前言：问题提出与新的分析视角
1980年代农村改革，并非通常意义上的“政策创新”，并非原有政策体系的补充完善，而是对于原有政策体系的根本否定，因此，这是一场真正意义的“政策革命”。这种“政策革命”的政治意义在于：在现有政权的基本架构下发生展开，并不破坏现有政权体系，但是，对政治意识形态构成重大颠覆，解构了既有意识形态关于社会主义的基本理解。某种程度上，这一政策革命属于政策范式变迁。
这场政策革命的政治成果集中体现于人民公社制度瓦解。1958年12月，中共中央宣布，人民公社将“成为我国由社会主义社会过渡到共产主义社会的最好的形式”，“在将来的共产主义社会，人民公社将仍然是社会结构的基层单位。”1978年12月，中共十一届三中全会原则通过《人民公社管理条例》（又称为“新60条”），继续肯定人民公社制度；1979年9月，中共中央关于《加快农业发展若干问题的决定》仍然强调，三级所有、队为基础的人民公社制度“适合于我国目前农业生产力的发展水平”。但是，包产到户（包括包干到户）以锐不可挡之势在两年间席卷全国，从根本上瓦解了人民公社体系。人民公社制度的废除，摧毁了一整套革命和建设的理论逻辑，是中共建政以来中国农村最大变局。
变革为什么发生在八十年代？包产到户为核心的系列根本政策突破为什么成功？纵观学术界研究成果，已有解释通常着眼于改革行动者，聚焦于参与改革的相关政治力量。大致有以下几种：其一，自上而下，从中央决策角度解释，强调中央高层的政策设计作用。洪源远（Yuen Yuen Ang）概括为“中央引导创变”；韩博天（Sebastian Heilmann）概括为“分级制试验”，“即中央确定政策目标，政策实施的工具却是由地方自己摸索和尝试，最后才在全国范围内推广”。但是，改革进程的关键环节并非如此，高层并不存在所谓“中央引导”，特别是“分级制试验”的决策过程。如果说存在某种“引导”“试验”，也是在改革获得根本性突破之后。 其二，自下而上，从农民角度来解释，强调农民推动政策变革的关键作用，如柯里河（Kelliher）《中国农民的权力》、周晓（Kate Zhou）《农民怎样改变中国》等著作着重这方面分析。诚然，“包产到户”是农民的自发选择，并非政府的制度安排，但问题在于，农村集体化二十几年间，农民的这种要求持续存在，为什么过去没有成功，而在八十年代初成功了？不仅如此，在政策制定的政治议程中，农民从来没有实在而具体的参与，这次又是怎样实现了参与成功？其三，从位于中央和民众之间的地方官员角度解释，强调地方官员的政策态度导致改革的地方差异。郑在浩（Chung，Chae-ho）等曾以“中央控制和地方自主”为分析视角，考察了安徽、山东和黑龙江三省主要领导的不同政策主张，如何影响了全省改革进程。但是，在整个人民公社时期，都有不同层级的地方官员主张包产到户，态度也相当坚决，为什么没有成功？其四，从政策智囊的角度解释，认为政策智囊至关重要，甚至享有改革首功，如傅士卓（Joe Fewsmith）曾专门分析研究机构在政策制定中的作用。但是，历史考察发现，同样的学者或者研究机构，在不同历史时期作用不同，一些倡导改革的政策研究者，也曾起草过反对改革的文件，那么，是哪些因素决定了智囊的作用？本文认为，虽然解释改革发生必须首先关注改革参与者，但是改革进程与改革参与者之间并非简单的线性关系，研究还必须关注改革参与者发挥作用的外部政治因素。英国历史学家詹姆斯·哈威·鲁滨逊指出：“任何单一的原因都不能确定历史事件的进程。历史学者对历史因果关系必须采取一种试探的和经验的态度，并且要接受多元的观点。”纵观诸多相关著述，虽然不乏值得称道者，但充斥浮光掠影之作，尤其是空泛偏狭的宣传取代了认真扎实的研究。这种研究现状使人联想到上世纪六十年代杨联陞对汉学界中国史研究的批评：“误认天上的浮云为地平线上的树林”（Mistake
some clouds in the sky to be forests on the horizon.）；明代王阳明对并世学者的批评：“今学者于道如管中窥天，少有所见即自足自是，傲然居之不疑。”农村改革史研究实现重大突破，需要决策史料的深入开发，需要有政治史的宏大视野。本文的努力是，以既有史料为基础，用新视角探究改革成因，建立新的分析框架。
杜润生作为中央农村政策研究机构主要负责人，具体主持了1980年代几乎所有的中央文件起草。晚年，他回顾总结时说：“农村改革并没有一幅事先描绘好的蓝图。它是在农民、基层干部、地方政府和中央领导各个层次、各个方面的互动过程中完成的。”但是，进一步的问题在于，这个“互动过程”是怎样展开并完成的？这个“互动过程”揭示的政治逻辑是什么？本文是杜润生“互动”论的深入解析，这种新解析并不忽略改革力量自身，但更强调各方面改革参与者的互动过程，以及这个互动过程赖以形成的政治权力体系。本文认为，农村改革是在高层出现多元权力格局的政治情形下发生的，多元权力格局为基层政策自主提供了宽松的政治空间，宽松的政治空间造成了充分的政策竞争，政策竞争演化为改革潮流。换言之，在特定政治背景下，高层多元权力结构成为基层政策创新的政治空间，这种政治空间包容了改革力量成长，为政策竞争提供了平台环境。在这种优胜劣汰的政策竞争中，最具有生命力的政策创制成为政策主流，从而形成浩浩荡荡的改革大局。
本文用“政治空间”来表述多元权力结构下宽松的政策环境。在政治学话语中，“政治空间”并非经典概念，直译英文“political space”并不合适。在本文中，“政治空间”对应的是“政治机会结构”（political opportunity Structure）。政治机会结构理论是社会运动的分析工具，通常被用于理解社会运动的发生演变机制，注重研究社会运动的政治环境及其外部资源，如政策、法律、政治制度、政治支持等因素的影响。农村改革发生在特定政治环境中，这种特定政治环境为改革提供了根本性外部条件，即高层权力结构出现了多元格局，这种多元权力格局成为改革发生成长的政治机会。这就是本文关于“政治空间”的基本理解。还可以说，本文的“政治空间”特指高层政治权力的结构性开放状态，这种开放状态在政治上为改革提供了机会。
政策过程考察发现，1970年后期到1980年后期的农村政策演变，清晰地展示了高层多元权力结构的形成和展开。在多元权力结构条件下，高层内部存在政治理念、政策措施的竞争制约，这是一种相对平衡而开放的政治格局。在这种多元权力格局之下，地方领导人的政策自主性获得了相对开放宽松的政治空间，理念迥然相异的政策主张，都可以在高层得到支持。或者说，高层政策意见分歧为地方提供了政策创新空间，地方由此而具有政策自主，直接为基层农民的各种体制突破行为提供了宽松环境，也成为农民的政策自由。在这种中央和地方之间的新型互动关系中，地方政策竞争得以充分展开，创新突破之举在竞争中迅速成长强大，进而强化了高层改革者的话语地位，使得这些创新突破之举在高层政策过程中被吸纳并主流化，从更大范围推动了改革。或者说，高层多元权力格局形成的政治空间相当于为基层创造了一个“政策市场”，基层自主生产的种种政策产品在“政策市场”中展开了竞争，在政策竞争中出现了政策爆发（Policy Outbreak），成为改革的宏大局面。需要说明的是，这种政策爆发并非上级一声令下应者云起，而是充分竞争的自然结果，因此不同于公共政策研究中通常所说的“政策倡导”（Policy
