自2010年6月《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）发布以来，财政部和银监会采取了诸多政策措施和制度安排，融资平台公司的清理整顿工作取得了一定成效。但2012年以来，经济增长下行压力加大，融资平台公司的基础设施投资对宏观维稳起着关键作用，其融资负债态势因此有扩张趋势，并通过“影子银行”以更隐蔽、成本更高的方式进行，今年一季度呈井喷状态。
我们认为，要从根本上解决地方政府融资平台公司问题，应适当降低今后宏观经济增长目标到7%左右，同时显著增加地方政府债券发行至3万亿元左右存量规模；并以此为突破口，配之以多项政策优化、制度改革措施。
一、地方融资平台公司债务的隐蔽性和非规范性
地方政府融资平台公司是中国目前财政和金融风险的积聚交汇点。自国发〔2010〕19号发布以来，对平台及平台公司银行贷款的分类细化、风险定性、规模控制等相关清理整顿工作取得了一定成效，但根本性问题还没有解决。主要表现在：
（一） 融资平台公司的债务更加隐蔽、成本更高。
目前地方政府融资平台（包括融资平台公司）贷款规模为9.3万亿元，两年只增长了2%，总量规模得到了控制。但自2012年以来，“影子银行”成为融资平台公司债务融资的主要来源，今年一季度出现井喷。
“影子银行”是不受或少受金融监管机构监管，充当储蓄转投资中介的非银行信用中介机构。它们包括信托公司、财务公司、租赁公司、小额贷款公司、典当行等。据银监会内部报告测算，2012年底影子银行体系融资规模为20万亿元，其中同业、理财及信贷资产转让等表外融资8万亿元，担保公司、小额贷款公司、典当行、私募基金等约2万亿元，民间借贷（包含委托贷款6万亿元、网络信贷等）10万亿元。此外，还有一些地方政府采取如BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资。
“影子银行”融资取代银行贷款至少直接造成三个令人担忧的问题：
第一，“影子银行”的投融资活动不完全在监管之内，无有效监管统计。这使得融资平台公司的负债规模，以及期限错配、标的物不对应等情况更加不透明，导致地方政府性债务管理和财政风险防范难度进一步加大。
第二，“影子银行”的融资成本大大高于银行贷款成本。比如，信托和委托贷款的成本在10%左右，BT融资年利率最高达20%，集资年利率最高达17.5%，远高于银行贷款的7%，融资平台公司的债务负担由此加重。
第三，“影子银行”的融资来源依然大多是银行。在融资平台公司的银行贷款得到控制时，整个银行体系在地方政府融资平台和平台公司的风险敞口依然在加大。
（二）融资平台公司的违规经营依然严重。
2010年以来对于融资平台公司的清理整顿主要基于两个方面：
第一，根据平台（包括平台公司）自身现金流覆盖贷款本息比例，如100%以上、70%~100%、30%~70%、30%以下，将其贷款分为“全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖”四类。截至2012年6月末，根据银监会统计，全国共有10682家统计在列的平台（包括平台公司）。70%的平台贷款被认定为全覆盖，20%为无覆盖，基本覆盖和半覆盖占比较低。
第二，制定融资平台公司退出需要满足的五个条件，并以此为依据确认可以“摘帽”、成为一般商业公司的平台公司。这五个条件是：1.符合现代公司治理要求，属于按照商业化运作的企业法人；2.资产负债率在70%以下；3.自身现金流100%覆盖贷款本息，且各债权银行对融资平台的风险定性为全覆盖；4.存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式已经整改合格；5.无违约记录，可持续独立发展。截至2012年6月末，有1900家“摘帽”平台，占总平台数比重18%。
表面上看，70%的平台贷款是现金流全覆盖，似乎是个相当不错的局面。另外，有18%的平台可以“摘帽”成为独立的商业实体。但这些数字的可信度要打折扣，“全覆盖”和“摘帽”公司的实际质量是值得怀疑的。
由于融资平台公司在管理制度上没有实质性改善，无论是平台公司还是已经“摘帽”的平台公司，大多依然政企不分，经营不规范，信息不透明，从事“黑箱”操作。这可以从2013年审计署对全国36个地方政府本级的223家融资平台公司的审计结果略见一斑。
2012年底，在223家被审计的融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8976亿元，占其总资产的37.6%；有5家注册资本未到位56亿元；6家虚增资产371亿元。61家“摘帽”融资平台公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务；有18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479亿元，脱离了债务监管。
