的内涵。
二、香港选举制度改革的制度框架
从政治的角度来看,选举制度涉及政治人物竞逐政治权力的游戏规则,选举制度的设计良莠,不仅影响政府的组成与运作,亦会涉及这些机关相互间的互动与制衡。香港选举制度既与“基本法”设计之政府体制的运行密切相关,即应受到“基本法”相关原理原则的拘束。“基本法”是香港的宪制性法律。就法律角度来看,香港特区的地位是由宪法与国家法律加以规范的。《宪法》第31 条及第62 条第13项规定,全国人大有权决定设立特别行政区及其实行的制度;“基本法”也开宗明义指出,该法是由全国人大制定,并且由全国人大规定香港特区实行的制度。此外,“基本法”第2条、第11条、第12条、第154条及第155条等规定,也显示香港特区实行的制度与居民的权利义务皆由全国人大决定和授予。“‘基本法’是一个独一无二的文件..处理实施不同制度的主权者与自治地方的关系,规定政府不同部门的机关和职能,宣布公民的权利和义务。”[ 2 ]因此,“基本法”是依宪法委托②所创制的地方自治法,香港特区的高度自治是我国地方自治制度的组成部分,香港是隶属于中央管辖下的特别行政区,既不同于其它省与直辖市,也不同于民族自治地方,而是一个享有高度自治权的地方,拥有其特有的政治、经济与社会等制度,并得以单独的关税区加入世界贸易组织。香港特区如同其它省市,都是中央授权成立的地方组织,自治权的行使上仍有其限制,其权力均为派生性,而非固有的权力③。
特别行政区自治与民族区域自治、基层群众自治构成了我国地方自治制度基本框架。地方自治是随着近代民主思潮的兴起而出现的,是“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体(地方自治团体) ,在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度”[ 3 ]56。关于自治的分类,学理上提出的观点多种多样,例如直接自治和间接自治、地方自治和社会自治等。而宪法政治学最重要的分类是区分法律自治和政治自治,前者强调自治的制度保障,例如自治团体的独立人格、共同体事务、组织机构设置等,后者强调公民参与。政治自治是基础,法律自治是政治自治的制度化。特区政府的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权属于团体自治的内容,构成法律意义上的自治,并由“基本法”所确立的行政主导政府体制加以固定;“港人治港”体现了政治意义上的自治。“基本法”规定,特区的行政机关和立法机关由香港永久性居民组成, 行政长官、主要官员和至少80%立法会议员由香港永久性居民中的中国公民担任。“港人治港”体现了“人民当家作主”的民主政治真谛。根据香港的实际情况和循序渐进的原则,行政长官和立法会全体议员最终实现普选产生。
然而,关于香港的“高度自治”的议论高度集中于政治意义上的自治,某种程度上导致了地方自治制度的运行不畅。普选和民主进程是香港回归十一年来在香港社会的主要政治议题,其关注焦点在于行政长官和立法会议员如何从现行的方式到达最终的普选,即所谓的香港特区的“政制发展”问题。香港每年都举行了不同级别的选举:第二届、第三届行政长官的选举和一次补选,四届立法会和两届区议会的选举。其中,行政长官和立法会的选举都是按照“基本法”第45条、第68条和附件一、附件二进行的,其民主要素无不按照循序渐进的原则得到增加。但把香港政制发展等同于“双普选”无疑存在着某种误区。选举只不过是民意表达的途径之一,美国政治学者瑞克认为,民意政治就是人民参与公共事务的讨论并做出选择,投票则是这个选择机制的中心[ 4 ]2。而当代世界关于民主化的讨论,亦超越了代议政制,关于审议式民主(Deliberative Democracy)或参与式民主( Participatory Democracy)的研究俨然成为民主理论的显学。双普选并不是香港民主政治“历史的终结”,亦不是终极目标,断然不可把民主政治、代议政治等同于“双普选”。因此,香港的政制发展问题不仅包括“双普选”,还包括政府体制的发展问题。
