健全城乡融合发展体制是新时代坚持农业农村优先发展、全面实施乡村振兴战略的重要举措。为实现工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，除了重视城乡间要素的流动与活跃，更不能忽视作为主体要素的人的流动与保障。其中，进城落户农民因处境相似、利益诉求相近，形成了独特而易受侵害的群体，需要给予特别关注。对此，习近平总书记指出：“要深化户籍制度改革，强化常住人口基本公共服务，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，加快农业转移人口市民化。”“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。”党的二十大报告也重申了“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”的立场。这一最新论述深刻揭示了工业化与新型城镇化下进城落户农民群体的扩张态势，以及农民与土地关系的动态发展，显示着主体维护的深化，也确定了解决方案的前瞻指导。如何深刻领悟并贯彻党的二十大报告精神，细化落实进城落户农民土地权益保障方案，是当前及未来依法建设农业强国、推进社会主义现代化进程的重要议题。因此，本文立足现实紧迫需求，从进城落户农民与合法土地权益的文义阐释入手，瞄准保障施策重点，分析导致进城落户农民合法土地权益保障困局的表因，挖掘梳理问题的深层根源，从而提出导向正确、切实可行的保障策略。
进城落户农民这一概念的形成具有政治与社会根源，其内涵经实践积淀与理论延展而逐步具有相对稳定性，但仍存在规范含义不清、外延模糊的问题，有必要透过历史与现实的视角探究其概念的真正价值。
第一，“进城落户”既是一个政策用语，也是一个法律概念。关于进城落户的主体，政策与法律上的界定并不相同。但是随着时间的推移，政策及法律文件逐渐把握了进城落户这一行为的本质，其目标群体也呈现由狭隘到包容、由模糊向精确的趋势。具体而言，从《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）至2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号），均将进城落户的主体限定为“农民工”，显示着城乡二元结构刚刚动摇时人员流动的不稳定状况；2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在针对不同城市规模出台不同落户政策的基础上，点明了进城落户农民作为“农业转移人口”市民化的重要类型，应享有城镇住房及社会保障；此后，2015年中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》及2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等文件对“进城落户”概念的固定应用，已经显现出其内涵的成熟，并日益强调对进城落户农民权益保障的重视；2018年修订的《农村土地承包法》第27条与2019年修订的《土地管理法》第62条仍分别将进城落户的主体界定为“承包农户”与“农村村民”，实际是在延续各法历史称谓的基础上，进一步阐释了进城落户主体的内涵。
这些界定虽然表述不同，但展现着概念生成的脉络，拥有相同的基本内涵，最终由更为清晰准确的“进城落户农民”统一表述，故本文均以“进城落户农民”称之。自历史角度观之，农民进城落户与我国户籍制度、城镇化进程以及农业农村发展密切相关，具有方便行政管理的工具价值。1958年《户口登记条例》确立了城乡二元户籍管理制度，该制度虽符合当时的社会管理需要，但也为当今城乡融合发展与城镇化进程的困境埋下伏笔。正是在这一背景下，农民进城落户首先作为一种现象出现。自1984年起，国家已经注意到此种现象并发布相关文件予以引导，但当时仍多是从传统社会管制的角度进行调整，直至2003年《农村土地承包法》实施，国家才逐渐将重心转移至对农业、农村发展与农民合法利益的关切。农民迁移问题的规定不再单纯作为户籍管理或者城镇化的实现手段，而是兼顾农民自身的主体价值。此趋势下，越来越多的涉农改革文件强调进城落户农民的合法土地权益保障。因此，党的二十大报告中所提到的“进城落户农民”，是在深化农村改革、全面推进乡村振兴的语境下，对特定利益群体的全面概括与精确描述，具体指向的是拥有城市户籍并有长期在城市居留意愿，且未缴纳社保的农村集体经济组织成员。
第二，进城落户农民具有群体过渡性、阶段性、长期性的特点。从进城落户农民的概念构成来看，“进城”“落户”“农民”这三个用语都具有一定独立性，“进城”“落户”的动态特征与“农民”职业的静态特征塑造了这一概念表述的特殊性。首先，进城落户农民尚未完全融入城市，仍处于城市居民与农民之间的过渡阶段。在当前城镇化与户籍制度改革的背景下，进城农民主要表现出空间流动属性，而进城落户农民则更多显示着生产力与生产关系之间的变动倾向，具有职业根本转变的个体期待。其次，我国城镇化发展所处阶段意味着进城落户农民群体仍呈现扩大趋势，有必要以固定表述统一描述其身处情景及统一利益诉求，以明确制度构建的重点内容。最后，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的较大差异表明，我国城镇化发展具有长期性，进城落户农民这一群体也由此显现出长期存在的特性。
