[摘要]围绕城乡统筹的教育公平讨论在学界和政界已经积极展开，并取得了一些重要突破，但作为统筹城乡教育综合改革的直接受益者——农民，却在这样一场隐形的利益博奕中集体失语和缺位。到底农民视角下的统筹城乡教育应该是什么样子？他们到底需要什么样的教育公平治理？笔者以全国统筹城乡综合配套改革试验区重庆和成都的若干乡镇调研为例，从农民对统筹城乡教育的总体性视角扫描、统筹城乡教育概念的农民主体性解读、统筹城乡教育制因的农民主体性困惑、统筹城乡教育对策的农民主体性建构、统筹城乡教育原则的农民主体性预设、统筹城乡教育目标的农民主体性展望七个角度展开论述，力图还原农民话语，凸显农民主体性场景。
一、引言
“三农”问题由来已久，政府采取了诸多措施积极解决，然而单纯立足农村发展农业以求达到富裕农民的单线发展方案被实践证明在根本上是难为的，因为二元格局的形成本质是由于单一治理主体（政府）的非均衡公共制度设计所导致的，这相对于整体性的社会空间自然发展路径而言，内在地包纳了三层隐性缺位，即农村社会缺位、农民主体缺位以及城市反哺缺位，因此，充分发挥多中心的治理热情，寻求三层隐性缺位的合理回归，建构城乡统筹的社会治理框架来解决“三农”问题，实际上是城乡社会结构良性升级的理性调整和培育，是现代政府善治理论的实践运用，是中国社会结构转型和现代化持续推进的内在动力，是汇集改革合法性资源加快发展步伐的动态生产力。
教育作为社会公共服务领域的核心元素，其治理难点主要是改革涉及面广、统筹标准与内涵多元、教育公平界定模糊、教育统筹的城乡定位与预期缺乏逻辑实证、教育效率的凸显点难以寻找、城乡教育统筹制度突围的可能性边界难以把握等，同时，在教育改革的政策设计中，官员、学者包括部分教师的利益诉求比较强烈，可是作为统筹城乡教育综合改革的直接受益者——农民，却在这样一场隐形的利益博奕中集体失语和缺位，政府似乎成为了他们天然的绝对利益代言人，然而事实上任何政府都只是有限理性的，正是因为政策制订过程中设计者们的无限理性假定才导致了政策文本的实践失效，付出沉重的改革代价。基于此，重建农民主体地位[1]，扩大政策文本设计的主体体验和参与，从农民视角思考和研究教育改革的预期和走向，或许才是真正意义上的统筹城乡教育综合改革，才是治理视阈下的政治民主。笔者以全国统筹城乡综合配套改革试验区——重庆、成都两地（其中重庆是国家统筹城乡教育综合改革试验区）的部分乡镇实地调研为主要依据，同时结合笔者在重庆市统筹城乡教育综合改革“一圈两翼”（渝西片区和渝东北、渝东南片区）两次调研会上的考查情况，力图从客观的角度还原农民话语，展现农民视角下的统筹城乡教育综合改革治理诉求。本文调研共涉及38个乡镇，其中成都6个，重庆32个，笔者在对两地被调研乡镇选择上均充分考虑了区域分布的平衡性，成都区域相对较小，被调研乡镇的选择比较简单，而重庆区域较大，因此在选择上则较为复杂，成都近郊乡镇3个，远郊乡镇3个，重庆渝西乡镇11个（主要分布于合川、永川和潼南），渝东南乡镇6个（主要分布于黔江和秀山），渝东北乡镇9个（主要分布于忠县、万州和梁平），主城区乡镇6个（主要分布于九龙坡区、沙平坝区、渝北区和巴南区），被调研对象的职业身份均为农民（但这些被调研者都是在农村中对教育具有一定了解或兴趣的人，有的甚至以前是代课教师或家人是代课教师），其年龄、地域、性别、文化层次等因素的各分布段都相对比较均衡，以问卷调查法和访谈法相结合的调查方法对共计435名被调研者进行了相关调查。