法律意义上的自治体现为特区的高度自治权以及中央的监督权。根据“基本法”的规定,处理中央与香港特区关系的法定主体为全国人民代表大会及其常委会和国务院。前两者透过制定、解释与修改“基本法”的权力介入特区事务,后者则通过任命行政长官、主要官员及其它法定职权来处理香港事务。最高人民法院、最高人民检察院因非法定的主体,并不具参与香港特区事务的权力。鉴于全国人大的立法监督手段不能经常使用,中央的监督权的体现因而主要依靠对中央政府负责的行政长官及其主要官员。“基本法”对香港行政权与立法权互动的规范,肯定了“行政主导”的精神,亦是顺畅中央和自治地方关系的制度安排。出乎预料的是,由于政治意义上的自治的畸形发展,立法会和行政长官选举方式和政治团体的参与程度的差异,立法和行政的关系没有理顺,出现了宪制僵局,堵塞了中央对特区监督的宪制途径,特区的政府体制运作不灵。
在理论上,此种僵局的后续发展有三种可能性:妥协、宪制性崩溃和“治理危机”[ 5 ]633。从“基本法”实施十一年来的良好局面而言,完全可以排除“宪制性崩溃”局面的出现,面对达成共识的“主流政治”无法轻易获得的现状,香港的情况接近于第三种,理想结局则是第一种。如果特区的行政与立法无法协调,具有终审权的法院又挑战中央的权力,全国人大常委会就不得不以“释法”的手段加以解决。行政长官和立法会双方可能都利用基本法赋予它们的权力而互相掣肘,使对方的行动举步维艰:立法会将给政府制造麻烦,而政府则将不得不采取单方行动。为了打破僵局,特区政府的努力包括完善行政主导,引入主要官员问责制( Principal Officials Accountability System,POAS) ,以落实民意政治,争取立法会支持。然而, PAOS使得行政权与立法权的互动与“基本法”文本中的规定产生了明显的不同,同时也可能带来新的问题与挑战。尤其是考虑到“双普选”的最终落实及其实现方式对于行政与立法两权的互动关系具有重大影响 ,如何实现“行政主导”与现代民主政治之间的和谐成为政制发展和选举制度改革的关键问题之一,而如何保障中央对自治地方的监督构成了其制度框架。
三、自治地方的选举政治
港英时期,在总督专制的宪政安排下,立法局本质上并不是三权分立理论中的立法机关,《英皇制诰》赋予立法局的功能和职能是总督的咨询机构,总督是当然的立法局主席 ,立法局制定的法律必须得到总督的批准。英国政府不但保留了否定本地立法的权力 ,还严格限制本地立法“不得与英国法律相忤逆,不得与皇室承担之条约义务相违背”,并明文列出了10个即使港督也无权批准立法的领域。立法局议员的产生方式也从来就是总督委任,根本无民主可言,而且在一个以华人为主体的社会里,华人却一直就遭到政权歧视。立法机关产生办法的民主化是英国从殖民地“光荣撤退”前政治安排的惯例。但就香港而言,其特别之处在于香港不是从殖民地走向独立,而是主权回归。因而,立法机关的民主化和本地化,就不仅仅关涉本地政治资源和政治生态的重新分配和整合,外交和国际政治因素也参与了民主化进程的主导权争夺。
从政治的角度来看,选举制度对于“基本法”上所设计的政府制度与权力制衡原则的实践与维护更居于关键性地位。“基本法”对选举制度有直接规定,第26条规定了选举权和被选举权;第45条规定行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命;第68 条规定立法会由选举产生;附件一和附件二规定行政长官的产生办法、立法会的产生办法和表决程序,并定明2007 年以后的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准。
选举制度既与“基本法”上所设计之政府制度的运行密切相关,受到“基本法”相关原理、原则的拘束,并非单纯由民主理论和原则所塑造。在“基本权利论”的概念下,民主并非最高价值,最多只能算是众多基本价值之一。诚如美国学者杜威( John Dewey)所言“民主是一种生活方式”、“视民主的手段为目的乃是一种偶像崇拜。民主的政治形式只是人类的才智至目前为止所设计的最佳方式而已”[ 6 ]85。杜威点出了一个关键,即民主未必是最高价值,即使假定民主是最高价值,多数决亦非衡量民主的唯一方式,“普遍的选举权、重复的选举、在政治上当权的人们对投票者负责以及民主政府的其它因素,这些都是我们所曾发现的实现以民主为一种真正人类生活方式的有效手段。它们都不是最后的目的和最后的价值”[ 7 ]44。