第三，进城落户农民的表述具有时代特色，显示着市场经济的活力与以人民为中心的发展理念。首先，新时代中国特色社会主义的时代背景赋予了农民更多的自主权。在计划经济时代，劳动力配置纳入行政性计划调节，城市、农村固守不同的功能定位，农民难以拥有自主权；而在社会主义市场经济中，城乡要素自由流动，农民从土地上解放，拥有了更多的自主选择权。其次，对进城落户农民的关注深刻体现了以人民为中心的发展理念在城镇化进程中的贯彻，充分尊重了进城落户农民的主体地位。党和国家深入了解其利益主张，关注进城落户农民的经济薄弱性与身份边缘化特征，根据群体特征采取针对性措施缩小其与城市居民的差距，有助于实现不落一人的共同富裕与真实普适的社会公平。
总体而言，进城落户农民作为一种特定社会群体，在现阶段具有不可替代和不可忽视的现实意义，应在实现特定群体联结与指向作用的基础上，强调对这一群体的特殊保护，体现以人为本的价值导向。
（二）合法土地权益之范畴明晰
农民作为个体存在时，属于自然人的民事主体范畴，即使以农村承包经营户的身份出现，其仍为自然人的特殊表现形式。农民作为自然人，当然享有法律所赋予的人身权、财产权等一系列民事权利及其他政治、经济权利，进城落户农民亦是如此。但是，作为一种特殊的社会群体，进城落户农民存在着需要特殊保护的合法权益，这主要体现为土地权益，因为土地权益事关进城落户农民的生存保障。
从政策和法律的规定来看，需要特殊保护的进城落户农民合法权益主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（“三权”）。2014年，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）首次将“三权”与进城落户农民的权益相联系，之后针对保障进城落户农民的政策安排亦延续适用。同时，法律规定也大体延续了“三权”的保障范围，如2018年修正的《农村土地承包法》第27条第2项规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”2019年修订的《土地管理法》第62条第5款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”2021年通过并施行的《乡村振兴促进法》第55条第2款规定：“县级以上地方人民政府应当采取措施促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件；推进取得居住证的农民及其随迁家属享受城镇基本公共服务。”可见，进城落户农民的财产权益主要是土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。其中，前两者属于土地权益。但应当指出的是，一方面，进城落户农民的土地权益并不仅限于土地承包经营权、宅基地使用权，还包括与土地相关的权益。例如，在承包地“三权分置”之下，进城落户农民以用承包地的土地经营权融资担保、在集体土地被征收时获得补偿等，都应纳入土地权益的范围。因此，对进城落户农民的合法土地权益应当作广义理解，不能仅限于土地承包经营权、宅基地使用权。另一方面，法律不仅保护进城落户农民的土地权益，其劳动就业权、教育培训权、社会保障权等权益亦应得到保障。因此，农民合法权益应当是一个内容完整的体系。此外，党和国家的政策实施是一以贯之、逐步深入的。党的二十大报告强调“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”，这是对党的十八届三中全会关于“赋予农民更多财产权利”精神的拓展、深化和延续。从“权利”到“权益”，从“更多”到“更加充分”，显示着国家正采取更主动的维护方式，对农民进行更全面的利益保护。
从发展的角度看，进城落户农民的权益实现方式也并非一成不变，其必然随着涉农改革的推进而逐步经历从模糊到清晰、从部分到全面的过程。我国对承包地、宅基地、集体建设用地分类施策，注重土地权利与收益的发掘与实现。比如，开展农村集体产权制度改革进一步完善对农村集体资产的管理与增益，通过股份合作制改革基本实现了集体收益分配权以及更丰富权益的股权化。总体而言，涉农改革正致力于通过唤醒进城落户农民的财产权益，带动其政治、社会权益的享有与提升，而保障土地承包经营权、宅基地使用权，将成为利好进城落户农民的第一步。
进城落户农民合法土地权益保障困境受到显著的外部因素影响，需要在复杂的法律关系中澄清各种利益主体的作用与冲突。同时，需要了解随政策制定而逐渐转变的侵害行为样态，以明确加强保障的未来方向。