advocacy）。这是一种没有政策倡导情况下的“政策爆发”。这种政策爆发已经不是一般意义上的政策扩散，而是“政策革命”。1980年代农村政策根本转型，就是多元权力格局下政策竞争的直接结果。这可以表述为农村改革的政治逻辑。
中央地方关系的多重演化
农村改革进程是逐步的政策演化过程。基层的政策突破不仅催生了高层政策意见分歧，而且颠覆了既有的中央地方关系模式。中共建政以来，不论是土地改革、互助合作，还是合作化、公社化，历来都是中央决定政策、地方执行政策，中央发到地方的文件常常是关于某个问题的“指示”，不断地自上而下派出各种工作队，操控督促基层执行这些“指示”。文革结束以后，自上而下的全面政治控制衰落，一些地方开始对中央的政策控制提出了挑战。中央与地方在政策导向上出现冲突，导致高层政策共识逐渐分化。以包产到户为核心的政策突破，不仅不是执行中央政策，而是颠覆了中央政策，催生了全新的中央地方关系。
改革时期的中央地方关系演化极其复杂，其复杂性表现在中央地方的互动关系具有多重性。在中央领导层内部，存在政策主张的冲突；在不同地方的领导之间，在同一地方的不同层级领导之间，也存在政策主张冲突；而且，因为政治控制松动，这些中央地方之间、中央内部、地方内部的政策主张冲突，都处在公开较量和竞争的状态。政策主张的公开较量和竞争，展现了改革时期中央地方关系的多重演化。
（一）高层基本政策共识
在农村改革的早期阶段，从1976年毛泽东离世之后到1981年，中央高层内部虽然某些具体政策主张有所差异，但关于农村政策的基本思路是一致的，就是坚持人民公社制度。或者说，坚持人民公社制度是高层关于农村发展方向的基本政策共识。
清晰显示这些高层政策共识的是系列会议和中央文件，包括：1976年12月全国农业学大寨会议、1977年11月普及大寨县工作座谈会、1978年12月中共十一届三中全会、 1979年9月中共十一届四中全会、1980年9月各省第一书记会议，以及以这些会议为基础发布的相关中央文件。这期间，虽然中央对农业发展支持力度加大，政策不断放宽，也强调实行生产责任制，但人民公社制度作为根本政策方向没有改变。1980年3月，国家农委根据中央领导的要求，依然在讨论修改《人民公社条例》。修改工作由农委副主任杜润生主持，由农业部常务副部长李友九执笔。1980年9月，中共中央发布75号文件，虽然允许特别落后地区实行包产到户，但仍然强调维护人民公社制度。也就是说，虽然具体政策措施上有不同见解，但对于人民公社作为基本制度，中央高层一致意见要维护，内部没有根本分歧。关于这个现象，国外学界已有比较扎实的研究。农特维斯和孙沃伦（Frederick C. Teiwes， Warren Sun），比较分析1976 年至 1981 年高层关于农村改革的态度，发现邓小平、华国锋等最高领导人之间并没有根本不同，或者说领导人之间的冲突并不体现在农村政策方面。在基本政策共识前提下，围绕若干比较具体的政策问题，如基本核算单位的过渡速度、农田基本建设的规模、发展社队工业重点、家庭副业以及自留地保留多少、劳动报酬的主要方式等，不同的中央领导有侧重，或者具体观点不同。但是，在1981年之前，高层都认为人民公社制度是农村发展方向，没有人从根本上怀疑人民公社制度。这就出现了相当奇异的政策景象：一方面，人民公社条例在修改进行中，另一方面，人民公社制度本身在瓦解过程中，如同大厦正在倾倒的同时，内部还在进行装修工程，装修还未完成，大厦已经垮塌。
从现有资料看，最早从根本上怀疑人民公社制度的是胡耀邦和万里。1981年夏季，他们在不同场合谈话中都提到人民公社不该搞。5月，胡耀邦与国家农委三名工作人员谈话时讲到：“初级社搞早了，高级社不该搞，人民公社更不该搞”。7月，万里主持农口部长座谈会，当杜润生请示宪法修改中怎样处理人民公社问题时，万里说：“宪法无论如何不要写公社，75号文件的办法就不说人民公社管理。”“人民公社长不了，势在必行，”“巴黎公社长不了，我们的人民公社也长不了。”在正式会议和中央文件中，胡耀邦和万里的这些思想都没有体现出来。1982年中央1号文件放开了包产到户，但避开了对人民公社的评价；1983年1号文件则正面阐述了包产到户的社会主义性质，仍然避开了人民公社评价；1983年10月中央文件专门部署“政社分开，建立乡政府”，在组织机构上正式撤销人民公社，但对人民公社也没有正面批评或否定。由此可见，人民公社制度的废除是自然的政策演化过程，中央文件始终没有对于人民公社制度进行正面的、彻底的理论清算和政治清算。学术界关于这个问题则缺乏关注。
（二）地方政策突破催化高层分歧
高层关于人民公社原本高度一致的政策共识出现裂痕，逐步显现农村政策意见分歧，是在基层出现政策突破之后。一些地方突破人民公社体制框架的政策措施，激发了高层政策意见的分化。
政策意见分歧首先发生在中央领导与地方领导之间。从1977年下半年开始，中央政策导向在地方上遭遇异议，地方政策举措与中央政策导向发生脱节。四川、安徽、贵州、内蒙等（区）省，在农村工作中强调落实《人民公社条例》（“60条”）规定的农村经济政策，批判和纠正以“大寨经验”为代表的“左上加左”的政策（如核算单位向大队过渡，推行“政治工分”，取消自留地、自由市场和家庭副业等）。1977年11月安徽省委推出《关于目前农村经济政策几个问题的规定》（简称“省委6条”），1978年2月四川省委推出《关于目前农村经济政策几个主要问题的规定》（简称“省委12条”）。这些文件的基本政策指向是，扩大生产队自主权，划小生产队规模，强调按劳分配，增加农户自留地，允许自由市场和家庭副业，允许包工（包产）到组等。在这个政策突破过程中，出现了包产到户。1979年2月，安徽省委常委会在经过激烈争论后，同意肥西县山南区作为省委的试点。安徽、四川的这些政策突破，虽然高层有所了解，也存在明显的不同看法，但是在正式政策议程中并未显露。
中央和地方在政策导向上发生冲突，如果说1977年下半年以来还属于暗流涌动，进入1979年春天则呈现明显化，甚至公开化。3月15日，人民日报根据中央领导批示在头版头条发表了一封群众来信，并配有长达五百字的“编者按”，公开批评包产到组，要求“已经出现分田到组、包产到组的地方，应当正确贯彻执行党的政策，坚决纠正错误做法。”一些有担当的地方领导人进行了抵制。安徽省委第一书记万里见到报纸后当天就下到农村，安抚基层干部，不要被人民日报文章吓到，说：“报纸就好比公共汽车，你可以打票乘车，我也可以打票乘车，你可以写读者来信，我也可写读者来信。”“究竟哪种办法好，要秋后看结果，要由实践来检验嘛！如果到秋后老百姓没有饭吃，饿肚子，是找你们县委，还是找报社？报社是不会管饭吃的。要告诉老百姓，报纸上可以发表各种不同的读者来信，讲的是他个人的看法，我们不要受它的影响，该怎么干就怎么干！”四川、贵州、内蒙等省（区）的主要领导人，基本上都采取了与安徽一样的态度。黑龙江、江苏、江西、河南、云南等更多省份，则选择了与中央政策导向保持一致。时任云南省委第一书记安平生“从《云南日报》上看到省外包产到组、包产到户的报道，对报社领导狠狠批评，严令‘今后云南日报不准刊登包产到组到户的消息和文章’”。与此同时，“昆明市委对安平生采取了‘只干不说’的办法，召开县委、区委书记会议部署建立健全包产责任到组责任制”。