进而言之,选举对于民主仅具有工具价值,选举制度的法律制度有别于其它的法律制度,其政治工具性格十分强烈。卢梭对代议政治的批评是值得重视的,他指出,人民“只有在选举国会议员的期间,才是自由的,议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零”[ 8 ]125。卢梭正确地认识到,虽然代议士仍是由人民所选出,但这并不代表代议士的利益与人民的利益是完全一致的。
这种人民利益与代议士利益不一致的情形颇类似约翰·哈特·伊利教授在代议补强理论中,所提出的“代议失灵”概念[ 9 ] 。换言之,代议机关仍须受“人民意志”的节制,在民主原则下运作,否则就会沦为“议会主权”。香港发展民主政治,必须要考虑利益兼顾、均衡参与的问题。
香港特区的“高度自治”作为我国地方自治的一环,其选举制度受到“基本法”所定明的“一国两制”、“高度自治”和“基本权利”等基本原则规范约束,政制发展不能抵触上述基本原则,即使通过“基本法”修改程序也不得否定这些基本原则。把民主价值作为压倒性的价值和政治议题是需要警惕的,把民主等同于多数民主是否恰当,也是一个必须严肃反思的问题。香港政府于2007年7月11日发表《政制发展绿皮书》,就普选行政长官及普选立法会的模式、路线图及时间表咨询公众。“绿皮书”没有具体方案,而是就行政长官及立法会的普选模式、路线图及时间表各重要议题开列了三类方案多个子项供香港居民讨论和选择。要理解众多方案、作出选择,必须具有宪政宏观与远景的理念作为指引。行政长官和立法会全部议员由普选产生属于重大政制改革,其发展必须有利于维护行政主导体制,有利于处理好行政与立法关系。12 月12 日,香港特别行政区行政长官曾荫权向全国人大常委会提出了《关于香港特别行政区政制发展咨询情况及2012 年行政长官和立法会产生办法是否需要修改的报告》。12月26 日,第十届全国人大会常委会第三十一次会议通过了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》。明确2017年先普选行政长官,立法会全部议员普选随后。就香港政制民主化进程而言,《决定》是一个具有里程碑意义的重大突破,反映了香港主流民意,符合大多数人对香港普选循序渐进的愿望,受到了香港广大市民的欢迎,是香港政制发展的里程碑。
四、自治地方的非典型政党政治
现代政党的目标是通过竞取政府职位而赢得政府权力。香港的政制构架和法律政策决定了香港政党不可能像西方政党那样名正言顺的通过竞选执掌政权。香港历史和现实的社会实际上也不具有充分发展政党政治的条件或基础。因此,香港的政党并不是传统政治学中一个主权国家中的“政党”,香港的政党现象是一种非典型政党政治。
按照“基本法”附件一“行政长官的产生办法”第1条的规定,“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出,由中央人民政府任命”。这个“具有广泛代表性的选举委员会”由800名来自社会各界的人士组成,其中每100名以上的选举委员可联合提出一名行政长官候选人,然后再由选举委员会根据提名的名单,以一人一票无记名投票的方式确定行政长官候任人。800人选举委员会的设置显然排除了以政党为主体来“竞选”行政长官的可能性。依据《行政长官选举条例》第31条,“胜出的候选人须声明他不是政党的成员”,并且规定获胜的候选人必须在选举结果公布后的7个工作日内提交书面承诺,表明他如获任命为行政长官,则在他担任行政长官的任期内不会成为任何政党的成员,或作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何作为。这一原则从制度上剪除了香港政党的执政功能。由于公共权力诉求的缺失,香港政党的功能也出现了结构上的缺失,他们虽然能够通过竞选立法会议员等方式参与行使社会公共权力,但是任何一个政党都不能掌握政府,因此也就无法实现提名政府首长候选人、竞选政府首长、将政党意志贯彻到社会的功能。香港政党纷纷把立法会和区议会当作了主要活动场所,凸现和强化了“议会政党”的功能。虽然不能执政,但是他们可以在立法会中通过提出议案表达本党的意志和利益诉求、对政府提案进行审核和通过政府预算、批准税收和公共开支、听取行政长官的施政报告并进行辩论、对政府的议案提出质询、就任何有关公共利益的事务进行辩论、接受香港居民申诉并做出处理直至依据基本法弹劾行政长官。香港政党在功能取向上转而以杜会利益整合功能为主,力图通过获取更多的社会支持,更有力地参与到公共权力运作过程中去,以实现其存在的价值。当然,这是理想中的积极后果,即香港政党在现行体制下理性地运用现有制度资源以寻求发展壮大。