教育是涉及到千千万万户家庭的大事，是农民最为关心的社会问题之一，在笔者的调查中发现，教育改革是仅次于土地改革农民最为关注的事情，即便从2008年9月开始，城市和农村都已经全部免除了义务教育阶段的学费和杂费，但农民仍旧非常关注统筹城乡教育综合改革，尽管部分农民对统筹城乡教育的认识具有一定的片面性和局限性，甚至有些是错误的，例如认为统筹城乡教育就是要达到城市和农村教育水平的绝对一致、就是城市和农村家庭的学生可以任意选择城乡任何一所学校就读、取消所有选拔性考试、所有学校（包括大学、职业学校和高中）都要达到城乡数量和质量均衡等等，但总体而言，农民对于统筹城乡教育综合改革的期待和建议还是比较理性和务实的，很多价值诉求可以帮助统筹政策制定者们进一步明确改革的方向和趋势。
自2002年党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以来，围绕“三农问题”而进行的统筹治理实践已逐步展开。2003年，十六届四中全会提出“五个统筹”，随后十七大又进一步深入提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。2007年6月，中央批准重庆和成都两地成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。应该说农民，特别是重庆和成都两地的农民对统筹城乡改革这一语词并不陌生，事实上，在笔者的实地调研中也发现，成渝两地的农民确实将自身的发展与统筹城乡综合改革自觉地联系在了一起，大部分的农民认为统筹城乡是他们实现新农村建设的核心路径，是实现生产发展、生活宽裕的现实保障。同时，针对教育要素的城乡综合性统筹而言，农民站在自己的立场，拥有诸多与政府、学者不同的统筹解读方式和内涵，尽管大部分农民对统筹城乡教育都只是一两句简单的感性描述，但理性归纳起来，也初步从实质上反映了农民到底需要什么样的教育城乡治理。
占57%的被调查者认为统筹城乡教育就是均衡城乡教育，针对目前农村教育与城市教育的巨大差距，统筹就是要使这个差距缩小，实现城乡教育绝对一致和均等，包括义务教育、职业教育、高等教育以及农村劳动力转移培训、城乡文化水平等方面的绝对均衡；占24%的被调查者认为统筹是整合城乡教育，认为目前教育的差距通过统筹可以缩小，但是不可能真正达成城乡教育的完全一致，其中占58%的人认为义务教育可以达成一致，但是职业教育、高等教育等非义务教育不可能达成城乡一致，32%的人认为基础教育，即学前教育、义务教育、高中教育（含中职教育）应该达成城乡一致，而高等教育以及其他终身教育则可以不一致；7%的人认为除临时培训以外的教育以外，其他教育都应该达成城乡一致，而有3%的人没有回答；15%的被调查者认为统筹是协调城乡教育，认为无所谓城乡教育某个阶段的城乡一致与否，只要将城乡教育差距控制在合理的比例之内都算是统筹城乡教育；另外还有4%的被调查者不清楚统筹城乡教育，因此没有回答。显然，数据调研显示，农民视角下的统筹城乡教育概念与学者和政府所理解的统筹城乡教育概念尽管在价值执行手段上具有很大的相似性，例如将统筹主要等同于均衡、整合或者协调，但在统筹的实践界定上仍然存有很大的分歧，例如到底哪些教育阶段应该城乡均等、哪些应该城乡协调、哪些允许城乡差异则具有很大的争议，政府一般认为义务教育阶段是城乡均等，高中教育、职业教育是城乡协调，而高等教育、终身教育以及其他短期培训则是城乡差异。大部分研究教育公平和教育统筹的学者则认为基础教育应该实现城乡均等，而非基础教育则允许而且必须城乡差异，但这个差异仅仅是性质上的差异，而非质量上的差距，且此差异必须被合理控制在协调的总体框架之内，这里的基础教育应该指学前教育、小学教育、初中教育以及高中教育（含中职）。