综上所述，国发19号文发布以来，地方融资平台公司的负债融资方式变得更加隐蔽，平台公司本身的违规经营问题依然严重。即使在2012年12月财预[463]号文件《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》发布后，地方政府融资平台公司依然处于“堵不住，理还乱”的状态。
二、国发19号文件执行不顺利的宏观原因
国发19号文件执行的不顺利，是和中国2012年以来宏观经济发生的变化紧密相关的。从以下两张图可以看到，2012年一季度以来GDP增速下滑比较明显，直到2012年三季度经济增长在基础设施投资强劲反弹的带动下才止跌企稳。由于出口疲弱，制造业产能过剩，基础设施投资在维持宏观经济稳定中起着举足轻重的作用，而基础设施投资大多是由地方政府融资平台公司担当的。这在很大程度上解释了为什么地方政府融资平台公司在2011年受到认真清理，其融资负债冲动受到严格打压，而在2012年和2013年一季度又得到“重用”，继续其不计成本的融资负债扩张，其数量有增无减。
根据我们的地方政府债务模型测算，为了保证实现2013~2015年每年7.5%的GDP增长目标，需要相应的基建投资分别为9.3万亿元、10.9万亿元和12.5万亿元。在乐观假设2012年底地方政府债务规模为13万亿元的前提下，地方政府相应需要在2013~2015年每年借新债4.5万亿元、5.8万亿元和7.1万亿元, 其债务余额将分别达到15.7万亿元、19.4万亿元和23.9万亿元。因此，即使在乐观假设前提下，地方政府在今后三年的融资负债压力也会急剧上升，其还债负担也将十分沉重。
在这样的宏观经济背景下，清理整顿地方政府融资平台公司的工作如果仅仅依靠“堵”的方式是显然不够的。在关掉“后门”、“旁门”的同时，还需要打开“正门”， 采取疏堵结合的方式，在制度建设中标本兼治，以治本为上。
三、政策措施和改革建议
对于“堵不住，理还乱”的地方政府融资平台公司，中央政府必须在稳增长和控风险的平衡中,采取一系列综合治理政策和改革措施。
我们认为，要从根本上解决地方政府融资平台公司问题，应适当降低今后宏观经济增长目标到７%左右，同时显著增加阳光化的地方政府债券发行至3万亿元左右存量规模，并以此为突破口，配之以多项政策优化、制度改革措施。具体考虑如下：
首先，酌情温和、主动地对经济增长减速，今后宏观经济年度增长目标可由7.5%下调到7%。这一年均GDP增速可以保证实现2020年中国人均GDP在2010年基础上翻一番。
同时，和7.5%相比，7%的增长速度会“温和而见效”地减轻对基础设施投资的依赖，从而也减少地方政府和其融资平台公司融资借债的压力和融资冲动的借口。其他实体经济部门的需求抑制也会因此减轻。
其次，从2014年开始，大幅增加由财政部代发的地方政府债券，其票面利率低于4%，争取几年内达到３万亿元存量规模，以之取代、置换地方融资平台公司的举债以及“影子银行”等融资渠道，以显性直接债务取代隐性间接债务，让发债主体与偿债主体一致，减轻地方政府债务负担。
如果地方政府可以越来越多地进入公开合法发行地方政府债券的“阳光化”融资轨道，其高成本的融资动因便会减少。这也会帮助社会总体融资成本下降。同时可以选取一些信用良好的地方政府做自行发债的试点，为在将来各项配套制度改革到位时允许地方政府自行发债做准备。
相应的，应该考虑：
1．尝试对地方政府进行信用评级。对地方政府的信用评级是实质性地允许地方政府自行发债的逻辑前提（目前已有试点主要是形式上的进步，因仍有“中央财政代理还本付息”的伴随式隐性担保）。根据穆迪的研究，主要的评级要素包括：（1）制度框架：中央和地方政府的信贷风险如何关联？（2）经济基本面：经济实际发展情况是否良好且可持续？（3）预算结构和管理：平衡及收入与支出的灵活性；（4）债务情况：债务负担和偿付能力；（5）政府结构和政府动态：有哪些优先考虑的事项和压力？
2．编制和披露地方政府资产负债表。通过编制和披露政府资产负债表，可以摸清政府“家底”，具体分析政府资产与负债的结构、比例、期限，揭示政府债务风险。另外，可以盘点每个地方政府有多少资产是真正可以变现的。有些资产可能是基本公共服务的一部分，把这些资产当作可以变现的资产会带给人错误的安全感。另外，哪些资产是可以通过哪些具体金融手段（比如资产证券化）后变现的。这样对地方政府的偿债能力会有切实的了解。另外，在基础设施投资的存量大幅增加的同时，不能对运营和维护成本掉以轻心。
3．制定统一的政府性债务管理制度。各级政府应建立细化的债务预算和收支计划。应对那些债务超标或资金使用违规的地方政府问责以及对相关责任者进行严厉处罚。可按表1所示对不同地方政府的负债情况分类管理，制定具体减债措施。