（一）利益主体的多元化
基于进城落户农民群体的过渡性以及其合法土地权益的多元性，其权益保障问题涉及多方利益主体，不同立场、不同视角间更会形成复杂的法律关系，对政策安排的公平、合理性提出了更高要求。基于农民集体视角，相关利益主体可分为外部利益主体与内部利益主体。外部利益主体包括国家、地方政府和原城镇市民，内部利益主体包括农民集体和农民个体，而农民个体又可分为进城落户农民与继续留在农村的农民两类不同群体。
从外部利益主体看，土地权益分享往往呈现此消彼长的态势。在进城落户农民合法土地权益实现的过程中，国家、政府是产生根本影响的主体，其掌握着利益分配的最终方案，并通过公权力进行调控与推行。在农村人口城镇化初期，我国政策即是依照“土地权换市民权”的逻辑，通过农民交回土地换取更为充裕的地方财政资金，从而为农民进城落户提供住房、社保、基础设施等公共服务。在这种政策导向下，进城落户农民合法土地权益易受到侵害，也抑制了城镇化的发展。时至今日，进城落户农民保有合法土地权益已经成为改革前提，但国家、地方政府与进城落户农民的利益冲突并未从根本上消弭，如土地征收中公共利益认定的行政主导性与补偿款的政府定价，有可能使农民个体利益成为牺牲品。此外，原城镇市民利益既会内化成为国家的衡量要素，也会单独影响进城落户农民的城市生活质量，这包括但不限于公共服务与设施供给不平衡、经济压力、身份歧视等方面。随着时间的推移，进城落户农民与国家、地方政府、原城镇市民之间将会产生越来越多的利益冲突，国家、地方政府需要衡量进城落户农民或原城镇市民群体的利益分配比重，也需要考虑自身的公共支出成本，同时还需要警惕进城落户农民在一定时期后成为利益“两头占”的“新特权阶层”。有鉴于此，农村集体利益分享资格的确认与土地权益的自愿有偿退出、转让机制建设将成为深化农村改革的重点工作。
从内部利益主体看，土地权益关系更为复杂，所涉农民意愿也会形成一个从个体到群体的意愿主体的差序格局，需要分别考量。农民集体、进城落户农民以及继续留在农村的农民三方在面临外部主体时，其利益具有一致性，而在内部利益分配时，又各为其利。具体而言，首先，进城落户农民所享有的财产权益一般为集体所有制下基于公有而分享的土地用益物权与对集体资产的收益权，集体实际掌握着农民个人权益的分配权。因集体也处于统筹衡量的地位，故其也有可能出于集体利益考量而侵害进城落户农民利益，这体现在成员身份认定、承包地调整、宅基地分配等方面。其次，现阶段大部分地区的进城落户农民与继续留在农村的农民相比，其在人数上可能居于少数，他们将因事实脱离农村生活生产活动而在民主决策中处于弱势，并且随着背井离乡时间的增长，情感联结要素也逐渐淡漠，通过民主多数决作出的决议有可能侵害其利益。
进城落户农民处于身份转变的过渡期，故其既难以被城市及其市民群体完全接纳，又不能完全相容于原农民集体，在法律关系中处于利益冲突多发区。因此，进城落户农民合法土地权益保障最终将寄希望于进行审慎价值判断后制度层的合理设计。
（二）侵害行为的隐蔽性
随着政策调整，进城落户农民群体境遇已有所改善，但其权益保障难题具有相当的顽固性，主要原因在于侵害行为从强侵害模式转向软侵害模式，呈现出更隐蔽、更广泛、更难解的特征。
强侵害模式是指强制无偿收回进城落户农民土地合法权益，使其全然脱离集体的经济关切与保障，终结其集体受益可能。这种模式主要存在于城乡二元结构下，受制于国家严格的户籍管理政策，进城落户农民受到原农民集体的利益挤压。例如，2003年实施的《农村土地承包法》第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这即赋予了代表集体利益并实施管理的发包方之于农民个体的利益优先地位。这种模式由2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中农民意愿在宅基地、承包地继续享有决定性作用的相关规定而终结，并最终得到了2018年修订的《农村土地承包法》第27条的确认。软侵害模式是指政策与立法逐步加强对进城落户农民土地权益的保障，要求建立自愿有偿退出或转让机制后，进城落户农民土地权益仍然未得充分实现的状态，主要体现为有偿退出、转让机制的不健全。
就有偿退出而言，退出补偿不充分是进城落户农民土地权益受损的重要原因，主要表现为补偿内容不全面、补偿标准不适当、补偿方式不恰当。首先，从补偿内容看，土地承包经营权与宅基地使用权退出时，地上物、土地现实占有使用收益与未来增值收益均应纳入补偿范围，但部分地区采取综合补偿方式，可能湮没土地权益的真实价值。其次，从补偿标准看，存在补偿标准过低、地区差异显著等问题。实践中，土地承包经营权的补偿标准考量要素为时间、面积、地上可获收益（含经营收益与惠农补贴）。一般而言，面积具有确定性，地上可获收益在不更改土地农业用途的情况下具有一定可估量性，唯时间存在较大争议，大体可分为固定期限与承包期剩余期限两类，但即使以承包期30年的最长期限补偿，仍与可续包的类似永续利用的实际权利有差距。