可见，农民、学者、政府三者之间对统筹城乡教育概念均存有不同的解读，但其背后的解读逻辑实际上是很明朗的，即农民对于统筹城乡教育的期望值很高，参与性很强，但没有考虑到宏观全局、条件局限以及教育发展规律，大部分对概念的解读带有浓厚的理想主义色彩；学者从学理和价值应然的层面出发厘定了统筹的阶段可能性，从教育规律的角度出发明确了城乡教育均等、协调和差异的边界，但是缺乏具体实践操作性指导，没有也不能提出现实措施规避和防止三者在教育统筹实务操作中被混乱运用的可能性；而政府则囿于各项制约因素，尚还未能满足包括农民在内的全体公民最基本的应得的教育公平[2],因此在实然与应然的张力裂断中总是选择改革的保守，将统筹的高位总是设在农民和学者满意的低线。
笔者在成渝两地的具体调研中，通过与农民的访谈式对话，大致归纳提炼了以下二十点制约统筹城乡教育发展的农民主体性困惑，这些困惑或许正是农民对当前教育公平所进行的素朴拷问：一是教育总体投入不足,城乡教育经费分配不均，教育欠债（如普九欠债、高中欠债）等问题还普遍存在，农村生均教育资源不足，学校布局结构不合理，农村中小学校的校舍场地建设规模明显低于城市等；二是城镇中心学校容量不足,大班额现象突出，存在超负荷运行,扩容压力大，部分农村学校存在设施的闲置浪费；三是职业教育发展与经济社会发展相比相对滞后，职业教育与农村劳动力转移结合不足，农村职业教育偏弱；四是择校现象严重，生均资源分布不合理，重点校和弱势校的人为划割仍然存在，且不断固化，省级教育行政部门难以舍弃自己直管的直属重点学校促成教育资源的区域均衡；五是教育资源配置不均衡，生师比标准配备不统一，农村低于城市；六是农村教师年龄结构总体老龄化，教师学科结构不合理，存在结构性缺编现象，教师建设结构失衡（职称、学历、学科、流失补充），教师平均待遇低，工作情绪低落，代课教师问题的解决还有待深入；六是学校管理和队伍建设需要进一步加强，部分农村校长和教师素质不高,培训效果欠佳；七是目前教育督导室的设置方式不利于督导，学校，尤其是高中学校债务负担重，影响学校发展；八是教师职称设置不合理，教师特别是青年教师稳定性不强,普遍存在教职工配备不齐，学科教师不配套，居住条件很差或无居住等问题，城乡教师的制度性流动差，很多城乡帮扶仅仅留于形式，没有考虑到城乡教育帮扶中的城市学校帮扶成本补偿和农村学校接受心态矫正的问题；九是进城农民工子女仍存有“上学难”现象，留守儿童现状堪忧,表现在亲情缺失心理健康堪忧、引导错位、监护乏力、成长状况欠佳、管理弊端较多、行为偏差、道德出现滑坡、人身安全存在较大隐患等方面；十是优质教育分布失衡，教育统一规划、整体规划不够,教育本身对教育规划的调整灵活性不够；十一是教育管理不畅，教师借调现象较为严重；十二是高校服务地方，服务农村，支持城乡统筹的力度不足；十三是区域差距在当前以县为主的管理体制下难以统筹；十四是农村教育到底应该是以农村为基点，立足农村和服务农村呢？还是应该让农村孩子学习现代城市文明，将来远离农村，即离农性与为农性之间的内在悖论[3];十五是教育统筹应该是以便于教育管理，降低教育成本，实现集约办学为先呢？还是应该充分考虑人的发展和需求为先？即寄宿制学校到底要不要办，办多少和如何办？十六是统筹城乡教育有没有一个让农民参与设计并予以检验的标准，这个标准如何运行，农民自身对改革同意与否的诉求在何处体现？十七是文本与实践之间的巨大裂口让农民对统筹城乡教育的实质性产生怀疑，认为统筹城乡教育必须要防止虚假统筹和统筹作秀；十八是统筹改革必然伴随有失误，甚至是错误，如何设立统筹过失的底线，让农民能够承受；十九教育的准公共性和市场化边界在哪里？如何理性融资，促进教育社会资本的良性再生？二十是如何设计有效制度把统筹的各项主体都纳入对话和协商的理性机制中，