然而,在香港政党中出现了“民粹主义”倾向。丧失执政功能的香港政党已经在事实上充任了“反对党”的角色。香港政治势力的分野不是以社会成分来定位,而是以与特区政府的关系来定位。据此,香港的政治势力分为建制派(即亲政府派) 和反对派(即所谓的泛民主派)两大阵营。特别是泛民主派一门心思作“反对党”的政治取向,在与行政权力分割的情况下,充分利用立法机构所搭建的制度平台,沿着“立法与行政天然地存在权力纠葛”的方向,对行政机构进行批评。立法权与行政权往往不是相互配合,而是分庭抗礼。香港泛民主派党长期以来奉行“逢中必反、逢特首必反”的政治原则,而不是根据事实本身的是非曲直来决定自己的态度和立场,把自己刻意塑造成政府的对立面,以香港的“良心”自居,并力图以过火出位的反政府言行赢得民众的同情和支持,藉以提升自己的政治能量,扩大本党的政治影响。
民意因素对立法与行政互动以及政党扮演的可能角色都具有特别重要的意义。回归之后,特别是2003年之前,“一国两制”的良好运作得到国内国际一致公认,泛民主派的支持率渐低。然而,金融危机的发生减低了香港人的经济安全感, SARS疫情蔓延破除了香港人的生命安全感,香港居民出现了前所未有的焦灼与恐慌。加之特区政府出现施政失误等问题,激起了香港市民发展经济、改善民生的利益表达诉求。泛民主派成功地利用了这一民情,通过充分的政治鼓动和宣传造势,于2003年7月1日发动了号称50万人的大游行,客观上声援了泛民主派反对“基本法”第23 条立法的行动。而2004年10月21日张超雄及一些民主派议员在第三届立法会新张伊始就抛出“公投”的动议, 成为民主派挟“民意”以自重的典型事件。
相对而言,行政长官的民意基础并非牢靠。从产生上来讲,行政长官和政府不是由政党推选而来,而是由一个代表性相对狭窄的800 人团选举产生。该选举方式是依据“均衡参与”的原则、并按照兼顾社会各阶层利益特别是强化工商阶层利益的指导思想组建而设计的。依照《行政长官选举条例》,任何有政党背景的人当选行政长官,必须脱离原属政党,行政长官任内也不能加入任何政党。本意上虽然有使行政长官超然于党派之上的考虑,可是在客观上使行政长官丧失了推行其政策的力量,使得政府再面对政治对手的步步紧逼时,往往无所依靠。民建联、自由党以及之前的港进联可以算作是特区政府的同盟政党,在诸多政府决策上能够和政府站在一起,并在立法会中在一定程度上支持政府提案。而从政党的角度看,由于其在制度设计中的边缘化,使得其对政府的支持并非其义务所系,于是在支持政府和寻求本党利益最大化之间权衡时,他们通常会毫不犹豫地选择本党利益,在2008年,“雷曼迷债事件”中,民建联的所作所为就再次证明了这一点。在香港目前政制架构内,不可能出现执政党,不会出现一般意义上的政党政治,但从历次立法会选举过程和结果来看香港政治生态的政党化色彩浓重。从第三届立法会选举以来,在民主党和前线等传统民主派议席缩减的同时,代表激进思想的某些人士顺利进入立法会。这些候选人的当选,可能令立法会走向激进化,可能令特区政府与立法会之间的关系更加难以协调。香港第四届立法会选举顺利完成后,新一届立法会成员已从2008年10月1日起开始行使基本法赋予的职权。在六十席议员总席次方面,泛民主派在分区直选与功能组别选举中,共获得二十五席,占41166% ,而建制派则赢得三十四席,占56166%; 另一席则为中间派人士。本届立法会将讨论未来特首普选的进程与选举方式,以及立法会的选举改革方案,审议2012年选举安排、最低工资、医疗改革等等对香港未来具有决定性影响的议题。由于政改方案需要立法会三分之二支持才能通过,因而泛民主派对于日后香港特区政府提出的政改方案仍握有否决权。如何使香港的政治和经济都继续向前发展,将成为特区政府一大难题。行政长官作为香港与中央政府联系的制度性纽带,不仅需要对中央政府负责,还需要对香港社会负责,行政长官树立起其管治权威,需要在中央支持和民意支持上同样有力。当“反对派联盟”取得立法会半数议席时,可能通过否决权的行使或威胁行使迫使政府妥协,面对“分掌政府”的局面,争取民意的直接支持无疑是“行政主导”正确选择[ 10 ] 。政府为制定和推行政策,准确解读民意能够为政府提供重要的引导,也是获得立法会支持的关键。如果政府提出符合民意的政策或议案,立法会反对派是不敢贸然否决的,因为他们会受制于选民的预期反应,忽视、误判民意必然会导致失败。因此,香港选举制度的改革必然以民意为依归,而在此过程中,中央和特别行政区长官具有引导民意的义务,政党制度的法治化亦是其中重要一环。