以更直接、更激烈方式表达对中央政策导向不满的，是更低层级地方官员。1979年3月，国家农委召集七省三县参加的农村工作座谈会，会议后期形成会议纪要稿，对包产到组等生产责任制采取了根本否定态度。这种否定，既有三个月前中共十一届三中全会文件的依据，也体现会议主办者的基本态度，但是，参加会议的安徽滁县地区来安县委书记王杰明确表示反对，而且言辞激烈，在讨论纪要稿的会上说：“你们写你们的，我们回去干我们的”。一个县委书记，在中央的会上公开指责中央政策精神，而且表示要另搞一套，彰显了当时宽松的政治情势，现在是不可想象的。基层这种态度进一步激发了高层意见分化。
在中央与地方的政策冲突发生一年后，到1980年初，高层内部的政策意见分歧开始显现。1月下旬，在国家农委召开的人民公社经营管理会议上，听取汇报的中央领导在包产到户问题上基本上都持否定态度。邓小平讲话时转移了话题，没有正面谈包产到户，而是强调“集体总比个人优越”，关键是“集体”要搞好管理。他说：“很重要的一点是管理问题，管理好，不会出大问题。无论如何，集体总比个人优越，问题都发生在管理太坏，管理水平太低的地方。管理坏，各人就会找各人的出路、家庭的出路。” 1980年5月，邓小平在一次谈话中肯定了包产到户的效果，并表示不必担心，同时也强调要以生产队为主体，发展集体经济是方向。对邓小平谈话重心的不同理解，导致地方上发生新的争论，出现了不同做法，出现“各自为政”局面。1980年9月，中央召集各省第一书记专门讨论农业生产责任制问题，会议上爆发了所谓“阳关道与独木桥”之争，会后形成了一个充满妥协的政策文件，即1980年中央75号文件，一方面高度继续肯定人民公社制度和集体化方向，另一方面也允许贫困地区可以实行包产到户，但是反对一般地区包产到户。这种情况下，基层不同的政策主张充分释放，出现了特殊形式的政策竞争。
从1980年秋到1981年底，因为有了中央75号文件的原则规定，高层没有发生公开的意见分歧。但在地方，不仅因为对文件的理解不同，而且对文件本身就有不同意见，官员之间激烈争论，做法也各不相同，政策场面有些混乱：省委反对，县委支持；县委反对，公社支持；公社反对，村里自发行动。在同一个省，有的地方搞，有的地方不搞；在同一个县，有的公社搞，有的公社不搞；同一个公社，有的村搞，有的村不搞，甚至同一个村子，有的生产队搞，有的生产队不搞。这种看似混乱的政策场面，实质上是基层获得了政策自主权，成为特殊的政策竞争。在这种自由化的政策竞争中，包产到户被广泛接受，呈现爆发式的政策扩散。这种政策爆发的局面反馈到高层，进一步激发了高层的意见分歧和激烈争论。
（三）高层分歧强化地方政策自主
翻检分析当年农村政策文献，往往可以发现，同一个领导讲话会有内在矛盾，同一个文件自身也也有内在矛盾。截然不同的政策主张，常常都可以从上层文件或领导讲话中找到支持。在这种情况下，自上而下不同层级的领导人，其政策自主权逐级放大，地方的政策自主性获得了宽松的新空间。这种“尾大不掉”的政策局面，直到包产到户席卷全国，改革主流由此奠定。
因为高层有分歧，基层的政治自主性显著增强，在不同地区的领导人之间，，甚至在同一地区不同领导人之间，政策导向也可以截然不同，前任后任之间的政策导向也截然不同。1980年春天，国家农委召开的人民公社管理工作会议之后，安徽省农委主任周曰礼向省委第一书记万里请示会议精神怎样传达。万里说：“算了吧，我们省农业会议刚开过，下面正在执行，你这个会议精神与我们省委的会议精神不一致。所以，这次中央开会的会议精神安徽没有传达。”万里代表省委宣布，承认包产到户属于社会主义生产责任制，所谓为包产到户“报上了户口”。但是，万里离开安徽以后，新任省委第一书记张劲夫则态度相反，在地委书记会议上激烈指责包产到户：“毛主席他老人家领导我们推翻了三座大山，搞社会主义建设，走集体化道路。如今，他老人家尸骨未寒，有些人就想否定他老人家正确路线，搞单干，搞资本主义。我们要维护毛主席的旗帜。毛主席晚年有错误，但不能把他老人家正确的东西是要否定掉了，我们要坚持社会主义，要走集体化的道路。”就在这次会上，新任第一书记讲完后，主持会议的省委秘书长则说：“刚才劲夫同志的讲话，没有经过省委常委会讨论，是他个人的观点。”在这种情况下，政策导向很大程度上由地委书记把握，有的地区继续坚持包产到户，有的则开始纠正。这是基层“政策竞争”的典型画面。
当高层出现意见分歧，基层就会政策自主，而且这种政策自主具有连环效应。1978年9月，肥西县山南区有村子出现最早的包产到户，山南区委书记汤茂林未报请县委同意即表示认可。1979年2月，万里主持省委常委会同意在肥西县搞包产到户试点。7月，肥西县委发出文件，否定了省委政策精神，“重申不许划小核算单位，不许分田单干，不许包产到户，已经搞了包产到户的生产队，要积极引导农民重新组织起来。”省农委负责人找到县委，一位县委领导人说：“你们省委不听中央的，我们为什么要听你们的？”而搞了包产到户的公社则对县委文件不执行，有的公社党委书记说：“不让公开干，咱就偷着干！”农民的理由是：“你们不听省委的，我们为什么要听你们的？”一位县委书记告诉新华社记者张广友，县里和公社几个干部正在激烈争论要不要包产到户的时候？农民说：“你们别吵了，我们已经分完了！”从全国来说，包产到户扩散基本上都是这样的发展逻辑。
在1982年中央1号文件发布之前，虽然关于包产到户的政策限制不断松动，但是中央高层的根本性、方向性、制度性政策思路，还是否定包产到户、巩固人民公社。在这个过程中，时隐时现的高层意见分歧导致政策控制松动，地方领导人利用了高层分歧形成的政治空间，得以展现其独立的政策选择权，各行其“是”。就全省范围来说，不同省份间的情况差别很大，四川、安徽、贵州等省在1980年底大部分地区实行了包产到户，黑龙江、江苏、河北等省到1982年1号文件发布后才开始实行。但在同一省份内部，不同地方之间又有差别，因为地区县的又有差别。如山东省，有的县早在1980年就搞了包产到户，而烟台地区直到1982年秋、1983年春天才搞。总体而言，中央政策规定走在基层突破后边，是对基层政策竞争的结果加以确认，在这个过程中，中央的作用从根本上讲并不是事前引导，而是事后确认。如果说有引导，也是力图引导到人民公社方向上去。包产到户成为政策大局，不是中央引导的结果，而是高层政治控制出现松动后地方政策竞争的结果。