减少弱势者的改革损失。应该说，这些令农民困惑的教育问题同样也是学者和政府都十分头疼的教育问题，同时这也是统筹城乡教育过程中必须塌塌实实认真解决的核心问题，因为解决了以上二十点困惑，真正解除了农民心中的上述问题，实际上就是增强了改革推进的合法性资源，本质上也就是解决了城乡统筹的难题。
与统筹乡教育概念存有的多元农民主体性解读类似，围绕城乡统筹的教育公平具有分配内容的特定性、裁判效力的有限性、评论标准的多元性、竞争场合的差异性[4]，统筹城乡教育对策的农民主体性建构也同样具有多样性。被调研农民针对自己所认为的各项教育困惑，提出了各自的应对思路，但很明显，农民主体所提出的解决对策比提出的教育问题要少的多，因此笔者按照一个有别于总体性架构统筹城乡教育基本分析框架[5]的思路，将农民主体零散反映的几点局部性的教育统筹对策整理建构如下,尽量还原农民话语：
（一）教育经费投入与分配的问题
在98%的被调查者中认为当前教育经费投入总体不足，尽管中央已经免除了城乡义务教育的学费和杂费，但是农村学校的发展经费（诸如标准化学校、寄宿制学校等项目建设）、贫困学生的支助经费仍然非常欠缺，他们希望能够继续增加农村教育投入，这和学者所呼吁的进一步扩大教育免费的项目和范围[6]是一致的。53%的被调查者认为城乡生均公用经费的配置应该一致，42%的被调查者认为并且生均公用经费的配置标准农村应该优先于城市，实现农村应得的补偿。55%的被调研者认为当前农村教师待遇太低，城乡教师收入差距很大，影响农村教育质量，有27%认为前农村教师待遇较低，城乡教师收入差距较大,共有89%的调研对象认为应该统一城乡教师津补贴,实现城乡教师收入的统一,但学者同时也提出了疑问,如北京师范大学袁桂林教授所言，统一发放教师津补贴后,如何调动教师的工作积极性? [7]难道与绩效挂钩的城乡教师收入分配是否真的不能凸显教育公平?这个有待政策者进一步思考。针对令学者和政府敏感的教育统筹融资的问题，71%的被调研者认为只要能达到城乡差距缩小的目的，设立统筹城乡发展银行、教育统筹投融资公司、发行统筹城乡教育公益彩票等作为教育统筹融资的手段是无可厚非的，而21%的被调研者坚决认为教育统筹资金应该全部来自于国家财政，不能引入民间资本，但统筹城乡教育的社会捐助资金可以除外。另外笔者在访谈中问到如果在非义务教育阶段探索城乡教育股份合作制度,实现城市教育资金投入农村教育相关收益的提成分红是否同意时，78%的被调研者认为这个思考路径是可以的。同时许多被调研者还围绕教育统筹经费的问题，提出了很多具体措施和办法，例如应该设立城镇教师流动支教的专项资金、应该设立针对农村优秀校长和教师的专门奖励资金、对在农村工作20年以上的农村优秀教师和支教工作在5年以上的特殊贡献教师单独开设统筹城乡教育贡献奖，并专门颁发统筹城乡教育奖章等。
（二）城乡教育布局调整与办学改善的问题
面对此项教育统筹内涵的建构，被调研者明显表现得比较陌生，虽然在经过笔者等诸位调研小组成员的耐心解释后他们对此有了一些初步的认识，也言说了一些想法，但笔者仍难以整理归纳出一个在被调研者中占主体思想的治理意见，细要分析下去，以下两个方面的教育布局调整和办学改善76%的被调研者大致是认可和同意的：一是加大各级各类学校布局结构调整。