我国是个农牧业大国，也是个农牧业弱国。农牧民在全国人口总数中占有很大的比例，农民的平均生活水平在全国处于较低位置。而农村牧区的发展千头万绪，问题错综复杂，简称“三农”问题。
“三农”问题是目前我国亟需解决的问题，关系着党的执政问题和国家的全局，关系着全面小康社会宏伟目标的实现，关系着中华民族的伟大复兴，也关系着社会主义新农村建设与和谐社会的构建。因此，中共中央在1982至1986年、2004至2012年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在 中国 的社会主义现代化建设中的地位。
1982至1986年的“一号文件”，激发了亿万农民的生产积极性，开创了中国农村改革发展的新局面。自此，农民收入稳定快速增长，城乡居民收入差距逐步缩小，几千年 温饱 不保的农牧民从贫困走向温饱。历史的车轮进入21世纪，随着中国加入世贸组织，中国经济融入全球，城市地区经济社会高速发展，工业化、城镇化快速发展，带来农牧区劳动力的大量转移，农牧区经济增长随之徘徊不前，加之农村各项社会事业发展缓慢，这样的结局就是城乡发展严重失衡。对于农牧区而言：社会矛盾日益突出，城乡居民收入又进一步扩大，很多农牧民“看不起病，读不起书”，尤其是成年劳动力的大量转移，造成农牧区“农业”经济停滞不前，农村科技水平不能提高，种粮积极性下降，粮食安全亮出红黄灯。为此，中央从2004至2012年再次出台“一号文件”。
2004至2008年的一号文件与时俱进地制定了加强“三农”工作的方针，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、切实加强农业基础建设为主题，形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策 体系 ，构建了以工促农、以城带乡的制度框架。2009年的主题是促进农业稳定发展农民持续增收，特色是“土地承包经营权流转”。2010年的主题是统筹城乡发展、夯实农业农村发展基础，亮点是“城乡基本公共服务均等化”政策，农村实行免费义务教育，建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度，启动新型农村社会养老保险。2011年的主题是水利改革发展，亮点是“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。2012年的主题是推进农业科技创新，亮点是“富农”。
纵观多年来的“一号文件”，中央对农村的发展是倾注了很多心血，出台了很多文件，制定了很多措施，投入了很多资金，取得了很大的成就。《中国粮食50年来首次“八连增”》，2011年中国粮食总产跨上1.1万亿斤的新台阶，达到11424亿斤，连续第五年稳定在1万亿斤以上。然而，与此相对应的是：农牧区经济发展滞后、农牧民收入依然不乐观，农牧民达到全面小康困难很多。2011年，山东：城镇居民人均可支配收入22792元，农民人均纯收入8342元；青海：城镇居民人均可支配收入15603元，农牧民人均纯收入4608元。城镇与农村依然相差3倍左右。
中央提出2020年全面实现小康，所有的难点、制约均在农村。为此，必须进一步加大对“三农”的工作力度，从政策设计到措施落实以及监督执行均要有新的突破。尤其在土地所有权问题上有所创新，让农牧民从土地中富裕起来。
中央就“土地流转”有一些政策，这些政策却没有让农牧民富裕起来。因此，新型农村土地政策亟待建立。 十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”然而在实际操作中，由于存在制度设计上的缺陷、法律上的抵触等，农村土地流转困难，农牧民收益很小。按照我国法律规定，农地归集体所有。《民法通则》规定为乡村两级所有，《农业法》称集体为乡(镇)村或村内农业集体经济组织”。实际操作中，农村集体是不能处置或买卖的，要先由地方政府征用之后(农地由农村集体所有转变为国家所有)，再由地方政府在市场上将土地出售给土地使用者。农地所有者不是农牧民，导致在土地流转过程中农民的利益难以保证，更加谈不上靠地富裕。同时，农地流转很难做到市场化、规范化。
土地所有权或者土地使用权不是农民的后果是农村劳动力的大量外出谋生，每年的春运就是见证。让农民通过土地富裕起来，必须正确把握以下几个概念：
一是农村农业用地流转与农村建设用地流转间的区别。农村农业用地流转要确保18亿亩耕地不减少、用途不能改变，要保证流转农民利益。建设用地要以满足城镇化与工业化对建设用地的需求，同时要满足流转农民进入城镇生活需求。
二是农业用地与农村建设用地的区别。不能借农村建设用地流转之名，变农业用地为建设用地。优质耕地不能置换为建设用。农村建设用地流转要以农民住房问题、社会保障问题妥善解决为前提。
三是现行制度下的承包权期限设定问题。我国有关法律明确规定，城市土地使用权，商业用地年期40年，工业与综合用地的年期为50年，住宅用地为70年。2008年7月公布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确规定，农村集体林地的承包经营权为70年。参照该意见，农村土地的使用权也可以确定为70年，从而推动土地投资、流转等。
四是城市与农村建设用土地的相同用途和相近价格问题。这是许多城市郊区贫民化的根源，也是社会不稳定、不和谐的来源，许多上访案件就是和郊区征地有关。
无论怎样，城市化、工业化的道路将不断延伸，真正的农村将出现无产业、无农民的趋势。自然条件较好地区农村将被“农场主”所代替，条件差的地区弃耕将明显增加，这为我国实现农业现代化和改善生态环境创造条件。在这个趋势中，我们要更加关注农牧民利益的问题，这应当成为我们政府农村工作的重点，这也是当前“三农”问题的根本。
作者单位：青海省社会科学院