五、“新香港人”对国家发展的新贡献———代结语
当年英国首相撒切尔夫人会见邓小平问为何“一国两制”政策要保持50年不变呢? 邓小平回答说,之所以在1997年后还要保持香港现行的资本主义制度50年不变,其根据是中国实行的对外开放政策和要在下个世纪中叶接近发达国家水平的宏伟目标。“保持香港的长期繁荣稳定是符合中国的切身利益的”[ 11 ]101, 103。可见,香港对于中国的发展是多么重要,二者的关系,密不可分。“一国两制”的香港实验,已逾11年,这种实验的成功必须验证以下两个假设: (1)在“一国两制”前提下建立能成功运行的特别行政区制度; ( 2)特别行政区制度是既能保持香港独立性,又能协助中国和平发展,有利中华民族的伟大复兴。
关于( 1 ) ,已有成功答案, 其路径清晰可辨。在“行政主导”的政府体制的基础上, 以“人大释法”进一步厘清香港和中央的法律关系;通过透过裁撤市政局,形成新的符合地方自治制度的三层民意代表机制,即全国人大、香港立法会、区议会。特区政府以“政治委任制”将行政会议与公务员部门“分家”,通过处理“双普选”路线图,恢复特首管制能力及协调能力和立法会问政功能,并通过中央委任制落实。如若最后完成广为港人接受的《国家安全条例》获得通过,则香港特区的高度自治制度完成建制,香港永续“繁荣安定”可期。
关于(2),在香港的特区建制过程中,政治上从来没有出现香港独立主义。经济上昔日为中国创汇,如今为中资国际化铺路,香港一直无损祖国发展,反而愈为中国和平发展中不可缺少的环节, 一再证明了“一国两制”试验的成功,港人心态中国化愈趋强烈。根据香港中文大学王家英副教授2001年对香港人身份的研究成果,“香港人具有文化认同之双重性,香港人一般认为自己既是‘香港人’又是‘中国人’,但他们较认同自己的香港人’身份”。港人明确认为自己是中国人的程度在缓慢增加[ 12 ]115 - 127。曾荫权在2007年度施政报告中提出“新香港人”概念,要“从国家的将来看香港,为自己作出正确定位”。“新香港人”论述是“要对中国作出贡献的香港人”,而非过去“河水不犯井水”心态,要在中国崛起的背景中为香港定位,把宏观的发展时机与微观的个人发展机会结合起来。“中国化”已成影响香港政制发展的一大元素。
香港民主进程踏入“循序渐进”阶段,制订普选时间表有助消弭香港社会内耗。基本法是特别行政区的宪制性法律文件,为特别行政区提供一个民主法治、稳定可行的政治体制,是基本法的重要内容之一。政府体制的改革,尤其是选举制度的改革,必须以“基本法”的理念与制度内容为规范的指导理念与具体的制度选择指标。行政与立法关系的架构与互动关系涉及到中央和地方关系。选举制度的设计与选择,必须考虑香港法治的重要面向, 将“一国两制”、民主正当性、政府制度与政党制度、政治权利的保障、司法审查、民意的凝聚等议题纳入理念与制度的论辩。
就“行政主导”的政府体制、立法和行政的关系的完善,以及政党的发展方向,要从香港的现实出发,不能照搬外国事例,尤其不能用西方传统政治理论削足适履。即使“双普选”完全落实后,立法与行政关系不顺的问题可能依然存在,因此,在迈向“双普选”的过程中,探访民意成为政治民主的必要元素,落实共识政治,以彰显香港对于国家所承担的责任。在“基本法”的既有框架下,扩大行政长官和主要官员的民意基础是香港民主政治的关键之一。在此过程中,中央政府和香港特区政府可以承担更大的民意形成和引导的责任,通过完善“行政主导”推动政治的民主化。
总之,香港在“一国两制”之下,民主政治机遇与挑战并存。落实“基本法”的“双普选”,加强特区政府的自主性和认受性,清除政商利益纠结及殖民地时期留下的弊端,建设和谐香港,提供一个有中国特色的地方自治制度和民主制度范本,创造永续的“繁荣安定”,展现“一国两制”优越性,为中华民族的伟大复兴作出贡献。
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