城乡幼儿园布局结构调整要坚持“就近入园、扩大规模、保大放小、保好放差、大村独办、小村联办”的总体原则，努力在统筹城乡教育发展中形成“一个乡镇一所中心园，下设若干个村级成型园”的服务网络；城乡基础教育布局调整应以区县为主，省级要加大宏观统筹力度，省级相关部门尽快科学制定《城乡统筹总体规划》，区县在此总规下启动新一轮城乡人口结构调研，区县政府统一规划辖区内基础教育学校布局，按照“小学就近入学、初中相对集中”的原则，调整城乡义务教育学校布局，针对城市学校“大班额”和“扩容难”的问题，适度改扩建和新建城区义务教育学校；职业教育同产业布局配套，坚持“组团式”教育发展模式；高等教育应凸显地域发展特色，做好特殊区域高等教育发展空白的填补，注重区域办学平衡和提高校地整合能力。二是探索教育资源“结构优化型”开发工程。针对农村部分学校“校产闲置”的问题，适度撤并部分生源不足的边远村级校点，适当的地区可以建立小学、初中寄宿制学校，国家和省级财政对相应增加的住宿费用、生活费用予以补贴，区县配套，条件适当的地区可以探索义务教育九年一贯制学校建设，实现小学、初中的“链式”教学，在城市新区开发和旧城改造中必须规划和建设好普通中小学校及幼儿园，由规划部门和教育部门共同协商处理,防止一些地方政府规划与建设部门在规划和建设学校时所往往采用的封闭运行方式[8]；根据普及高中阶段教育需求，新建和改扩建普通高中学校；结合城镇化发展和新农村建设需求，规划建设规模适当的区域性初级中学、乡镇寄宿制小学和中心幼儿园，有条件的地区可以布局九年一贯制学校；乡镇闲置校产主要用于举办农村寄宿制小学、农村成人学校、农村社区幼儿园，加快城乡标准化学校的建设，加快包括黑板、桌椅等教学设备设施在内的办学条件的改善。调研中发现有57%的被调查者希望在农村学校和城市学校推进标准化建设的过程中，标准设计向农村倾斜，其中有农民建议应该考虑将中小学食堂、厕所以及图书馆建设都纳入农村学校标准化建设的工程指标之中，同时开展农村学校的特色建设，在新开发的特色培育中，农村教育应该优于城市。有32%的被调研者提出应该进一步扩大农村学校办学自主权，让农村学校在管理体制、办学规模、机构设置、人事管理、招生考试、教学安排、教材开发、教学评估等方面拥有自主权。
（三）城乡教育人事改革与教师培训的问题
教育人事改革即城乡教师制度改革,57%的被调查对象认为目前城乡教师编制配置不合理，在城镇应该按照生师比配置教师，而在农村则应该根据实际情况按照班师比配置教师。有67%人认为教师评定职称时应该适当提高农村学校名额的投放比例，他们建议在全市城乡中小学专业技术高级、中级、初级的岗位结构比例应该一致，不应该分市属中小学和区县中小学来确定岗位结构比例，同时为了稳定农村中小学教师队伍，职称评定比例应更多向农村中小学倾斜。针对农村代课教师问题，调研中发现成渝两地具有一定的不同点，因为重庆已于2007年基本招录的方式基本解决了代课教师问题，因此大部分被调研者认为应该做好代课教师转正后的培训提升问题和解聘代课教师的稳定和补偿工作，而成都76%的被调研者则认为应该尽快解决农村代课教师的转正问题。56%的被调研者表达了希望农村教师作为农村教育公务员的想法，并希望有关部门制定和落实鼓励和吸引师范类优秀大学生到农村任教的优惠政策。针对教师培训券[9]问题所进行的相关调研发现，87%的人认为这可以增强农村教师培训的自主性和积极性，可以在一定程度上解决农村教师培训形式化和农村教师主体积极性不高的问题。当被问到在农村教师继续教育和培训工作中应该以学历提升为主还是以业务提升为主时[10]，有84%的人认为应该选择后者，他们希望高等院校、教师教育机构、教育科研单位等在农村设立固定的教育咨询服务站，希望他们能够制度化地送教下乡，为农村教师和农民提供实际效用的教育帮助。有79%的人认为当前的城乡教师交流制度应该改革，认为存在诸如交流程序不规范、制度不完善、交流教师积极性不高，且多为谋取晋升的手段、交流指向仅仅是城对乡，形式单一等缺陷，他们认为城乡教师交流主要应该依靠政府的宏观调控作用,这和部分学者所认为的“建立城乡教师双向流动制度, 淡化对口支援的政府行为”[11]的主张具有不一致性。认为城乡教师交流制度应该改革的被调研者有80%以上认为应该打破教师的学校隶属，分年限根据实际情况统一由政府调控分配教师的教学学校。