在无期限且担负重要居住保障功能的宅基地使用权退出、转让问题上，更难进行充分、合理的一次性补偿。此外，上述权益的补偿标准极大依赖于地方政策选择与地区经济实力，无形中拉大了不同地区进城落户农民的补偿差距，也会增加这一群体内部的不公平之感。最后，从补偿方式看，存在单一化与忽视农民意愿的问题。现实中对土地权益主要采取现金补偿方式，可能忽视承包地与宅基地承载的生存保障与发展基础功能。据学者调查，在农地退出意愿调查中，愿意以承包地或宅基地换取现金收入的占比分别为21.69%与45.92%，远低于换取工资性收入或搬迁、换房等其他选项。故而，补偿方式应由单纯一次性补偿变更为复合长期受益型或机会恢复型补偿，如提供就业培训与就业机会、代为补交一定年限的社会保障金以及给予安置房申请权等。当然，受制于现实财政与区位差异，各措施之间存在能否推广的现实问题。
从有偿转让看，实践中存在转让行为不规范、转让机制不完善、转让管理不到位、转让主体不明确、转让用途不合法、转让意愿不强烈等问题，更易侵害进城落户农民合法土地权益。究其原因，在集体所有制下，国家并未完全开放个人流转市场，受让主体仅局限在本集体经济组织成员内部，外部转让行为多以变相租赁或者私下隐形交易的形式存在，受让方无法取得合法的不动产产权。故而，当前阶段有偿转让机制处于无制度可依、多人情交易的境地，私人交易没有可参考的市场价值，同时缺少合法化背书，严重抑制了进城落户农民转让合法土地权益的意愿，故暂未成为与有偿退出同等重要的流转方式。但是，随着农地改革的进一步深化，农民合法土地权益开始显现市场化基因，未来通过合理的制度设计有望开启新的流转途径。
进城落户农民合法土地权益保障困境的深层根源是内嵌于法律体系的机理冲突与逻辑缺陷，根本的解决方法还是要理顺该群体权益之所在、解决权益之所为。此时，需要以递进式思维明确农村产权的实际享有主体，厘清农民身份的确认标准，确定土地权益的属性演变与真实价值，从而得出进城落户农民“携权”进城的正当性。
（一）农村产权之主体迷思
完善的现代产权制度要求归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。我国农村集体资产权益分配具有独特性：其一，农村集体资产所有权属于农民集体，由集体经济组织依法代表集体成员行使所有权；其二，农民集体内各成员在保证国家与集体利益的前提下，可以按人口或家户平均配给承包地、宅基地，农民以户为单位享有土地承包经营权、宅基地使用权，但权利行使与权利内容均受到一定限制；其三，国家、地方政府、农民集体仍然可以对土地权益进行控制与调整。因此，我国农村产权结构具有复杂性，特别是农民所拥有的各项权利呈现出一种不完全性，产权主体与权属关系模糊，这使得进城落户农民仅因跨空间流动就产生权利享有疑问。因此，进城落户农民合法土地权益保障首先应明确土地权利的归属，这关系到在渐进脱离农民集体的情景下，农民个人能在多大程度上继续分享集体利益。
实际上，国家早已认识到促进农业农村发展、维护农民权益应从赋权开始。以土地承包经营权为例，我国的家庭联产承包责任制结束了人民公社时期的集体所有、集体经营的农村经营体制，显示出了巨大的制度变革效益。此时，责任制隐含有权才有责的思想，讲求权责相当的理念，初步展现出赋权到户的萌芽。但之后较长时间内，受多种因素的影响，农民赋权后的确权之路走得分外艰难。例如，我国自1980年代开始持续推进农村集体土地确权工作，逐步强调对农民土地的确权登记颁证工作；2003年实施的《农村土地承包法》首次以法律的方式确认土地承包经营权为物权，并规定了“保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”；2007年施行的《物权法》则首次以民事立法形式明确将土地承包经营权规定为一种用益物权，明确了权利取得主体，并逐步完善登记公示制度。之后，确权工作进一步深化，国家在洞察集体所有制固有限制的基础上，不但强调农民享有权利，而且逐步重视权利内容实现与效力维持，主要表现为以承包地“三权分置”改革释放土地财产价值以及推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作，从而增强了权利稳定性，最终明确农民通过土地承包经营权对承包地具有实际控制支配力，享有占有、使用、收益等不同权能。宅基地方面也同样推进有关确权颁证与“三权分置”试点工作，且因宅基地具有更强的农民个体依附性与保障功能，故而确权到个人的趋势更为明显。
农村集体资产为集体所有，其上的个体权利具有一定的公私交融性，因而个体权利也将受到较大限制，如欲符合现代产权要求，必须进行更为精细化的制度设计，如农民合法土地权益在流转方面受到限制，需要通过分置出其他权利以还原其财产价值。应注意的是，财产权的一重含义为，任何人取得财产权，通过法律的运作都能排除大多数人对其的干涉，即便在相对方为国家等的少数情形中，排他效力也仅为弱化。因此，在坚持集体所有制不动摇的前提下，我国始终强调土地承包经营权、宅基地使用权应是农民的财产权利，而该种权利既然已经确权或量化到个人，并通过实际占有或以持有权属证书显示出较强的控制支配力，农民个人就已经成为较为稳固的产权主体，仅因行政管理需求不能剥夺其原有权利。除非集体利益保护需求大于个体私权维护要求，或者个体彻底丧失集体权益享有基础，否则其所有的财产权利不受影响。
