内容提要：为了配合新县的实施，1940年国民政府推出预保甲乡镇地方自治为一体的“政教合一”的国民教育。国民教育运动一开始，就遇到小学教师奇缺之难题。小学教师因为待遇恶劣相继改行，除了战时经济崩溃这一原因外，国民政府教育行政腐败是更深层的原因。
1939年国民党在五届三中全会上提出了实行新县制，在乡镇强化保甲制度的方针。同年，国民政府颁布《县各级组织纲要》。该《纲要》第47条规定：乡镇地方保长、校长、壮丁队长都由一个人兼任。为了配合新县制，1940年教育部召开全国国民教育会议，会上提出国民教育实施纲领。纲领规定五年内将未沦陷的14省小学、民众学校渐次改造，各乡（镇）设立中心小学，每保设立一所国民学校。不仅对学龄儿童实施“强迫教育”，还对30岁以下失学成人进行识字实习教育，并且要求公教人员参与地方基层保甲地方自治的各种工作，达到“政教合一”。
已经迁往重庆的国民政府算是在国民教育上下了力气。1938年创刊的教育部主编的《国民教育》（月刊）尽管战时纸张匮乏，发行最高达1万5千册，作为乡（镇）国民学校教师进修读物，寄赠各地乡镇。1941年因时局困难，教育部已经难以切实指导各省国民教育之展开，将《国民教育指导月刊》废刊，改成由国民政府教育不与各省教育厅合编，由各省各自出版，发行《国民教育指导月刊》。如当时四川省为中央政府直辖，省教育厅积极推行国民教育运动。教育厅长郭有守也经常亲自撰文，内迁至川的顾树森、瞿菊农等教育界人士，也经常不惜笔墨为该刊写稿助势；又如，浙江省仅一时为战局所迫，短时间暂停编辑出版外，1合编的《国民教育指导月刊》也勉力维持到抗战胜利。
但是，国民教育运动已开始就遇到小学教师奇缺之难题——小学教师因为待遇恶劣相继改行。拙稿以四川、浙江两省为例，对抗战时期国民教育狮子“奇缺”——“师荒”问题及其原因作一叙述。
一，师资恐慌
1941年春，四川省教育厅曾派出徐允昭等8人的巡回辅导团去灌县、成都、华县和成都
市对当地国民学校小学教师进行短期辅导。辅导团除了指导学科教学外，还对国民教育实施中问题进行了调查。调查中发现最严重的问题是各乡（镇）国民小学教师师资“恐慌”，原因是待遇恶劣纷纷改行。2省教育厅长郭有守哀叹：“在国民教育事业日益发展中，而国民教师待遇问题严重性也日益加重。本人在去年9月曾把这些问题向全省广播过一次，数月以来这情形又不同了。”“最近非但优良的（教师）难以聘到，即使不优良的也要相率他去，这问题是何等严重。”3不仅四川一省如此，战时任浙江省主席的黄绍竑也感叹：“本省各县国民教师的师资，合格的平均不过百分之三十左右，百分之五十以上是代用教师，这是多么严重的问题。”4究其原因，小学教师待遇恶劣至极。“一个小学教师所得，比不上任何一个阶层的劳力者，几乎不能供给一人的生活。”5
不仅现役教师“相率而去”，连示范学校招生也极为不易。“毕业生“好多人去投靠邮务或其他企事业机关的职员”，“投身到工商界去工作”，6或者“不惜以其他学校肄业资格转到高级中学，以求毕业后再升学”。所谓师范学校“中学化”。7短期师资训练班速成的学生因训练时间短，作为教师不甚何勇，暑期进修班也不过是教师提高教学水平之机会，师资主要来源依靠师范毕业生。8而今师范生也都短缺，只好各县拟办简易师范学校，招生年龄较大的小学毕业生，给予四年严格训练。但是，办简易师范学校要解决学生膳食。膳食一项要占县财政预算的大部，也不能通过，只得作罢。9
居1941年度统计，国民政府控制的14省共有小学教员334279人，不合格为118046人，不合格内具有小学毕业程度者为47195人，初中毕业程度为49040人，塾师出身者为21811人，即使合格者中，仅53882人受过短期训练，系代课教师。10为了确保识字，国民政府在1939年7月颁布了《师范学校毕业生服务章程》。《章程》规定师范学校毕业生在规定的两年服务期内不得升学或从事教育以外之职务。但是服务一年，成绩优良者愿升入师范学院或简易师范毕业生愿升入师范学校者，得呈请省市教育行政机关核准后，投考升学。即使通过“服务期”之规定来限制教师流失也无济于事。至1944年，“最严重的问题仍是师资短缺，而短缺之原因是教员待遇问题”。11
二，待遇恶劣
当时国民学校小学教师待遇究竟是何等水平？以四川省为例，先看横向比较。四川省
政府机关的公差（公务员）最低待遇是每月20元，还补助二斗七升五米。照当年（1940年）市价，米每斗计25元，可值68元，再加上每人可领取家属粮食补助津贴50元，三者合计138元。而省政府规定小学教师工资最高不超过45元，补助二升五斗米，特殊情形可以补助四升米。以四升最高标准计，每月收入不过是125元。但是，政府规定的小学教师的学历资格远高于公差（公务员），小学教师收入还不如公差的最低收入。社会上“普通工匠”每日工资尚且在10元左右，月收入不下300元。12当时体脑倒挂也很厉害。