（四）城乡教育帮扶与协调的问题
有关教育帮扶与协调是本次调研中，农民主体谈论的比较多的，但大部分建议重复度比较高，笔者将农民代表们的这些思考和建议大致归纳如下：一是建立城市学校支援农村学校、超编学校支援缺编学校、重点学校支持薄弱学校的对口支教和轮流支教制度，进一步广泛开展“城镇支持农村、强校支持弱校”的送教下乡活动；二是建立城乡教育管理经验定期交流制度，定期可以举办有农民代表参与的校长、教师论坛，提高农村学校教育的管理水平和透明度；三是建立和落实城乡一体的贫困家庭子女就学救助制度，特别是帮助高中及高中以上的贫困家庭学生，笔者认为这应该将“绿色通道制度”从高校进一步向高中延伸；四是应该建立帮扶教师、帮扶教育管理者的激励机制，考虑设立机动编制，注意帮扶中与区县原有模式的冲突，建立政府主要导向的统筹激励机制；五是建立农村学校选派教师到城镇学校学习培训、挂职锻炼的制度，探索试行城乡中小学中层以上管理人员互派挂职制度；六是探索试点区域内城乡学校“捆绑”发展制度，探索试点区域内城乡学校“两个法人单位、一个法定代表人”的管理模式，实现城镇学校和农村学校优质资源共享，在考评学校时，两个城乡学校捆绑考核。应该说，被调研者的思考大大出乎了我们的意料，作为农民主体的代表，他们的这些建议是非常深刻和理性的。另外还有约56%的被调查者提出应该更多的关注农村留守儿童问题和流动子女教育问题。
（五）城乡教育教学改革与教育评价的问题
关于城乡教育教学改革主要涉及两个方面，一是教育教学质量；二是教学课程改革。90%的被调查者认为当前的城乡教育没有各自的区域特色，存在“低效趋同”的问题。超过半数的调查对象认为应该实施学校特色发展战略，笔者在访谈提到推动2/3的学校建成“一校一品”，1/3的学校建成“一校多品”的思考，大部分的被调研者是基本同意的，并认为可以进一步实现教育向多元方向发展。调研中，还有65%以上的人表达了建立城乡教育教研机制的意思，主要谈到建立区域学校共同教研的制度、完善教师进修学校统筹区域教育指导机制的制度、建立与其他省份或发达地区合作教研的制度等等。在涉及农村教学课程改革方面，到底课本设计应该以服务农村为主还是以升学为主时，超过50%的人认为这并不矛盾，升学也是为了更好的服务农村，关键是要思考怎么能把人才引入和留到农村。部分被调研者还提到在目前的农村教学中,很多教师只是照本宣科,和学生没有太多交流,实际上这与西南大学兰英教授所批判的“现实的基础教育改革以课程改革为主导,淡化了教学自身的存在,强调了物化的教学活动内容和方式而忽略了师生内在的活动内容和手段”[12]相一致。在教育评价方面，有70%的人认为农民应该加入到教育评价的主体当中，城乡统筹教育到底做的好不好，农民具有很大的发言权，不能由政府或者学者或者城市人口单方面说了算。应该说农民对于教育的参与意识是非常强烈的，这是教育统筹改革实现多中心治理，推动教育统筹由单一权威主体控制向包括诸民间主体（社会教育捐助机构、教育协会、教育志愿团队、民办学校及其他培训机构、教育者、学生、农民）[13]在内的多社会主体共同治理成功转向的重要推动。
