快好知 kuaihz

教育改革关键在管办分离

  

  大学要避免成为既得利益集团,不能以“阵地意识”和“牟利意识”,强化教育垄断。

  

  嘉宾

  秦晖 清华大学教授

  秋风 时事评论员

  信力建 广东省信孚教育集团董事长

  

  把公立教育资源跟教育行政部门剥离开来

  

  把整个公立教育的资产,包括公立大学的资产,从教育行政部门的名下剥离出来,避免变成部门所有,这应该是教育改革的当务之急。

  信力建:高校评估现在引起很大争议。要害在于教育行政部门对高校的微观干预,这种微观干预已经到了无孔不入的地步。现在教育行政部门既管大学,又办大学,权力没有边界。问题的根子在这里。

  怎么改变?管办分离现在比较流行。教育行政部门应该以基础教育为先,主要办义务教育而不是办大学。大学交给社会办,交给地方办。经济发达的地区,甚至可以以县为主办大学,也就是发达国家的社区大学。这样一来,高等教育的供给就不难最大化。

  笑蜀:现任的科技部长是大学校长出身,他做大学校长时说过一句话:大学不能成为既得利益集团。这话很切中要害。任何国家都有公立大学,但人家的公立大学不是既得利益集团,我们的公立大学能这么说吗?而之所以有这种分别,原因之一是借助传统的所谓“阵地意识”,强化教育垄断。

  秦晖:改革前是“阵地”意识,改革后还要加上“牟利”意识。

  笑蜀:现在主要是“牟利”意识,“阵地”意识往往服务于牟利需要。公立大学的创收乃至整个公立教育的创收,不敢说绝后,至少是空前。尽管教育行政部门后来不得不否定教育产业化的提法,但公立大学乃至整个公立教育已经事实上产业化,公立大学乃至整个公立教育成了中国最大的利益集团之一。

  要害在于部门所有制。怎样让教育行政部门成为一个第三方机构——当然它仍要部分行使中央政府的管理权威,但在行使这个管理权威的同时,应该以中介、协调功能为主,从而把整个公立教育的资产,包括公立大学的资产,从它的名下剥离出来,避免变成部门所有。这应该是教育改革的当务之急。

  秦晖:在所谓的权力-市场经济条件下,教育行政部门和其他国有垄断部门一样存在着严重的“弃责争利”的问题:不仅疏离了公共服务职能,实际上把公众资产变成“部门”的资产,而且进一步变成本部门“内部人”的谋利工具,但“内部人”又并不承担资产责任。它一方面在市场中利用公共资源为本部门“创收”,另一方面又利用权力搞垄断,排除来自民间的竞争。

  信力建:要让教育行政部门超脱一些,关键是把公立教育资源跟它剥离开来。第一个是财权,要把所有大学的财产归到国资委,财政部的拨款不应通过教育行政部门,而应按照一定程序直接拨到各个大学;第二个是用人权,大学校长遴选不能让教育行政部门操盘,公立大学要下放给地方和社会,校长任免权随之下放,可以教授自己推选,也可以地方政府举荐,教育行政部门备案就行了。

  秦晖:管、办分离这个提法不错,教育行政部门本来只应负责国家教育政策的宏观协调,但现在何止是宏观协调——这些年教育方面的高度集权越来越厉害,连研究生招生都变成全国统一命题了。

  笑蜀:对。教育的走势跟整个社会的走势是背道而驰的。随着市场经济的发展,整个社会越来越分权,但整个教育体制却越来越高度集权。

  秋风:教育领域实行高度集权是没有道理的。根据市场、法治的原则,国家在教育上更多的是义务而不是权力。作为国民,不管是基于谋生的需要,还是精神健康发育的需要,都有权利要求国家提供一定程度的基本教育。国家已经就此征过税,就应该有一部分税收用于教育支付。但是,国家提供的主要是一定程度教育所需要的资源,教育的内容、方式,则应由社会来决定。从这个意义上说,教育相对于国家,拥有独立地位,属于社会自治的一个十分重要的领域。

  保证这一点的恰当制度安排,只有学校自治。国家目前的任务是收缩权力,通过法律等手段,构造教育自治的治理秩序,对教育的微观干预则会对教育造成十分严重的损害。

  大学无分私立公立,都应建立公共治理结构

  应该有一个公众性机构作为大学的最高决策机构,公众人士的比例占多数。这个公众性机构,能够在现场代表公众的利益。

  秦晖:国外所谓公立大学私立大学,区别只不过是谁出钱。公立大学有权问国家要钱,至于大学校长怎么聘,专业怎么定,教授怎么请,就跟国家没什么关系了,私立大学由董事会来决定,公立大学照样有一个类似的机构,来保障社会的充分参与。

  秋风:现在好多国有独资企业尝试建立董事会,如果安排比较合理,就能够实现管、办分离。国有企业属国民所有、公众所有,而不是政府所有。公立学校有两层含义,一是政府承担主要的拨款责任,另一个,它是公众所有,旨在满足公众需求、追求公共利益的大学。