1940年为止，四川省各县对公交人员眷属发放“代米金”，对象为县政府职员、县中教师、民众教育馆职员之眷属。而小学教师因与乡（镇）保甲人员“政教合一”，一律不能享受此项待遇。而乡长、镇长“收入比县长还好得多”，其他保甲人员多为兼职，另有主业外，贪污、借公济私亦为一途。他们与小学教师不同，衣食无忧。13为此，教育界代表刘启明向四川省临时参议会第五次大会提出“请增加各县小学教员技术米贴以维持国民教育进出案”。提案中，刘指出：“小学教员薪金合计不过百余元，如此菲薄待遇，欲求其安心务职，决不可能。”14结果，1941年8月教育部公布了《地方津贴小学教员米谷暂行办法》，除了每月补贴米一市斤至二市斤，或谷二市斤至六市斤外，还按照公务员待遇供给平价米及每月补助50元。但是这些补助仍旧追不上物价上涨速度。1941年秋，一升米涨至70元，若以40元月薪计，
仅够“油盐蔬菜、煤炭费”。15
小学教师待遇低并非四川一省，时有各省情形之统计（1941年）：16
地区 最高 最低 平均 地区 最高 最低 平均
贵州 80 30 55 湖南 50 10 30
安徽 40 10 25 绥远 50 10 30
陕西 80 30 55 河南 42 12 27
广西 35 6 21 四川 80 20 50
福建 65 21 43 甘肃 50 22 30
山东 55 14 25 宁夏 62 27 45
山西 40 10 25 江西 80 14 47
重庆 70 20 45 新疆 42 15 29
广东 50 11 31 青海 25 10 18
统计表中最高薪金为人数很少的县中教师工资，实际上小学教师收入最低，不足以温饱。战时各地政府不得不采用加发实物——米津贴来聊补不足（山西、绥远两省采用供给膳食方法）。即使如此，也存在诸多问题。一些地方要教员自己去由县指定的“某处某户径行收取”，教师“沿门托钵”、“窘态毕现”。省虽又责令县、县责令乡镇，乡镇至保甲，都“极尽公事要卸责任之能事”。面对农民各户摊派，“近乎苛杂，使人民畏于兴学。”而且，经过层层手续后，米谷到教师手里，甚费时日，以至于子月之食粮迟滞至丑月、寅月乃至卯月者，教师们“告贷乞求，呼吁无门，实至苦痛”。若轮至北方诸县，供小麦五斗，仅敷一人之食量，无力赡养家属。17平心而论，若无日寇入侵，国民政府虽然漠视小学教师之生计，抗战全面爆发之前乡镇小学教师生活还没有陷入如此困窘之程度。
江西一县立高等小学教师王熙春回忆1913年初任时月薪16元，时米价每石3元余，盐1元可以买10多斤，加上加油“薄田5亩8分”，子女3人，虽幼小，但是“月薪所入，可以俯蓄，尚有余裕。”18四川省一中心学校教师刘本悦也在一文章中追忆，1934年他月薪65元，每斤肉菜1角余，米每斗才7角余“，每月两园五角伙食费就能吃得很好，生活安定。刘大概因为是校长，工资偏高，若小学教师工资以30元计，按照这种物价水准，一家四口，生活也能维持安定。抗战爆发前小学教师收入虽然不让人羡慕，也属小康。据刘文回忆，1937年夏起，到1938年期间，“薪水和物价开始赛跑”，每月伙食费渐渐涨到5元，薪水只加到75元。1938年至1940年，薪金提高到100元，但是每月伙食费增加到13元。而1941年米每斗涨到70元，而且“校长进城领不到款，教师连吃饭也成问题”。19要保持1934年生活水准，月新要加到600元才行。20
时任四川省教育厅国民教育科长郭秀敏在《保障的待遇和待遇的保障》一文中，对政府提出批评：“保障的待遇和待遇的保障的意义不一样。前者是积极的，后者是治标的、消极的。”她还指出：政府应该恪守教育部1929年7月公布的“小学教师薪给支付实施办法”的第三条“具有修正小学规程第62条资格及经小学教员检定合格之教员，应该以当地个人食衣住三者所需生活费之倍为最低薪额，代用教员应以合格教员之最低薪额十分之八”；还应该按照第3条“小学教员至最低薪额应依照前大学院所颁布小学教员薪水制度原则，以使其生活‘舒适’为度”。所谓“舒适”，1929年教育部的解释是：“一，食应以各县该县市政府之中级职员包膳之膳费标准；二，衣服应以每两个月添置蓝布单衣一件为标准；三，住应以当地中等租赁市镇房两间所需租金为标准。”所以，郭秀敏认为政府食言，未能“照准实施”导致闹“师荒”，唯改善一途，“否则地方自治未完成，教育或将破产”，“我个人以十二万分的至诚”盼望各地县市政府机关改善小学教师待遇。21
三，财政腐败
除日寇入侵使中国经济为战争所毁，各业凋蔽之原因外，国民党地方财政腐败也使得小学教师生活困难雪上加霜。
1940年国民政府全国教育会议曾决议国民教育经费分担比例：中央和各省负担百分之二十五，地方负担百分之五十。结果，因为国家财政困难，中央不能如数拨款。1941年全国财政会议后，决定自1942年起省预算的部分也由国库统筹手指。地方的县教育经费在统收统支的原则下，成立特种基金，专账保管。各省市国民学校以及中心学校也自筹资金。至1942年底，13省市筹集基金达595098043元；田地312454亩；学谷折合3952430元。22但是，教育经费和收入并未悉数用于教育，往往为挪移作他用或入私囊，致使经费捉襟见肘。教师待遇得不到改善。
时任灌县教育科科长甘干信谈到地方财政使感叹：“学产收入是地方教育经费主要来源，但过去大都由地方土劣把持租佃，年月稍久，竟或站为私有，甚至假名整理化零为整，实则化整为零，自卖自买，从中渔利，产权既未确定，出纳、保管亦无监督，以及教育经费收入短少，教员待遇低微。”23