执行部门角色的政治转化
农村改革的政策进程，也是有关媒体、职能部门等执行部门充分展示政策主动性和自主性的过程。长期以来，从建政初期到文革期间，在公社化、大跃进和学大寨等政策推进中，这些机构都仅仅是高层政策思路的执行者，或致力于解读阐释，或致力于宣传推广。虽然这些机构的从业者既了解下情，也不乏独立见解，但基本职能都可归为“传声筒”。在改革时期，这些机构的运作表现不同于通常。在高层权力结构出现特定空间的条件下，这些部门很大程度上从行政性角色转化为政治性角色，不再是单纯政策执行者，而具有很强的政策主动性，在一些情况下甚至主导了政策导向。这种政策自主性实际上是一种政治自主性。媒体和智囊等机构的政治性转化，是改革得以推进的重要力量。以往的研究对媒体角色缺乏认识，对智囊角色的理解则存在重大偏差。
（一）权威媒体的自主性
对于媒体的管理控制是重要的制度特色，集中体现为宣传口径规定和政策舆论一律。但在农村改革中，媒体扮演了新的角色，“喉舌”成为“大脑”，自主性增强。由于高层意见分歧，意识形态控制虚弱，媒体人员自身的政策主张凸显，在一定程度上成为推动改革的独立政治力量。这是高层权力结构多元化的直接后果。新华社、人民日报在农村改革中演绎了这个过程。
在改革年代，新华社、人民日报等媒体在很大程度上了脱离高层关于媒体宣传的导向要求，自主决定农村问题的报道方向。1976年12月，高层召开了第二次全国农业学大寨会议，把学大寨作为是农村工作基本任务，大寨经验仍然是农村政策主体内容。1977年11月，高层又召开普及大寨县工作座谈会，进一步强化学大寨要求并且提出系列工作标准。而此时，地方上出现了相反的情况，安徽、四川等省已经基本上停止学大寨，而且对学大寨有了明确的反思批判。在这种情况下，中央媒体实际上面对两种选择。一些媒体人士因为多年采访报道大寨，有的甚至长期住在大寨村，对所谓“大寨经验”有真实了解，强烈地感受到，学大寨不仅无法解决中国农业问题，反而会破坏农村发展。这些媒体人士既了解高层精神，又掌握农村情况，对政策导向有自主判断，同时掌握实际传播权力，很大程度上左右了农村报道方向，成为农村改革的重要推动力量。人民日报农村部主任李克林、副主任姚立文、新华社国内部主任杜导正、副主任兼农村组长陈大斌等是这方面代表人物。
作为新华社农村报道负责人，陈大斌参加了1977年11月普及大寨县工作座谈会，会后向新华社总编辑穆青汇报，建议“宣传报道必须与农业学大寨运动拉开距离，对农业学大寨运动的宣传要降温，与此同时，清理、落实党在农村的经济政策，拨乱反正的声音，要逐渐高起来，强起来。” 12月中旬，陈大斌主持召开全国范围内新华社农村记者座谈会，会议不是按传统做法传达中央精神，让分社根据总社要求报题目，而是让记者讨论农村严峻形势，讨论报道方针重大调整。这次记者座谈会之后，新华社农村报道的基调大变，这种变化也影响着整个新闻界。1977年冬天之前，报刊充斥着“大寨经验”、“农业学大寨”、普及大寨县运动的报道和评论，数量极大，版面地位突出、显要。到年底，报刊的版面上，尤其是那些重要的版面上，“大寨经验”、“农业学大寨”运动和普及大寨县的报道明显减少，到1978年春天，就更难见到了。由此可见，高层关于学大寨的基本精神在中央媒体并没有得到落实，不仅没有落实，而且出现了相反情况。
当时，农村政策的最敏感问题是，基本核算单位是否从生产小队“过渡”到生产大队。1975年8月，副总理陈永贵向毛泽东建议，“农业要大干快上，缩小队与队之间的差别，实行大队核算，势在必行”。9月，高层根据毛泽东指示专门开会讨论，副总理纪登奎、华国锋和部分省委书记认为条件不成熟。邓小平在会上指出：“指导思想要有意识的向这个方向引导，向这个方向前进，这是很重要的一条，以后还要逐步过渡到公社所有制，真正实现一大二公”。1977年12月，中央关于发出《普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题的通知》：“实现基本核算单位由生产队向大队过渡，进一步发挥人民公社一大二公的优越性，是前进方向，是大势所趋。”，“今冬明春可以再选择一部分条件已经成熟的大队，例如10%左右，先行过渡”。虽然高层有导向要求，但陈大斌在新华社农村组内部明确宣布，对“宣传过渡的稿子一概不发”。
“大寨经验”强调核算单位从生产队向生产大队过渡，副总理陈永贵极力推广宣传。既然基本核算单位要从生产队向大队过渡，政策上就不可能尊重生产队。当时安徽、四川等地的做法则相反，强调尊重生产队的自主权，调动农民的积极性。最早的典型经验在安徽滁县地区定远县，新华社、人民日报两位记者共同完成了报道《生产队有了自主权，农业必增产》。1978年2月15日新华社播发， 2月16日人民日报在头版刊出，并配发了评论员热情的赞扬，引发从中央到地方报刊报道连续不断。副总理陈永贵看了很不高兴，打电话给人民日报，批评说：“农民这些年是靠我们推着拉着才走上社会主义道路的。叫他自主，他会自主到哪里去？”国家农林部负责人批评新华社报道否定大好形势，甚至是砍大寨红旗，当面告诫陈大斌“你们要适可而止”，面对这些来自上层的批评，新华社、人民日报不为所动。
在学大寨宣传降温同时，新华社、人民日报将报道重点转向改革走在前面的在安徽、四川等省。陈大斌到安徽滁县地区采访，还拜访了省委第一书记万里。1978年1月5日新华社发出长篇报道:《安徽大步赶上来了》，突出报道了安徽省委关于省农村政策的《六条》。随后，新华社与《人民日报》再次集中报道，《人民日报》2月3日在头版突出地位发表了专稿《一份省委文件的诞生》。两家确定，重点报道安徽“六条”时，先以党报专稿的形式发，然后新华社再向全国转发。随后，新华社、人民日报把四川也作为报道重点。4月，陈大斌率领记者到四川，采访了省委第一书记赵紫阳人及几个地县级负责人，写出了长篇通讯《四川全面清理认真落实农村经济政策》，6月21日由新华社向全国播发，次日《人民日报》在头版头条刊载。安徽省委6条和四川省委12条都出台于在中共十一届三中全会之前，前者早一年，后者早10个月。这两个省级文件标志农村改革从地方拉开帷幕，是农村改革的里程碑式文献。
1978年夏季，副总理陈永贵主持在山东、江苏召开农业学大寨现场交流会，主题是“大搞农田基本建设”，实际上是对安徽、四川农村改革的打压。新华社、人民日报的报道没有紧跟会议部署，没有高喊大寨经验，而是集中批评农田基本建设中不管实际效果的形式主义、超过群众所能负担的“蛮干”、在“协作”名义下对人财物的平调等错误做法。这些报道通常先由新华社播发，次日《人民日报》刊载。在当时媒体并不发达的情况下，新华社、人民日报在全国范围内有力营造了政策突破的大环境。