而是要通过实实在在的改革实践，建构良性持续互动的城乡教育链[14]。统筹城乡教育发展一定要以科学发展观为总体理论武器，坚持统筹改革的理性整体视角，立足于社会发展和构建社会主义和谐社会的总体要求，切实办好满意教育。在调研中，农民主体对统筹城乡教育的普遍带有众多原则性方面的意见，提出了诸多朴素的原则性建议，笔者将这些原则性的朴素建议概括如下：
一是以人为本原则。89%的被调研者程度不同地表示了这一统筹原则，这在一定程度上可以被认定为是统筹城乡教育农民主体性期许的首要原则。在访谈中，农民普遍认为“以人为本”这个原则是统筹城乡教育发展的根本归属，教育发展必须要满足农民的教育需求，改革成效如何，最终不是教育行政部门或者其他教育系统说了算，最根本的检验标准是农民自己是否满意教育统筹改革，如果农民自己不满意，即便再有利于教育行政部门开展工作，统筹城乡教育注定也是失败的。
二是系统推进原则。45%的被调研者在访谈中大致描述了这一统筹原则的部分含义。农民认为统筹城乡教育发展过程中应该要坚持整体性的改革思路，注重改革的层次性，即要更新教育统筹改革理念、创新发展方式、优化教育结构、加快改革速度，同时还应该遵循教育改革和人力培育之间的规律性和科学性，合理把握教育发展跨越式诉求与渐进式推进的关系，注重从教育全体要素的视角和全体社会系统视角去分析统筹城乡教育发展，特别应该在现阶段优先考虑农村。
三是开放创新原则。57%的被调研者表达了这一层次原则的期许。农民认为统筹城乡教育改革没有固有的模式，也没有可以直接运用的经验，改革的内涵体系十分丰富，其分析框架内的要素选择也是多元化的，在不同的教育发展阶段和不同的教育发展地区，因为其所处的历史条件和时代背景不同，统筹的具体操作手段都有很大不同，因此寄望于其他地区的教育统筹经验来直接指导本地教育统筹改革的希望，从根本上是不可能的，必须要坚持实事求是的态度，根据自身情况，开放创新，才能有所成就，这也许是统筹城乡教育改革可以借鉴和提供的最佳指导经验。事实上也确实如此，综观全球化下的教育统筹改革，如日本的教师流动制度、美国的“教育券”制度与学区教育改革、巴西的教育支助计划、芬兰的个性化教学辅导、韩国的平准化教育等等，其教育统筹模式都各具特色，尽管改革路径不同，但都针对本地教育发展采取了科学的统筹方式，其共有的一点就是充分调动社会系统教育改革的积极性，集智创新，开放探索。从这个调研中，我们欣喜地看到有多半的农民具有创新意识或者认识到统筹城乡改革是需要开放创新和凸显区域特色的。
四是重点突破原则。36%的被调研者还表达了需要重点突破这个观点。统筹城乡教育发展是长期性和阶段性的统一，是总体性和重点性的结合，统筹城乡教育最关键的是要通过教育各要素领域的分类突破，才能形成改革的总体燎原之势，而燎原之势必须首先依靠于重点要素的重点突破。当前统筹城乡教育发展时间不长，处于总体改革试验的初期，很多具体方案尚处于研究解决，改革更赋予了纵深的探索空间，在资源有限和基础一定的前提下，坚持重点突破这个原则，实际上就是坚持统筹城乡教育发展必须要有核心突破口的思路。
通过以上原则的归纳，我们大致可以了解到农民对于统筹城乡教育一些宏观的原则性看法，这对于统筹政策的科学制定和措施的良性实施具有一定的借鉴。
从宏观整体目标角度讲，农民对于统筹城乡教育的目标是模糊的，但从模糊视角度出发，被调研农民代表仍旧用简单而深沉的语言告诉我们，教育当前存在很大的城乡软硬件差距，这个差距事实上是在不断扩大，教育改革必须正视这个问题，统筹就必须要弥合差距，必须要在新分配教育资源上平均，在旧分配教育资源上弥补农村，消除差距，逐步将差距转变为办学特点的差异，以特色化和多元性逐步满足农村人的不同教育需求，这里的教育应该突破狭义的局限，同时包括文化、科技、农业、法律等领域的培训，这和学者所呼求的农村教育的重点应包纳维权意识教育、文明乡风教育、在农村建设农村社区文化站、建设文化教育型小城市的主张[15]具有内在一致性。