（二）成员身份标准之两难
在赋权到人的前提下，进城落户农民合法土地权益保障的问题表现为，进城落户是否属于导致农民权利享有基础丧失的特定情形。经过农村集体产权制度改革对农村集体经济组织法人人格的确认与经济功能的明晰，这一问题可转化为进城落户农民是否仍具备农村集体经济组织成员身份。
2016年12月，中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权改革意见》）将确认农村集体经济组织成员身份作为改革的前置性问题加以重视，提出了“依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益”确认集体成员身份的总体工作路线；《农村集体经济组织法（草案）》第12条提出了“按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体贡献积累的作用等因素，依法确认本集体经济组织成员”的成员身份确定准则；理论界亦重视整合研究集体经济组织成员身份认定的村规民约、司法实践与地方立法，并逐步肯认了成员身份确认要素的复合性与集体成员身份判定的综合性标准，这一般归纳为户籍、固定生产生活状况以及农村土地对农民基本生活保障功能三个标准。但是，上述三种标准的先后顺序与权重占比在学界研究中存在差异。有学者主张，农村土地集体所有的基本功能就在于使每一位农民平等地获得生存保障资源，故而土地作为基本生活保障体现了农民与农村集体经济组织之间最本质、最核心的联结，应当将其作为集体经济组织成员身份认定的实质依据。而户籍作为一种行政管理制度，在于确认自然人的居住地并方便行政管理或基层自治，无法完全与导向身份性利益、财产性利益的成员权衔接。司法实践在涉及成员身份认定纠纷案件的指导意见中，也逐渐采取穿透户籍表象的认定方式。固定生产生活关系仅仅具有形式意义，而未触及成员身份本质，并不能成为认定之根本标准。进城落户农民相对于继续留在农村的农民群体，最主要的不同是户籍与固定生产生活关系的改变，并未直接触及土地作为基本生活保障的价值功能，因此，农民进城落户并非其直接丧失成员身份的必要充分条件。
但是，进城落户与丧失成员身份之间也存在相当的联系。“进城”意味着农民实际脱离因血缘、地缘关系形成的共同生活区域，并逐渐改变原有的农业生产活动方式；“落户”则意味着农民个人希望稳定融入城市生活的内心动力与外在行为倾向，其因身份关系而维护原农村社区组织共同利益、生活秩序及共同体内稳定团结的意愿也逐渐降低。在此情况下，进城落户农民显现着与农民群体的分离性，故需考量进城落户农民成员身份丧失的合理标准。目前，接受度最广的是“可替代性保障”标准，即一旦进城落户农民在集体土地之外的领域获得稳定的、持续的生存保障，就不应再保有集体经济组织中的成员身份。具体表现为，进城落户农民纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系，则自取得相应待遇时丧失原集体经济组织成员身份。对此，《农村集体经济组织法（草案）》第18条中明确了“已经成为国家公务员”为丧失农村集体经济组织成员身份的原因之一。有学者认为，社会保障与土地权益分属公法与私法不同的领域，农民不能因进城落户纳入城镇住房和社会保障体系而导致丧失集体经济组织成员身份。这种观点忽略了农村土地公有制下“公为私用”的权利分享模式离不开“权力”本身的克制与维护，以及土地所统一担负的生存、发展保障同样包含社会保障的功能。而且，“耕者有其田”的根本愿景在城镇化进程中已面临农民群体分化的难题，我国当下的农地改革实际已经偏向非耕者，故而深刻理解、把握并运用土地蕴含的终极保障意蕴是探索成员身份丧失、有偿退出机制的必然抉择。
总而言之，原则上农民进城落户并不必然丧失集体经济组织成员身份，应以其基本生活保障的实质依存为身份保有的判断标准。进城落户农民继续以集体土地为基本生活保障的，其农民的本质身份色彩将压制过渡为城市市民的表象，故其可以享有合法土地权益。
（三）权益属性之抉择悖论
进城落户农民土地权益的属性认知也会影响保障手段、保障重点以及保障力度。从土地权益属性看，强调身份属性将使其难以获得合理的市场交易价格，整体倾向于保守封闭；财产属性越明显则市场化程度越高，更易实现对农民财产价值的充分保护。因此，应明晰土地承包经营权、宅基地使用权与成员权的关系，平衡好身份性与财产性之间的张力。