1979年3月，人民日报发表署名张浩的读者来信和编者按，批评包产到户是报社值班领导根据中央领导批示直接安排编发，农村部主任李克林当时正在外边开会，并不知情。李克林回到报社后，立即向报社领导提出不满，认为不应该发表，如果提前商量他不会同意。在李克林的坚持下，人民日报发文章对前期报道做了适当检讨，并于3月30日刊登了另外一组支持包产到组的文章。
1980年3月，国家农委主管《农村工作通讯杂志》发表系列指责包产到户的文章，新任中央书记处书记万里很不满意，安排吴象、张广友写文章给予不点名反驳。吴象、张广友写了《联系产量责任制好处多》一文给这个杂志，但是杂志负责人不同意发表；万里又建议以安徽省委农工部名义在《安徽日报》发表，但接任的安徽省委第一书记也不同意。在这种情况下，人民日报农村部主任李克林将这篇重要文章发表1980年4月9日《人民日报》。
1980年上半年，是高层关于包产到户问题争执最激烈时期，新华社等主流媒体从内部参考和公开报道两个渠道，给予包产到户巨大支持。主管新闻宣传的中央书记处书记胡乔木对媒体不满，5月中旬连续两次批示给新华社总编辑穆青。在批示中，胡乔木认为媒体包产到户正面报道太多、搞包产到户地方太多，要求调整报道重点。但是，新华社、人民日报并未响应。
1981年上半年，中央书记处书记兼中宣部长王任重在媒体打招呼会上批评：宣传包产到户太多了，影响了很多地方搞生产队。在国务院会议上，副总理万里则说：“要说宣传的多，人民公社宣传了20年，农业学大寨宣传了十几年，为什么农民还是不积极？”高层还有的批评包产到户就像传染病四处扩散，万里则反驳说：“你怕包产到户后传染你，人民公社为什么不传染别人？学大寨为什么不传染别人？”在这种情况下，媒体利用了高层领导之间的意见分歧，坚持推进改革的宣传导向。对于媒体的这种表现，当年万里曾在不同场合多次表达赞赏，直到晚年仍念念不忘。2003年10月，新华社原社长穆青去世，已经86岁的万里亲自前往吊唁，工作人员劝阻，他执意要去，说：“穆青同志在我困难的时候对我的工作大力支持。”农村政策转型过程中，媒体在一定程度的政治自主性，是1980年代中国改革和中国政治的重要特点。
（二）智囊机构的自主性
在农村改革进程中，如果说媒体的政治自主性主要表现为营造改革社会环境，那么，政策研究机构的政治自主性，则直接表现为促进了改革政策出台。这种作用在若干文件起草中都有体现，雇工政策过程是重要一例。
雇工政策争执从农村而起，但其影响远远超越农村，直接撼动计划经济深层结构，奠定市场经济立足之本。1950年代农业合作化时期，中央就明文规定不准雇工，理由简单而强硬，根据经典理论，雇工产生剥削，而社会主义不允许剥削。1963年5月，中央《关于目前农村工作中若干问题的决议（草案）》把“雇工剥削”作为“当前中国社会中出现了严重的尖锐的阶级斗争情况”的重要表现。1980年中央第75号文件，虽然允许部分贫困地区搞包产到户，仍明确规定“不准雇工经营”。但是，家庭承包经营后雇工现象迅速出现，其中广东农民陈志雄承包集体鱼塘成为典型案例。1981年5月，人民日报组织专题讨论。1982年1月，胡乔木写信给广东省委书记任仲夷，并送总书记胡耀邦和副总理万里，信中说：“此事离开了社会主义制度，需要做出明确规定制止和纠正，并在全省通报。事关农村社会制度的大局，故提请省委考虑”。万里看到胡乔木批示后也做出批示：“此事请调查研究，对农民发展商品经济的积极性如何保护，不可轻易用老框陈套”。4月22日，广东省委将《关于陈志雄承包经营的情况报告》送到国家农委。报告肯定了陈志雄的承包方法和经营方式，认为“就其经济效益来说，比原来是‘大锅饭’的集体经营要好”。从这种政策意见互动中，约略可见地方政策自主性的发生机制。
1982年12月31日，中央政治局讨论一号文件送审稿，讨论主要集中于雇工问题，此前书记处开会也有争论。理论问题集中在雇工是否是社会主义，政策问题集中在雇工是否需要限制、限额搞多少？一种观点是：马克思说雇工超过八人就是剥削，老祖宗说的这些话还是对的，要坚持。有一种观点是：马克思说的数字是 “随意假设的”，不能从概念出发，要研究活生生的现实。万里说：“有人说雇工就是剥削。我们出口劳务，不是专门把中国人送到国外资本家那里受剥削吗？我们是想把商品经济不发达国家尽快富裕起来”。最后，政治局同意书记处的意见，看一看，不要登报。工业限两三个学徒三四个帮工。超出政策规定雇请较多帮工提出“三不”原则：“不宜提倡、不要公开宣传，也不要急于取缔”。
1983年年底，在起草1984年1号文件后期，雇工政策又提了出来。12月9日，邓小平让秘书打电话给时任中央书记处书记胡启立，谈对农村雇工问题的意见：“我在政治局会议上讲过，听其自然，看两年再说”。29日，陈云在一号文件送审稿上批示：（一）“雇工政策还可以再看几年，即使出一点儿问题也不可怕”。（二）“对党员雇工要慎重，这是一个原则问题，需要充分讨论，小平同志的在八大党章报告上讲，‘党员必须是从事劳动而不剥削他人劳动的人’。现在形势虽然比那时有很大发展，但对党员的基本要求还应当坚持。”陈云强调对党员雇工要有专门规定，不与普通群众一样。此前，在这个文件稿在邓小平、陈云、胡耀邦、赵紫阳等领导人已经圈阅以后，万里又在关于农村雇工问题一段中加了一句话：“以上各项政策对共产党员同样适用”。这样，在文件送回中央农研室，杜润生又把万里修改的意见删除后，文件才被中央正式通过。
在随后“看两年”过程中，雇工现象在发展，政策争论在持续。虽然主张打压乃至取缔雇工的意见一直存在，但一线领导主导态度倾向于不加限制。1985年11月24日，邓小平同薄一波谈话，“薄一波谈到农村党员干部有三种情况：带领群众共同致富；带头个人致富；依仗特权模式致富，其中有的是雇工经营者，得到上边特殊扶持，占用公共资源，大量贷款。邓小平指出：‘对第三种要控制，可以收累进税，贷款也应该有区别政策。雇工，我说看两三年是必要的。三中全会以来，差两个月到第七个年头了。’”“但对后一种要管一下，是管一下的时候了。占用国家的资源，国家的贷款，不管一下不行。将来还是要引导到集体经济，最终是要引导到集体经济。”随后，当中央农村工作会议作为专门议题。12月6日，杜润生主持文件组会议，讨论落实雇工要“管一下”、“引导到集体经济”。文件组争论激烈，难以达成一致，最后，杜润生说：“文件避开雇工，因一两句话说不清楚。”于是，关于“要管一下”的指示精神没有政策化。杜润生这个处理在农村政策史上有着重大影响。1986年中央1号文件发出后，中央书记处农村政策研究室等有关部门曾组织了多种形式的雇工专题调研，讨论了若干种政策设想。杜润生主持起草1987年农村工作文件时，仍然采取了避而不谈的处理。由此可见，当高层政策意见纷争过程中，负责文件草拟的智囊机构对政策方向有一定主导作用。
（三）政策竞争奠定改革大局
梳理农村改革的基本政策过程，可以简单表述：因为高层意见分歧，而且这种意见分歧有权力结构的支撑，地方政策自主性就会增强，不同地方就会展开政策竞争，政策竞争形成新的政策主流，政策主流推动高层政策更新，形成改革大势。