前述刘本悦也在文中谈到，1940年起，米价暴涨，学产之米谷也骤涨，但是学产增，教员收入不增，实为把持学产者中饱私囊之故。24虽然国民党政纲对内政策第13条规定“增加教育经费并保障其独立”，中华民国训政时期临时约法的“国民教育”一章第52条也称“中央及地方应宽筹教育上必需之经费，其依法独立之经费，并予保障”，而且，1931年行政院还法过第22、第13号训令《地方教育经费保障办法》，但是，抗战最艰难时期，挪用、贪污者依旧。这些党、政法规成一纸空文。浙江省情况也不例外，各县“教育经费均有田产租谷固定收入，现谷价较平时增加五、六十倍，教育田产租谷收入可增加五、六十倍。增加之数，少者一县数万，多者一县达一、二百万。”“最终，多收入经费被县政府“统筹支配”，经费独立之原则倍置若罔闻。25
为此，1941年6月国民党第五届中央执行委员会第八次全体会议对教育布指示：“各省市县教育经费，因、地方经费统筹支配关系，在此非常时期，
往往挪用，裨资保障”。教育部又以国字24302号训令“同饬各省市教育局遵照办理”。但是各地财政当局“企图破坏保障者仍作不知。是以纠正效力甚微，而侵占之风仍续不已。”26于是，1943年国民党第五届中央执行委员会第九次会议时，此时又入议程。决议重申“原有地方学款学产租息，因物价增高之溢收，及原指定教育经费各种赋税，因实征之溢收，均应全部拨充地方国民教育经费，绝对不得籍口统收统支挪移别用。”是年又由行政院及教育部分别向地方发出训令。
因为没有切实惩戒规定，所以这些训令依然是一纸空文，挪用、贪污教育经费屡禁不绝。甘干信有其地方工作之体会：“现在实行新县制，虽说教育为中心工作，但是当县长的大都认为粮食、禁烟、兵役、治安才是当务之急，教育工作要摆在后面了。做县长的能够把这几点真正做好，也还不错，不过大都因为这几件事，有点咸头。假如说没收了一百石米，三、四万元钱就可以起坎的。兵役、治安中的机会也不少。至于教育只有花钱，要赚几个钱是不大可能的。”人往利边行，谁愿意去注意它啊”。“至于省府的补助费，有的未列入县预算，也没人知道，列入预算的，纵使有人知道，也好应付的。在省款兑到的时候，就由县长的庶务去存了，有时候作科长的根本不知道，即使知道的话，也不便催促，马上拿来用在国民教育上，以断他的财路。如果作科长的与县长还很接近，那就利益均沾了。纵使感觉这项款子干脆吃了有危险，就拿在当地做生意，有人控发的时再拿出来，已经一本万利了。”27
不仅官吏腐败，还有来自乡镇地方黑社会的敲诈。“凡是一个地方都有一些土豪乡绅，对于堤防上的事总想吃干，要造成‘顺之者昌，逆之者亡’的形式，一点要求不遂，他就兴风作浪起来。”虽然在战时，官场麻将依然极盛，县教育科长常被“社会贤达”邀请加入三缺一牌局，时日一久，牌友会推荐自己亲友向科长谋取校长差使，若拒之，会被告发公职人员参与赌局，引来种种威胁。所以，甘干信说出真话，所谓“新县制”、所谓“政教合一”实际都是办不到的。28
教育厅长郭有守也承认教育行政存在许多严重问题：一，“虽乡镇文化股主任及乡镇长兼校长的任免完全由民政科主办，不给教育科知道”，“或完全由县长下手谕，教育科长无法参加意见，事后也无从知道。”二，有些县编制预算，关于教育经费，由会计随便贬值，教育科无法过问，而所列的教育经费预算，又不遵照实施。三，有些县长对省委派的教育科长拒绝其到职，或到职后另派其他工作。四，有些县将乡镇中心学校划归乡（镇）公所主管，而乡（镇）公所文化股主任，大多为前联保办公室书记、事务员改任，“简直不知教育为何物”。29
1942年元旦郭有守这么给部下打气：“任何经济压迫，总要咬紧牙关忍受着，一切损失得胜利临头和敌人总算”。30这与蒋介石在1940年初对小学教师“勉励”一脉相承。蒋这样给小学教师打气的：“勿以一时之困难而动摇其志业，勿以功绩之无闻而轻弃其职务，俟抗战胜利之后，中央必对诸君生活之保障，谋切实合理之改善。”31然而，抗战胜利后未几，诺言尚未兑现，内战蜂起，公职教务人员又陷入贫病交迫之困境。
注
1，周彬《编完之后》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、浙江省教育厅合编，第三卷第七期，民国33年11月，第32页。
2，徐允昭《国民教育巡回辅导试行的经过》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第一期，民国30年8月，第59页。
3，郭有守《提高教师待遇问题》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第六期，民国31年5月，第1页。
4，黄绍竑《今后本省教育实施方针》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、浙江省教育厅合编，第二卷第九、十期合刊，民国33年4月，第12页。
5，同注3，第4页。
6，同注2。