在我国实践与理论研究中，以往学者大多认为成员权是兼具身份权和财产权性质的特殊权利，从而混淆了成员权与基于成员权获得的具体财产权的关系。其实，成员权与以成员权为基础取得的财产权利不同，土地承包经营权、宅基地使用权应是权利行使的结果。详言之，成员权存在于团体组织与成员个人之间，不同于个人语境下的物权与债权，并不强调个人对财产的可支配性；而农民享有的土地承包经营权、宅基地使用权则直接定位为用益物权，属于纯化的财产权，其权利指向是现实存在的“物”。遵循先获得、后使用的思路，农民享有土地承包经营权、宅基地使用权的前提是基于其集体成员身份在成员集体中享有的承包集体土地的权利和分配宅基地的权利。问题是，成员权是具有强身份属性的权利，呈现出一定的相对性与封闭性，但作为用益物权的土地承包经营权与宅基地使用权如不具有身份属性，如何解释其在权利流转上受到的诸多限制？对此可参考的理由为，即使权利指向为“物”，但其却不是完全私有化的物，而是承载着社会主义公有制根本遵循与政治愿景的集体土地，显示着政治经济制度的独特要求，需要法律给予特殊回应。
故而，现阶段为维系特定社会经济背景下的农村社会稳定，直接放开自由流转并非合适的市场化实现方式，立法尝试与改革实践提供了以坚持社会主义公有制为前提，通过“三权分置”实现市场配置资源的精细化方案，并辅以“统”层的农村集体经济组织为后续承接对象，无风险地实现了殊途同归。承包地通过“三权分置”改革充分释放了土地的财产价值，实现了对内、对外流转的顺畅，成为具有市场评估价值的权利；宅基地使用权虽尚未与市场接轨，但2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）确定了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革基调，意图由资格权承载宅基地保障功能，进一步放活使用权以实现宅基地的有效利用与财产价值。当然，我国承包地改革等仍为契合现实的中间方案，随着乡村振兴战略的实施、农业产业化的发展，其产权结构将朝着日益市场化的方向发展。进城落户农民合法土地权益由退出到转让的路径将逐步打通，经由市场承接并形成充分、合理的价格补偿机制，实现保障力度与保障手段的新飞跃。
综上所述，农村产权的确权主体为农民个人，应当受到较为稳固的保护，进城落户农民所改变的户籍或居住地并不触及实质身份的转变，其仍然完整享有成员权与基于成员权所获得的土地权益。虽然基于成员权获得的财产权应当与成员权加以区分，但因其权利指向“物”的公有性使得其权利负担相对较重，目前仍须受到较大的流转等限制。因此，如何在这种身份性与财产性的拉扯间实现市场配置资源的合理化，也是保障进城落户农民土地权益价值的重要抉择。
进城落户农民合法土地权益保障的策略，应在明晰价值导向的基础上，实现前、中、后三步规划。首先，依托涉农改革深入发掘进城落户农民合法土地权益的价值，实现从模糊到具体的利益显现。其次，完善有偿退出与转让机制，以实现利益转化过程零损耗为目标，增强农民自觉自愿。最后，尊重进城落户农民的成员身份，以解决其后顾之忧，实现保障策略之周全稳妥。
（一）价值导向：秉持平等与自愿原则
进城落户农民从无到有、由少及多的权益演变，显示着政策制定与实施过程中不同的价值取向。土地权益的发掘彰显着平等原则的深化，从强制退出到自愿退出，再到兼顾转让的机制建设则遵循着自愿原则。因此，在明确进城落户农民合法土地权益保障措施之前，必须进一步阐明平等原则实质介入的限度与自愿原则贯彻尊重的程度，以实现具体利益分配方案的正当与合理。
从平等原则看，进城落户农民合法土地权益保障应当建立在弱式意义上的平等对待基础之上。从城乡融合发展的现实情况来看，进城落户农民短期内难以完全相容于城市生活，但事实空间的流动与行政管理的变更也使其从农民群体逐渐分化并形成利益对立，并成为社会结构急剧调整期的边缘群体。其一，进城落户农民仍具有经济上的低收入性与不稳定性。若立即脱离原有集体利益分享框架，其将丧失生存的根本保障，成为城乡融合发展风险的最终承担者，有失公平正义。其二，进城落户农民短期内难以摆脱生活上的低质性。受限于原有教育与资产累积差异，短期内高昂的城市生活成本仍会对进城落户农民产生较大影响，故其生活质量的市民化之路仍显艰辛。其三，进城落户农民政治上的低影响力。其原有农民集体事务参与权将受到空间转变的限制，同时也难以获得城市政治活动的入场券，造成公共政策制定中的利益沉默。其四，进城落户农民心理边缘化。空间变动将同样导致其安全感与归属感的缺失，此问题根植于物质条件并最终对个人精神产生重大影响。由此，在制定涉及进城落户农民的多元主体利益分配方案时，应当看到进城落户农民的实质弱势，对其进行倾斜保护以达成实质平等。