以高层多元权力结构为政治背景的政策竞争，既表现在特定的政策形态之间，也表现在不同地区的政策选择之间。以农业生产责任制为例，构成竞争的责任制形式，按照1982年中共中央1号文件的分类，就有“小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等”，基层农村实际发生的政策形态则更为复杂多样。在不同地方之间，包括不同省（区）之间，同一省（区）不同地、县之间，同一地、县的不同公社、大队之间，领导层基于政治理念和政策偏好而做出不同的政策选择。在这种近乎自由选择的条件下，政策竞争的展开，既有相互合作，也有相互冲突，还有各自推进。政策竞争形成了政策主流。
包产到户政策经历了两次突破，第一次是从一律不许到局部允许，第二次是从局部允许到一律不再限制，宣布由农民自主选择。这两次突破都是地方自发性政策竞争的结果，第二次突破更能说明这个道理。1980年秋中央75号文件允许部分落后地区搞包产到户之后，1981年春天高层又提出“切三刀”政策主张，即落后地区实行包产到户、中间地区实行生产队“统一经营”基础上“联产到劳”（“劳”是指劳动力），发达地区实行生产队“统一经营”基础上的“专业承包”。这里的“统一经营”有清晰明确的政策要求，即:“四定”（定产量，定质量，定费用，定奖罚）和“五统一”（统一计划、统一耕种、统一供种子农药化肥、统一核算分配）。按照这个政策设计，全国80%以上农村要坚持以生产队统一经营为基础。但是，基层颇多指责，普遍抱怨，一些农民甚至讽刺，不直接搞包产到户，而搞生产队统一经营下按劳力承包和按专业承包，是“脱了裤子放屁”。很多地方对这种政策要求不予理睬，纷纷超越政策界限推行包产到户，包产到户扩展之快远远超出预期。1981年10月上旬，中央农村工作会议根据各省汇总，包产到户超过50%，而原来设想限定在20%左右，原来划定的政策框框被远远突破。会上，各省纷纷反映不要设立地区限制。10月20日，杜润生在大会上传达时任总理赵紫阳意见：“‘统一经营、联产到劳’不要轻易取消，有同志说稳不住不要硬稳，但能稳住的地方要稳住”。赵紫阳态度转变，是在1981年年末。杜润生后来回忆说：“1981年冬，中央召开全国农村工作会议，会后不久，赵紫阳到东北考察。他写回来一封信说，今后不要再强调不同地区不同形式了，群众自愿选择，选上啥就算啥，领导不要硬堵了。”由此可见，放弃政策限定，让农民自主选择，并不是高层研究的结果，也不是理论指导的结果，而是在客观事实已经远远超越政策框架情况下，政策制定对于现实状况的顺应或确认。
乡镇企业的发展过程，特别是成为主流政策的过程，主要动因是地方不顾高层政策限制而坚持自主发展，是政策竞争的结果。乡镇企业前身是人民公社时期社队企业，人民公社时期关于社队企业的政策导向是“围绕农业办工业，办好工业促农业”。实行包产到户后，农口部门和地方的发展积极性很高，但是高层领导和宏观经济部门一直打压，认为乡镇企业是以小挤大、冲击国家计划、浪费能源原料，甚至还说乡镇企业的市场营销活动破坏党风。改革开始后，农村工作部门一直想发个促进乡镇企业发展的中央文件，高层争议激烈，几年都没能通过。但是，自我成长的乡镇企业快速发展，成为国民经济重要力量。在这种情况下，高层态度转变。1984年1月31日，杜润生传达中央书记处讨论情况时说：“中央议社队企业，多年通不过文件，说是以小挤大，浪费能源。最近提交书记处，半年变化大，一片拥护，凡亲去的都赞成”。总书记胡耀邦指出：“说以小挤大，挤不一定坏，可以竞争。”3月，中央发出以乡镇企业发展为主题的文件：“乡镇企业已经成为国民经济的一支重要力量，是国营企业的重要补充”，“对乡镇企业要和国营企业一样，一视同仁，给予必要的扶持”。1987年，邓小平在会见外宾时对乡镇企业评价说：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。”邓小平说“完全没有预料到、”“异军突起”，这也说明乡镇企业并非基于高层政策设计，而是成长于地方政策自主和充分竞争。
关于雇工政策的高层争论，持续时间比包产到户还要长。如果从1981年初算起，到1989年8中央发文规定共产党员不准雇工经营，有9年时间。1989年8月，中央发出《关于加强党的建设的通知》：“我们党是工人阶级的先锋队。私营企业主同工人之间实际上存在着剥削与被剥削的关系，不能吸收私营企业主入党”，并且规定不符合条件的企业主党员要清除。由于高层政策动荡，地方关注于经济发展，对这个文件并没有认真执行。进入1990年代之后，这个文件不再被提及，被改革发展的现实进程消解于无形。
总体来看，1980年代农村政策系列重大突破，包括包产到户、私人雇工、乡镇企业、小城镇建设、农民流动等，大致上都经历了三个阶段：刚出现时受到排挤打压，初步成气候后上层被迫“不宣传，不提倡，但也不禁止”；成为主流现象后被政策确认，并加以理论提升。政策突破之前采取不宣传不提倡不禁止，是因为在旧的意识形态和政策话语体系中无法沟通，找不到理论的支持，但这些经济现象来势凶猛又无法禁止，所以客观上成为政策竞争局面。当现实发展颠覆了原有政策体系，成为新的政策主流后，再寻找新的话语体系作为支撑。家庭承包被称为“马克思主义合作化理论在中国实践的新发展”，雇工经营被承认是社会主义经济的组成部分，都是政策大局形成后追加的理论诠释。农村政策演变的历史表明，地方政策自主和充分政策竞争，是改革推进的基本条件。
高层政治系统的结构分化
迄今为止的改革史研究，应该说都注意到了1980年的特殊政治环境，看到了政治上的宽松活泼催化了改革。但是，如何概括这个年代不同于既往、也不同于以后的“中国政治”，研究成果有限。本文将这个年代中国政治的结构性特点集中概括为“多元权力格局”。这种多元权力格局是特定时期高层政治系统不断发生结构性分化的结果，集中体现在高层政治运作中，也在地方政治运作中有着明显表现。这种多元权力格局之下形成的巨大政治空间，包容支撑了生动活泼的地方政策竞争，促成了改革不断推进。那么，这种多元权力格局是怎样形成的？运作机制上是怎样的？
（一）多元权力格局的形成
八十年代中国政治的宽松自由，虽然有领导者个人因素，但从根本上来说，既非高层领导刻意设计为，也非个人施政风格所致，而是多种政治力量及其权力关系自然演化而成。
高层多元权力结构初露端倪是在1977年7月中共十届三中全会。此前，华国锋作为毛泽东接班人，集中党、政、军最高权力于一身，同时担任中共中央主席、中央军委主席和国务院总理，在将近一年时间里作为英明领袖大力宣传，基本上成为一元化权威。随着邓小平恢复担任中共中央副主席、国务院副总理、中央军委副主席兼总参谋长，原来的高层一元化权力结构明显松动。在高层人事布局方面，标志性事件是万里改任。邓小平复出之前，高层已决定万里到湖北担任省委第二书记，万里去湖北前到邓小平家里辞行，邓小平让万里先不要离京上任。随后，万里被改派到安徽担任省委第一书记。随着邓小平复出，全国范围内关于华国锋的宣传明显降温，原来中央主流媒体准备的若干宣传报道文章，没有按照计划发表。这期间国家农林部根据高层要求组织了系列宣传华国锋的文章，都没有发出来。