少部分被调研者甚至还提出统筹城乡教育发展不是简单的几个政府发展理念的组合，而是需要实在地构建起层次分明、结构优化、体系健全、内涵科学的统筹城乡教育发展体系，从根本上解决和处理好农民最关心和最关注的教育发展问题，通过改革，凝练城乡教育全新的创造力、凝聚力、影响力、发展力和吸引力，理性培育社会发展的要素增长点，增进教育对于社会发展的贡献率。应该说这些农民的思维是深刻而理性的，通过跟踪背景调查，发现提出这些观点的少部分农民学历水平都是高中以上，并且在外打工至少5年以上，可见农民工实际上成为了城乡思维连接的事实纽带，这是否也是统筹城乡教育改革中能积极发挥治理作用的核心开发要素呢？
从微观阶段目标角度讲，笔者设计了前期发展目标、中期发展目标和远期发展目标三个不同阶段的多个版本征求被调研农民的相关意见，他们提出了很多否定性和建设性的看法，最后笔者在力图还原农民自主话语的基础上，整理梳理出以下能基本代表农民自身诉求的三阶段的目标展望：
前期目标是以（区）县域内部统筹为重点，以（区）县辖区（区域内）义务教育均衡发展、非义务教育协调发展为目标，大胆创新，弥合城乡差距，保留城乡差异，形成教育特色创新初步培育体系和教育互动协调机制，努力将学前一年教育纳入义务教育保障范畴，提高幼儿园入园率，逐步实现幼儿教育国家办，保证人民教育起点处的平等权，推进“高质量、高水平（简称双高）”普九，初步全面普及高中阶段教育，职业教育真正意义上成为推进城乡统筹改革的动力，高等教育采取多种形式校地合作模式，推进产学研、农科教的高位结合，引擎力得以形成，从2008年到2012年统筹城乡教育改革试验进入重点突围阶段。
中期目标是以（区）县域外部统筹为重点，以（区）县域间（区域间）义务教育联动发展，非义务教育优化发展为目标，勇于突破，消除城乡差距，提炼城乡差异，形成教育特色创新健全培育体系和教育动态一体发展机制，基本普及学前三年教育，进一步提高幼儿园入园率，基本实现幼儿教育国家办，城乡九年义务教育从办学、管理、师资等方面都全面实现现代化，“双高”普及高中阶段教育，职业教育基础能力建设全面提高，发展成果覆盖城乡所有人口，高等教育统筹城乡制度研究基地和统筹城乡人才、科技培植中心的社会功能全面凸显，引擎力全面拉动，统筹城乡发展的教育生产力水平明显促进社会增速，从2012年到2018年统筹城乡教育改革试验可进入综合整体突围阶段。
远期目标是以（区）县域内外部统筹巩固和发展为重点，以（区）县域内外部义务教育合理竞度发展，非义务教育和谐发展为目标，主要形成城乡教育交融互动的科学发展链条，在（区）县域内形成教育统筹环，环内乡镇与县区教育形成连锁化经营，在（区）县域外形成省域教育圈，全面提高省级统筹能力，同时以省为聚点，建设省域人力、产业配套教育合作网，架构起统筹教育点—链—环—圈—网立体动态循环模式，形成农民自由选择，联动灵活的循环统筹教育动态体系结构。远期目标是一个发展型的动态追求，具有长期性，鉴此，远期目标不宜设置固定的时限，应运用动态评估的方式推进改革远期发展，以教育公共治理为整体发展视阈推进改革全面进行[16]。
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[作者简介]李涛，东北师范大学农村教育研究所博士，西南政法大学政治与公共事务学院硕士，主要从事政治（法律）哲学与文化哲学、思想史与中国社会结构变迁、教育政治学与知识社会学研究。
本文原刊《河北师范大学学报》（2009.5）