从自愿原则看，进城落户农民合法土地权益保障应当遵循有限的自愿原则。进城落户农民合法土地权益保障问题一直是私法自治与公权力干涉的重合点，政策安排始终涉及民事主体自由与限制的程度对比，总体趋势为更加尊重主体意思、逐步限缩外部干涉。详言之，土地权益处置方式呈现四段式的渐进发展路径，显示着不同程度的自愿原则导向。第一阶段为“权益强制交回”阶段，全然忽视进城落户农民原有权益的个人财产价值与意思自治面向。第二阶段为“权益维护”阶段，进城落户农民受保障的权益种类逐步增加、群体权能意识逐步觉醒，这有利于保持农村社会结构的稳定性，为进城落户农民留有退路，减轻社会转型期的震荡。但应注意的是，虽然主体权益受到重视，但主体意思仍被忽略，宣示性的“维护”主张仍然以权力为手段。第三阶段为“权益自愿退出”阶段，强调权益退出的“自愿”以明确自治的重要意义，但进城落户农民的自决力仅体现在是否开启退出流程，对权利转移主体与补偿价格无法自主控制。第四阶段为“权益自愿转让”阶段，通过权利转让对象、方式的增加，实际提高进城落户农民的自主议价能力，其中还存在从“支持引导”到“鼓励”的态度转变，显示着对进城落户农民主体地位与意思更充分的尊重。由此可见，进城落户农民合法土地权益保障要求落实更彻底的自愿原则。但是，涉及国家利益和社会公共利益时，法律可以对民事主体的自由进行限制。因此，出于维护集体所有制与社会秩序稳定的需求，以及适应农业适度规模经营等的发展目标，自愿原则又必须留有余地。进城落户农民合法土地权益保障之道应遵循实质的平等原则与有限的自愿原则，并以此作为设计利益分配方案与落实具体保障措施的价值共识与方向引导。
（二）核心支撑：以涉农改革激发集体资产的财产价值
在价值导向之下，如何实现预设目标，还需要破除诸多制度障碍与实践难题，这其中的核心支撑为一以贯之并逐步深化涉农改革，重点解决进城落户农民合法土地权益财产价值的发掘与明确问题，实现财产的“可视化”。
第一，土地承包经营权、宅基地使用权等土地权益明晰应依托“三权分置”改革。首先，承包地“三权分置”改革强调所有权、承包权、经营权分离的真实意图为扩展土地承包经营权的处分权能。目前立法已经规定了土地承包经营权的多种处分方式，包括集体经济组织内部互换与转让，通过出租、入股及其他方式对外流转土地经营权，基本实现了承包地实际占有和利用的主体广泛性，凸出了土地承包经营权的财产属性，实践中也有流转价格作为参考。其次，宅基地“三权分置”改革路径尚未达成共识性成果，新近立法为2022年11月28日农业农村部公布的《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，其中第28条尝试以出租为主要流转方式。应当明确，通过打造债权性权利可以实现社会主体对宅基地的实际使用，使宅基地利用方式更加自由与多元，这是充分释放宅基地中所蕴含的财产价值的有益尝试。因此，宅基地使用权财产属性的探索仍需落脚于宅基地用益物权收益与处分权能的完善。
第二，通过农村集体资产股份合作制改革的推进，农村集体资产股权实现了权益的切实分享与渐进市场化的两大进步。一方面，除土地承包经营权、宅基地使用权之外，进城落户农民享有的包括集体收益分配权在内的合法权益，可统一由农村集体资产股权保障，平等量化到农民个人。根据《集体产权改革意见》精神，农村集体资产分为资源性、经营性、非经营性三类，并推进经营性资产股份合作制改革。但由于未包产到户的资源财产一旦进入要素市场或者产业也将呈现《集体产权改革意见》所列举的经营性资产特征，故也可以纳入折股量化的经营性资产范围。有学者提出了更注重实质特征的方法，即可折股量化资产囊括可以通过集体统一经营，为集体带来收益，并可以通过资产评估确定其市场价值的农村集体资产。由此，农民个人将获得集体经营性建设用地入市收益、征地补偿收益等合法权益的平等分享渠道，进而打破集体利益分享困境。另一方面，农村集体资产股权是具备市场基因的权利，具有进一步对接有偿退出和有偿转让的可能。集体资产股权本身具有纯粹的财产属性，可以同其他市场要素一样进行市场评估、确定交易价格。同时，通过积极推进集体资产股权登记制度，有助于将农民集体资产股份收益分配权落到实处。
综上所述，切实保障进城落户农民合法土地权益，仍需推进并深化一系列涉农改革，使进城落户农民合法土地权益得到更广泛的确认与最充分的财产价值释放，从而内化为衔接保障转化机制的核心支撑。
（三）行为主线：完善有偿退出与转让机制
前文已述，进城落户农民合法土地权益具有财产属性，已经初步具备借由市场评估提供充分、合理价值的前提，但价值的最终转化则主要依托完善的有偿退出与有偿转让机制，从而解决进城落户农民合法土地权益补偿主体、补偿标准、补偿方式、补偿资金等诸多问题。
首先，完善有偿退出机制应当关注保障主体的构建、补偿资金的充裕以及补偿方式的多样。第一，有偿退出机制目的在于实现土地权益从个人到集体的回流，故应加快农村集体经济组织制度建构，通过明确成员身份得丧变更标准、沟通意思表达机制、增加成员权内外救济途径等方式，实现保障主体责任制。第二，农村集体经济组织不仅是保障主体，同样是补偿主体，应当提供充足的补偿资金。作为特别法人的农村集体经济组织具备市场准入资格，可顺畅集体资产壮大通道，从而为进城落户农民合法土地权益保障提供更充裕的资金来源。第三，在上述两点的支持下，补偿方式也可以获得新发展，主要表现为土地权益的替代性股权收益方案。应当看到，在现有的土地承包经营权有偿退出机制中，已经通过流转价格内含市场化交易取向，补偿价格仍然较低是受限于土地用途及土地最终归属，农民退出意愿不乐观则是因短期性变现的吸引力低于长期性保障，故股权补偿替代现金补偿将成为有益尝试。从现实可行性看，农村集体经济组织本就运营着未包产到户的土地，个人的承包地入股后可以统一运营，也有利于达成农业适度规模化经营的目标。从效果看，以股权收益取代土地承包经营收益，变相实现了土地制度所承载的长期社会保障功能，同时进一步缓解了集体经济组织补偿金的筹措压力，有利于农民集体与农民个人的双赢。当然，宅基地使用权同样可以施行入股补偿方案，但因宅基地上更鲜明的居住保障功能，因此应更加慎重。总而言之，通过股权补偿方案，进城落户农民可以消解所获补偿的现实与未来、长期与一时的差异，提升自我风险承受能力，提高有偿退出机制的可接受度。