  要让这些企业、学校始终如一地只服务于公共目标,就必须在企业、大学的治理结构上作出某些安排。应该有一个公众性机构作为每个国有企业或者大学的最高决策机构,既承担决策的权力,又承担最终的责任。它可以叫理事会,也可以叫董事会。这个董事会、理事会的成员构成应当是公众性的,可以有企业内部的人,也可以有政府官员,但同时,必须包括社会公众人士,比如经济学家、律师甚至普通民众,公众人士的比例也应当占多数。这个公众性机构,能够在现场代表公众的利益,对国有企业、学校的资产以及企业重大经营活动作出最后决定,也能够对管理层的日常业务进行在场的监督。

  我特别强调了“在场”,这是很重要的。现在的国有企业、公立学校确实接受监督,但它只接受行政监督,就好比老子对儿子的监督,他们的利益本来就是一体化的。结果,国企和公立学校很容易被内部人控制,国有资产变成了管理层的资产,公众的非营利目标被私人的营利性目标压倒。

  笑蜀:管办分离的讨论其实可以归结成关于治理结构的讨论。现在实际上是统归教育行政部门所有和治理。管办分离则要变部门所有为公共所有,变部门治理为公共治理。

  信力建:哈佛大学和斯坦福大学是这方面的经典案例。两校的创始人首先捐资捐地办学,并且为管理学校成立基金,基金主要通过地产收入、社会、校友捐款以及学生交纳学费等方式筹措资金。基金委员会(或是董事会)是专门管理运营基金的,另设校务委员会管理学校,形成了董事会不具体参与校务管理而由教授会治校的传统。

  笑蜀:这两块是分开的,但都体现公众参与、公众治理。似乎可以断言,所有大学,乃至所有学校都应该是公众所有、公众治理,只不过最初的出资者不同而已——私立大学是私人出资占主导地位;公立大学是国家出资占主导地位。

  秋风:主要是最初的出资人身份不同,公立大学最初主要是政府投资,但后来也接受很多私人捐款,现在中国各个公立大学也是如此。私立大学最初固然主要是私人出资,但后来也接受政府拨款捐款,公共属性就越来越强。

  秦晖:不论私立还是公立,都是大学自治,即便私立大学也不能由出资人说了算,公立大学当然更不能这样。

  秋风:这是由大学的性质所决定的。大学是服务于公众的,尤其是大学涉及到真理、学术、思想等领域,这些涉及到长远的文化、精神生活,只能借助自治制度来治理。

  

  通过拨款法定化实现教育资源的均衡配置

  

  教育预算要法定化,可以是一届人大调整一次,但这五年中间,不许再有变化。正确的财政原则应该是雪中送炭,而不是锦上添花。

  秋风:接下来讨论基础教育。现在的基础教育存在很大缺陷,都带有很强的营利性质。于是人们要求政府强化监管。殊不知,公立教育的商业化本来就是政府的政策导致的,教育行政主管部门与学校也有过于复杂的利益关系。

  因此,要恢复公立基础教育的公益性,前提仍然是自治。只不过,这种自治要与公众的广泛参与紧密联系。基础教育有其特殊性,社区居民可以很方便地参与。如何扩大这类学校的公众参与,是一个值得特别重视的问题,解决了这个问题,可以在很大程度上改变公立学校目前的扭曲状态。

  秦晖:基础教育和高等教育还有一个重要的区别,高等教育有竞争性,但接受基础教育是所有人的权利。国外也有营利性的基础教育学校,但如果要营利,政府就必须先充分保障所有人都能接受基础教育,然后由市场提供高端服务。一些发达国家,一方面强调就近入学,一方面特别害怕由于社区差异造成的教育资源分配不公,所以它们的教师经常轮换,避免名师都集中在部分学校里,形成差别教育。

  信力建:一定要以国税支撑9年或12年义务教育。反过来,大学恰恰应该完全对民间放开,竞争才能有质量。

  秋风:就是要把大学开得像超级市场,你做得好,我们才有得选。中国的名牌大学在很大程度上是财政体制人为造成的。越是好大学,政府投的钱越多。结果形成恶性循环,越是差校越糟糕。这颠倒了正确的财政原则,财政不是雪中送炭,而是锦上添花。义务教育也如此。现在整个教育财政,是在制造两极分化而不是增进均等化。

  秦晖:在现有的体制约束下,公立教育实际上是为等级制服务的。

  秋风:要改变这个局面,弗里德曼设想的教育券或许是个好办法,通过补人头来补学校。

  笑蜀:最理想的制度肯定是教育券制度,但实际上很难操作,只能局部试一下,现在还没有一个国家办得到。在教育券只能作为辅助手段的前提下,怎么通过管办分离,使教育资源配置更公平、更均衡?