高层多元权力结构基本形成是1978年12月中共十一届三中全会。这次会后，邓小平的政治权威进一步提升，陈云复出成为中共中央副主席、中纪委第一书记、国务院副总理，以邓小平和陈云为核心的高层决策结构初步形成。华国锋依然主持中央政治局工作，农村政策研究依然是华国锋主导部署，但决策地位明显下降。在这次三中全会上，胡耀邦、赵紫阳进入政治局，胡耀邦担任中央秘书长，胡乔木、姚依林担任中央副秘书长，高层领导体制“两线”格局的人事布局初步呈现。
高层多元权力结构的正式形成是1980年2月中共十一届五中全会。这次全会通过了设立中央书记处的决定。以成立中央书记处为标志，高层正式形成一线和二线的领导架构。“书记处是党中央的书记处，不是中央政治局的书记处，也不是中央常委的书记处。书记处处于第一线，中央常委、政治局处于第二线”，可以说是多元权力格局在领导体制、权力框架上正式形成。这次全会在总结毛泽东选择接班人问题教训的基础上，达成关于中央领导体制“集体接班”的共识。陈云在会上说：“成立中央书记处是党的一项重要措施”，“一个人接班不行，要搞集体接班。”邓小平在会上说：“建立书记处的目的也是这个意思，书记处作为第一线”，“老同志可以在政治局里发挥作用。我们这些人是安排后事的问题，不再放到第一线了。”
中央高层的“两线”格局由此形成。一线是指中央书记处领导层，有胡耀邦、赵紫阳、万里、姚依林、胡乔木、邓力群等。赵紫阳虽然不是书记处书记，但参加书记处会议。二线是指不包括书记处成员的资深政治局成员，有叶剑英（1985年之前）、邓小平、陈云、李先念等。一线年富力强，主持日常工作，二线德高望重，处理重大决策。这次会议确定的高层决策“两线”布局，成为80年代高层决策的主体格局，持续到1989年高层领导更替。期间，1987年1月中共中央总书记发生调整，1987年9月十三大后中央书记处权力设置发生变化，但从实际决策过程和权力关系来看，一线二线的领导体制依然存在，高层多元权力格局基本未变。中央高层决策分为一线二线，实际上形成了某种平衡或制衡状态。一方面，在一线领导人与二线领导人之间，资历和话语权有高低之别，决策事务内容也有区别；另一方面，不论在一线领导层内部，还是在二线领导层内部，分别存在着两种可以对话制衡的政策思路，存在政治理念和实际政策主张的竞争制约，也存在一种制衡状态。这种多元权力形成的制衡格局，是在特定历史条件下权力结构不断演化过程中形成的，也可以说是政治妥协的结果。
（二）多元权力格局的运行
高层领导“两线决策”体制的特点是，两线之间权力层次有高低，决策事务有分别，但是，两线之间的分工分权并不清晰，权力运行的制度化不高。客观上，这种决策体制内部形成了制衡状态。中央书记处常规开会办公，每周两个半天，分别在周一周四上午。中央政治局及其常委会很少开会，开会也没有规律。邓小平、陈云等二线领导人的关键作用，主要不是通过参加政治局及其常委会议，而是通过个别谈话、听取汇报和做出批示。中央书记处主持中央日常工作，可以直接设置政策议程，独立决策重大事项，以中央名义发布文件，如审批省级领导班子、审批省市重大发展规划、讨论通过重要政策部署等。中共十三大之后，中央书记处职权发生改变，不再独立做出重大决策和提出政策议程，政治局及其常委会运行进入常规，但高层决策的两线格局依然存在。
在整个1980年代，中共中央关于农村工作共发出二十余个文件，其中八个尤为重要，即1980年75号文件、1981年13号文件、1982至1986年连续五个一号文件、1987年5号文件。从这8个文件的形成过程来看，经过了政治局会议讨论的只有1983年1号文件和1987年5号文件。其余文件都是由书记处讨论，然后政治局委员圈阅。而且，这两次政治局会议讨论农村工作文件，都没有提出实质性修改意见。这两次政治局会议，邓小平都没有参加，陈云参加了一次，即关于1983年1号文件稿的讨论。陈云在这次政治局会议发言中谈到，会前和邓小平通了电话，邓小平肯定了这个文件。这次会议讨论最多的是雇工经营问题，有观点交锋，对于文件稿没有修改，通过后第二天发布。
1987年5号文件本来也是1号文件，也就是说，应该是第六个1号文件。这个文件稿仍然由中央书记处农村政策研究室负责起草，胡耀邦主持中央书记处讨论修改并基本定稿。文件尚未履行最后程序时胡耀邦去职，时任总理赵紫阳于1986年12月29日主持中央书记处会议讨论文件稿，并决定随后提交中央军委、中顾委讨论并提出修改意见。从内容而言，这个文件并无特别重要之处，没有提出重要的新政策，根据以往情况，书记处讨论通过即可，不需要政治局讨论。1987年1月22日，赵紫阳主持政治局会议通过了这个文件稿，没有提出修改意见。因为此前中央已经发出四个文件，这个文件排序为当年五号文件。1987中央5号文件，具有明显的改革阶段性总结特征，或者说是农村改革第一阶段的“收官之作”。文件总结了农村改革的基本进程，勾勒了新的经济体制框架，进一步明确了今后改革方向和原则。这个五号文件的新内容，是提出了“有计划地建立改革试验区”，指出：“在改革的深入阶段，在一个市（地区）、一个县的范围内，按照改革方案进行实际试验，主要目的是，有领导和群众相结合，在试验的基础上制定相应的章程和法规，使党和政府的政策具体化、完善化。”
1980年代两线决策格局是一种特殊的多中心治理形态。一线二线的权力位势有轻重之分，即原则上一线服从于二线；一线遇到重大问题需提请二线最后决定。但在实际决策过程中，哪些问题一线决定，哪些问题提交二线决定，并没有制度化分权规定，主要依托一线领导人的考量取舍。二线领导人对农村工作的重大意见主要是通过谈话或批示传达，一线如何执行有很大裁量空间，也有一些指示没有落实。不论是两线之间，还是两线各自内部，在家庭承包、雇工经营、乡镇企业、统购统销等政策议题上，相互之间有沟通协调，也有妥协摩擦。在重大政治议题上，也有相同情况。这是后来政治变局的重要因素。
（三）多元权力与政治生态
在多元权力体系的基础之上，八十年代政治生态呈现出鲜明的新气象，重要特征是氛围宽松、充满活力，表现在方方面面。
彼此称谓宽松，称呼“同志”不称呼职务。部长称呼中央领导，司局长称呼部长，通常都不称呼职务，直接称为“同志”。文件书面或会议上称“同志”，个别交往中也称为“同志”。在比较熟悉的情况下，部长称呼总书记、总理为老胡、老赵。在当时的中央农村政策研究室，大多数上年岁的人当面称呼主任杜润生为“老杜”，甚至很多年轻人也称为“老杜”，称为杜主任是少数。二十几岁的秘书称呼六十几岁的部长为“老刘”，部长则称为秘书为“小王”。称呼虽然平常，但营造轻松通畅的工作氛围。
工作交流宽松。在农村政策研究室内部，主任杜润生有时候会安排年轻研究人员去陪同中央领导出差，而主任们不去；去向中央领导汇报时，常常让年轻人先讲话，主任们后边讲。讨论中年轻人直接对中央领导谈看法，甚至反驳中央领导的说法。年轻人尚且如此，同样那些老资历的省部级干部，在中央领导面前说话的放松程度更可以想象。这种工作氛围直接影响情况交流、政策提议和文件起草过程。