7，陈剑恒《国民教育行政的一个矛盾》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第二期，民国30年9月，第11页。
8，根据国民政府教育部1943年制定的《各省市国民教育师资训练办法大纲》，另外五种教师训练途径为：1，进修刊物；2，进修辅导；3，通讯研究；4，短期进修班；5，假期训练。
9，同注7，12页。
10，金蕃《中心学校国民学校教员待遇之检讨》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、浙江省教育厅合编，第二卷第四、五期合刊，民国33年1月，第31页。
11，同注10，第30页。
12，刘百川《小学教师待遇问题的商榷》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第六期，民国31年1月，第6—8页。
13，同注3，第5页
14，刘启明《请增加各县市立小学教员家属米贴以维持国民教育案》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第六期，民国31年1月，第25页
15，刘本悦《提高教师待遇的有效方法》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第六期，民国31年1月，第25页。
16，钱卓升《小学教员待遇法规实施情形概述》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第六期，民国31年1月，第23页。
17，同注10，第32页。
18， 王熙春《小学教师不可为而为》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、浙江省教育厅合编，第三卷第二期，民国33年6月，第9页。
19，同注15，第28页。
20，同注19。
21，参见《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第六期，民国31年1月，第26—27页。
22，薛大汉《推行国民教育的师资问题》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第三卷第一期，民国33年4月，第7页。
23，甘干信《我是怎样办理灌县教育行政》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第二期，民国30年9月，第62页。
24，同注19，第49页。
25，熊翥高《县教育经费应依照中央最近明令确定之办法保障》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、浙江省教育厅合编，第二卷第三期、四期合刊，民国32年11月，第8—9页。
26，同注22。
27，同注23，第63页。
28，同注23，第63页。
29，郭有守《县教育行政机关及权责调查》，《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、四川省教育厅合编，第一卷第二期，民国30年9月，第3—4页。
30，同注3。
31，蒋介石《慰问全国小学教师电》（1940年1月16日），《国民教育指导月刊》，教育部国民教育司、浙江省教育厅合编，第二卷第三、四期合刊，民国32年11月，第5页。
英文标题和内容提要
Problem “Shortage of teachers” and its factor of National Education during the war of Resistance Against Japan(1937—1945)
Abstract The KMT government pursued“ National Education” during that would united with the Bao Jia System of local autonomy for coordinate activities with the implementation of the new system of county in 1940. KMT ran into the difficulty about shortage of primary teachers at beginning of the“ National Education”movement. The primary teachers were not paid well, so they changed their profession in succession. Besides the collapse of wartime economy, the corruption of KMT government’s educational administration was the most profound factor.
作者情况：孙传钊，1949年生，上海市人，自由学人。200436。