其次，构建有偿转让机制的重点在于受让主体、受让次序以及相关的配套措施。从受让主体看，第一，同一集体经济组织内部的各成员间的受让主体资格早已明确。土地承包经营权的内部转让只需经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止；宅基地使用权同样可以进行内部转让，但受到分配正义的限制，受让方应当符合宅基地申请条件，同时转让方不得再申请宅基地。第二，进城落户农民合法土地权益对外开放程度仍待明晰。土地承包经营权的对外流转只能是土地经营权，进城落户农民实际仍然享有剥离经营权的承包经营权；宅基地的居住保障属性意味着宅基地使用权的对外流转不能实质架空集体土地所有权，故应构建短期自由流转与长期归属显化机制，使进城落户农民充分享有因开放而释放的市场价值，同时不损害集体利益。从受让次序看，不应对进城落户农民的自我选择过分干涉，但可以赋予同等条件下内部成员的优先受让权，实现个人利益与集体内利益的平衡。总体而言，发展更为完善的有偿转让机制，可以使进城落户农民与受让主体进行自主协商，拥有更多的自主权，落实自愿有偿的根本方针。同时，通过外部主体的适当引入，有助于挖掘土地权益的真正价值。
最后，应建立公开、统一的农村产权交易平台，实现进城落户农民合法土地权益的交易保障。从宏观角度看，农村产权流转可以实现由随意向法定、由分散向有组织、由粗放向高效集约利用方向的转变；从微观视角看，对进城落户农民来说，公开透明、地域统一的农村产权交易平台有利于其土地权益价值的最大化，提升交易效率，实现市场配置资源的最优效果。因此，应明确农村产权交易平台的性质、功能、服务对象、交易产品等，确定不同品种的交易产品的交易规则，并构建和探索农村产权交易服务促进、监管优化的法律法规体系，从而有序推动有偿退出机制与有偿转让机制中所涉及的土地权益纳入产权交易平台的交易范围，探索平衡封闭与开放之间张力的市场模式。
（四）身份兜底：保留内部受让资格
进城落户农民有偿退出或有偿转让其土地权益后，可能陷入彻底失权的恐慌，这也是影响进城落户农民意愿的重要因素。应当看到，土地承包经营权、宅基地使用权会因退出、转让主体不同而呈现彻底丧失与暂时休眠两种状态。在稳定性激励下，进城落户农民可能更倾向于选择一时性的较低权益收入的流转方式，如仅设置短期内的债权性权利，但此方案受到供需关系的限制，且不利于其融入城市生活所需的资本积累，阻碍了进城落户农民的市民化。权利受让方为农村集体经济组织或内部成员的彻底退出、转让方案，具备一定时期内获得较多资金支持的独特优势，但存在基本生活保障丧失的风险，这使得进城落户农民的选择更为谨慎。
如前所述，进城落户农民并非立时丧失成员身份，其仍应享有一定的身份权益保障。这种身份利益可以落实为进城落户农民的“反悔机制”，使农村土地充分发挥“蓄水池”作用。具体而言，应保留已退出或转让其土地权益的进城落户农民于集体内部再次受让承包地、宅基地的权利。也就是说，在进城落户农民彻底退出或转让其土地权益后，如发生需要重获土地耕种或迁徙回村居住的特定情形，可以通过与集体内部成员交易的方式恢复土地承包经营权、宅基地使用权。双方权利义务关系可以通过协议商定，在不违反法律、法规及章程的情况下，无须经过集体经济组织审批。但是，进城落户农民虽在保有成员身份时仍享有一定的身份利益，但其成员权已受到限制。因为，农民自愿有偿退出或转让时所获补偿具有未来经济收入及基础保障意义，故其不能再次要求集体无偿分配。因此，“反悔机制”的建立仅应体现在内部受让资格的保留，且作用顺序上，其虽优先于集体外部主体但应次于继续留在农村的农民。此外，特定情形之判断应把握高、低两个标准：“低”标准即进城落户农民退出或转让土地权益后，经济收入、生活质量显著较低；“高”标准即进城落户农民合法土地权益回复对集体经济之发展确有增益，如利用承包土地进行农业现代化规模生产、乡贤回村显著提升村庄知名度等情形。
总之，进城落户农民的出现具有时代必然性，其合法土地权益保障事关我国乡村振兴的整体布局与共同富裕的实际达成。在城乡融合发展的过程中，应把握进城落户农民所处的繁复利益关系，在弱势群体保护与意思自治的原则指引下制定利益分配方案。同时，涉农改革应协同作战，解决农民身份保有与财产价值评估的前提性问题，对接有偿退出、有偿转让的核心机制与行动指南，最终建成协调各方、刚柔并济的进城落户农民合法土地权益的保障体系。