  秦晖:哈佛附近就有一个非常有名的学校,所谓的拉丁学校,那是美国资格最老质量也最高的一所公立学校。在所有人都得到了义务教育服务的前提下,他们的好学校基本上有两种,一种实行市场制度,有钱就可以到特别好的学校;还有一种,像拉丁学校那样专门招天才学生,而且学生的书包确实比中国学生的书包都重,每天也是作业做到晚上十一点钟。但那个学校不是凭钱上的,它就是凭分数,极少有权贵子弟。要么在分数面前人人平等,要么在金钱面前人人平等,但不能有权就有一切,就能上好学校。

  笑蜀:现在不单校长全都是行政任命,资源也全都是行政划拨,这次不招收他的儿子,可能他下次就不给你拨款了。要让校长腰杆硬起来,就得拒绝市长的条子但又不付出代价。问题是,怎么建立这个防火墙呢?

  秋风:其实也简单。一个是拨不拨款由不得官员,一个是谁当校长也由不得官员。这两条在,条子就挡得住,否则,不管公立私立都挡不住。

  关键是教育预算的法定化。可以是一届人大调整一次,但这五年中间,不许再有变化。

  秦晖:说到底就那么简单,所需要的就是一整套规矩。否则教育投资比例的法定化就没有任何意义了。假设教育投资增长的法定比例为10%,但如果多出来的这10%都装进了教育行政部门的小金库呢?如果对教育投资的内部分配一点约束都没有,那法定化有什么用?

  秋风:除了拨款法定化,还有人事上的问题。这只能靠自治,即建立公众参与的自治性治理结构。董事会就是校长的防火墙,校长首先是对董事会负责。当然,市长、教育局长也有监管学校董事会和校长的权力。

  秦晖:对所谓的监管权力,也需要监管,要首先保证社会对它是可以问责的。比如,家长委员会就应该起作用,它们认为谁做得不好,就可以弹劾谁,如果政府拨款不到位,也可以控告政府。

  

  所有从社会来的钱都应该装在一个透明的箱子里

  

  每项支出均有严格审核,任何人不得挪用或乱用一分钱。第一都不能搞冒险性投资,第二都不能内部人分配。

  信力建:收费的民间学校,国家也应该拨款。

  秦晖:美国就有这个法律,只要是NGO一类的学校,不仅可以享受《联邦税法》第501条的免税优惠,而且政府还要给钱来资助。以“政府资助第三部门搞公益”这样一种“后福利国家”方式,取代政府直接搞公益的“福利国家”是如今的时髦。

  即便“第三部门”概念还不存在的时侯,政府以公费资助私立学校和私立医院就已经形成传统。当然,前提是这种资助只能用于学校的发展基金,不能被私立者分配掉。而且这种学校需要事先确定法律上的公益资格。比如某个篮球俱乐部培养球星的那种学校,就不可能有政府拨款。

  信力建:学校有学校的义务,无论是政府拨款,还是民间捐赠,都只能作为学校发展的资金,不能用来营利,更不能分给个人。斯坦福也好,哈佛也好,它们的钱都很多,基金在各方投入下越滚越大,但受到基金会的严格管理,每项支出均有严格审核,任何人不得挪用或乱用一分钱。所有从社会来的钱都应该装在一个透明的箱子里。

  秦晖:其实不单是学校,任何公益基金都要接受社会监督,第一都不能搞冒险性投资,第二都不能内部人分配,这都是最起码的。

  信力建:NGO一般都有个规定:管理经费不能超过当年总支出的15%。至于政府管理的成本,各国都有一个指标。

  秋风:如何约束教育行政部门在教育经费分配上的自由裁量权,确实是一个大问题。在传统的大学经费拨款制度下,做手脚的机会还是比较少的。于是,教育行政部门就搞各种各样的项目。项目与工程的拨款规则相对灵活,官员上下其手的机会很多。即便不收受贿赂,它的权力感、权威感也会大大增加。

  教育行政部门的权力从1990年代后期以来越来越大,要阻止这种势头,就必须使拨款的规则趋向刚性,比如,直截了当就按照各校的大学生人头拨款,大学也基本上按照大锅饭的方式向教师发放报酬,这听起来很不“市场”,但很可能是最适合大学的拨款方式。毕竟,大学不是企业。

  秦晖:不只是项目和工程,还有各种各样的垄断,比如垄断教材、垄断考试权。现在的考试委员会就是一棵摇钱树,原来大家都可以印考研参考资料,它眼红了就宣布说,这个东西只此一家,别无分店。就成立一个考试委员会,把这些权力都抓过去了。

  信力建:考研是产业,高考更是产业。包括学校升等级、专升本,包括评博士点、硕士点,以及五年一次的高校评估,都有很大的利益在里面。

  笑蜀:整个就成了寻租运动。

  秦晖:“寻租理论”不太适合中国。根本就不是设“租”,他没有出让任何东西,权力还是在他手里,并没有“租”出去。但他就凭这权力跟你要钱。如果把权力“借”给了你,然后跟你要点钱,这才可以叫做“寻租”。中国只有“索贡”,没有“寻租”。

  

  来源:www.infzm.com

  原文链接:http://www.infzm.com/enews/20080501/ed/dck/200804/t20080430_44174.htm

本站资源来自互联网,仅供学习,如有侵权,请通知删除,敬请谅解!
搜索建议:教育改革关键在管办分离  教育改革  教育改革词条  分离  分离词条  关键  关键词条