礼仪秩序宽松。那些年，中央农村工作会议都由农村政策研究室操办，会上来了中央领导，接待也很随意。副总理万里、田纪云、书记处常务书记胡启立等人到会上来，杜润生等部长并不在门口迎接，都是各自进会场，散会时杜润生等部长通常也不刻意送行，而是各自离开。
机要文件管理也相当宽松，阅读并不严格按照职务级别，而是根据工作需要灵活处理，在非规定范围的人员之间开放，如省部级文件可以开放给司局级甚至更低，厅局级文件可以开放给处级一下阅读，甚至一般干部也可以阅读省部级文件。
1980年代政治氛围宽松，有特定社会历史原因。那时，人们刚从文革中走出来，过去高度的个人集权、思想控制已经崩坏，新的控制方式还没有形成。突出的现象是，很多资历高深的领导人，是从比平民还不如的状况中“解放”出来，尚未树起威仪、端起架子；新提拔的一些领导人，虽然职位高，但往往比很多下级干部资历浅，如新任中央领导往往比很多部长资历浅，在工作生活中都谦逊低调。以杜润生为例，他比时任国务院总理赵紫阳、常务副总理万里的革命资历老，建国初还曾是赵紫阳的直接上级；如果与副总理田纪云比较，五十年代田纪云是处级干部时，杜润生已经是部长级干部。在这种情况下，上级与下级交流情况和部署工作时，通常会采取平等甚至请教的方式，这和现在上下级官员间的互动模式显著不同。这些特殊社会历史因素也是形成多元权力格局的重要方面。
结语：农村改革进程中的政策与政治
本文以“多元权力结构”解析农村改革政策过程，与政治多元论有一定内在关系，但分析层面不同。政治多元主义属于国家观范畴，主要讨论国家与其他社会组织的关系，强调社会组织与国家的平等地位，强调国家统治获得社会“同意”的重要作用。本文提出多元权力结构，不是国家观范畴，而是一种高层政治分析，分析焦点是决策过程。但是，政治多元论的核心论点，即“多元主义国家无非是这样一种国家，在那里，不存在全能的和无所不包的唯一权威来源”“不存在政治意识的普遍化”与本文核心论点具有内在一致性。
本文提出多元权力结构来解析农村改革政策过程，与治理理论中的多中心治理有内在关系，但分析视角不同。“多中心治理”理论是主要围绕公共产品提供讨论政府与市场之间关系，强调个人是具有独立决策能力的理性人，但是，这个理论并不直接涉及精英政治体制下的高层政策决定。本文则是从政策过程入手展开高层政治分析，为特定年代的中国改革提供新的理论分析框架。但是，多中心治理的基本理念对于本研究具有重要启发。
本文认为，西方通用的决策研究模型，并不适用于分析中国农村改革决策过程。对于农村改革研究，从决策系统来说，不能套用精英决策、派系决策和官僚组织决策的分析路径；从决策过程来说，也不能套用信息、政策提议、做出规定、合法化、应用、终止和评估等阶段划分。公共政策理论通常把决策结构分为决策核心层、中心层和边缘层，分析逻辑依照从核心层到边缘层政策影响力递减来展开。但是，从中国农村改革政策过程来看，所谓从核心层到边缘层政策影响力递减现象并不存在，所以这种分析框架难以袭用。显然，西方理论不能很好地解释中国问题。本文试图以政策过程为研究对象，以权力结构为视角，按照不同权力主体的相互交互作用来展开分析，为农村改革决策研究做出新贡献。
农村政策过程显示，改革需要宽松的政治空间，需要有竞争性政治条件。有了政治空间，改革参与者才得以展现力量。这种政治空间主要表现为政治权力结构的开放性，既包括高层决策体制，也包括意识形态系统。有了这种政治空间，不同的政策主张才得以自由表达，政策竞争才能出现，改革者才得以付诸行动。相反，如果政治结构高度集权，官员只能按照统一政策规制来行动，智库只能按照统一的政策导向做研究，基层没有政策选择、制度创新的自主权，则改革难以出现。换言之，多元政治权力所形成的政治空间，能创造一种充满活力的“政策市场”，地方会自发提供竞争性政策产品，在政策竞争中形成政策主流。 建立适合不同政策主张展开竞争的权力体系，是好的公共政策制定的政治保障。奥斯特罗姆曾强调：“多中心秩序不应该被贬斥为简单的市场类比，”“如果要充分实现多中心的潜力，多中心就必须植根于经济、法律、宪政和政治领域的相互支持的制度安排。”在这一点上，无论基层公共事务，还是高层政治运行，基本原则是相通的。农村改革进程最重要的启示是，高层在政策制定中要转变角色，从发号施令转变为尊重基层和尊重民众。用中共中央总结农村改革经验的表述，就是“尊重农民的首创精神和选择权力”。实现这种“尊重”的基本条件，不是依靠领导开明英明，而是要建立开放的、包容性的政治权力结构。公共政策无法依靠科学来设计，不可能像自然科学一样通过数学模型精确预测和安排。无论多么高明的领导和专家，都很难预知什么是好的政策设计和制度安排。 具体到某些农村政策来说，甚至农民自身也往往一时难以判断，需要宽松的条件做出比较选择。如包产到户政策，开始时有的经济较好村庄农民也不认为适合，甚至希望保留生产队，但搞了包产到户以后，他们再也不愿意回到人民公社集体体制。好的政策制定，关键在于有宽松的竞争环境，竞争是发现好政策的基本方式，好政策只有通过充分竞争才可能脱颖而出。通过对高层多元权力格局及其为政策创新提供的政治空间，本文也为一些强调基层官员与民众互动而形成“适应性非正式制度”的诱导性制度变迁解释提供了其赖以发生的宏观制度背景，弥补了其因果链条的关键一环。
历史上，中共高层决策体系没有分权制衡的制度安排，但是，农村政策进程所体现的高层权力格局具有显著的分权制衡特色，这种特殊的多元权力结构保证了改革政策过程的有效和活力。当然，这是一种非正式、非制度化的权力结构特征。农村改革在中国改革中的卓越贡献，一是率先实现改革突破，二是为市场化体制奠基。这场改革的发生发展不是通常公共政策分析方法所能解释，而根本上是政治问题，就政治研究而言，也没有现成的理论方法可以袭用。斯考切波（Skocpol，T.）关于国家与社会革命的研究，采用结构性分析视角而非意志论的分析方法，对中国农村改革研究有一定启发性。斯考切波认为，“革命是发生（happen)的，而不是制造（make)出来的；革命并不起始于革命先锋队的主观努力，而是发生在特定的结构性情势之下。”不管学术界对其论证过程有多少争议，就此基本论点而言，对中国农村改革研究有某种镜鉴之用。政策过程考察说明，农村改革并不是设计出来的，是政治形势演变而成的，是多种政治力量在特定政治情形下互动交织的结果。这种特定政治情形是，多元化权力格局形成了新的政治空间，在这种政治空间中政策竞争得以充分展开。
致谢：在本文写作过程中北京大学政府管理学院先后举办两次专题讲座，第一次讲座由徐湘林教授主持（2021年5月14日），第二次讲座由张长东教授主持（2022年4月20日），多位学者参加讨论并提出宝贵意见。在此，向徐湘林、张长东、袁瑞军、夏英、马啸、罗薇、曾渝、刘颜俊、刘宇辰等参加讨论的学界朋友表示感谢。本文一切问题由作者本人负责。