4．修改预算法。中国目前法律上不允许地方政府自行通过“正门”直接发债, 却默认地方政府通过融资平台公司用不规范、不透明、成本高的方式走“后门”大肆举债，这让预算法形同虚设，相关风险得不到有效防范，地方政府债务管理因此实际处于被动失控的局面。修订预算法允许地方政府合法地借债已势在必行；同时应该动态优化地方政府借债的法规和监管制度，以确保地方政府谨慎且负责任地借债。
第三，鼓励发展“公私合作伙伴（PPP）”机制，吸引民间投资。根据融资平台公司项目的资产收益性及其所提供产品的性质，将其分为“非经营性城市基础设施”、“经营性城市基础设施”和“准经营性城市基础设施”三类。非经营性项目可由政府提供，经营性项目应由市场提供，准经营性项目既可以由政府提供，也可以由市场提供。
相应的，要加快以市场化为导向的公用事业改革，将引入竞争机制与改革产权制度并行，设立独立的监管机构，理顺政府与企业的关系。英国电信行业、电力行业、天然气行业分别从上世纪80和90年代开始民营化。英国政府的改革措施包括取消新企业进入产业的行政法规壁垒，同时完善法律，建立独立的政府监管机构，并建立专门的消费者组织，强调社会监督。通过竞争，电费、水价等不升反降，服务质量也不断提高，这方面的国际经验可作借鉴。
第四，积极推进必要的财税体制改革：
1．完善政府间财政体制。由于事权的合理化、明晰化迟迟不到位，支出与收入分配之间严重不匹配，地方政府过度依赖于土地批租收入、隐性负债和转移支付，且仅拥有有限的自主权，这让问责制无的放矢。因此合理、清晰界定支出责任，以及使地方可用财力与支出责任相匹配的体制改革至关重要。另外，完善转移支付制度使其更为透明和标准也十分重要。还应减少专项转移支付而提高一般转移支付的比例。另外，应增加地方政府自己的收入来源，比如以开征财产税加快完善地方税体系。
2．建立公开透明的预算管理体制。在此基础上，才能建立合理的地方政府债务管理体制和发债机制。只有在充分的信息披露前提下，人大和纳税人才能切实行使监督职能，促使地方政府谨慎、负责任地举债。也只有在此基础上，才能建立有意义的地方政府债务信用评级机制和市场发债渠道，让利率真实地反映不同的风险水平。
第五，进行必要的政府改革。
1．完善和落实地方政府绩效标准。原有的绩效标准——国内生产总值，税收收入，就业，投资，社会稳定和计划生育——为过度投资和不负责任的借款提供了强大刺激。现在虽然对这些绩效标准已有修改，增加了民生和公共服务的比重，但在提拔官员时，经济增长似乎依然是最主要的考量目标。地方政府官员会因其投资项目的数量和相关的指标受到嘉奖，但这些投资项目所产生的债务规模和结构的适宜性则无人过问。几乎没有任何处罚是与不负责任举债相关联的。
美国政府1993年颁布《政府绩效与结果法》，英国政府1997年颁布《地方政府法》明确规定地方政府绩效评估的机制和规章，日本政府2002年出台《政府政策评价法》。相较于这些国家来说，中国政府绩效评估工作在国家层面上的法规建设还几乎是空白，政府绩效评估的依据仅限于中央政府的报告要求和党内的规范性文件，没有权威、稳定的法制化与制度化准则，绩效评估虽已被强调，但实践中也基本上停留在地方政府层级，没有统一的考核规则。政府绩效评估改革是涉及多部门多机制的系统工程，国家层面上的立法十分重要，应大力推进，以真正使政府绩效评估走上科学化、制度化和常规化的道路。
2．改善执政能力。地方政府需要在多方面提高能力，包括选择、监控和管理项目的能力。目前国内已建成的各类公用事业项目最终建设成本较实际需要的成本平均高20%左右。提高可行性研究水平和实行全面质量管理与多重审计等，势在必行。
2013年的审计署报告显示，高速公路车辆通行费收入出现减收，一些地区高速公路债务偿还压力较大。2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%，3个省本级已出现逾期债务17.15亿元。 这和项目初期可行性研究的质量和严肃性不足相关。另外，吸引民间资本需要有专业知识和对市场的熟悉和深度了解。公私合营项目的管理对政府在规则制定和执行力上的能力要求是很高的。目前在市政公用事业建设领域，“中国式招标”现象十分普遍，很多招标往往是走过场，导致工程建设费用比实际所需高出很多。
第六，采取必要措施，应对金融风险：
1．2012年2月财政部、银监会下发了《关于印发〈金融企业不良资产批量转让管理办法〉的通知》，允许省级政府设立资产管理公司，对其所辖省区的金融不良资产予以处置。在后续管理和操作细则还未下达的情况下，江苏省目前已在组建资产管理公司。在长城、信达、华融和东方四大资产管理公司之外，设立地方资产管理公司为处理地方金融机构的不良贷款提供了一个新的“买家”，这有利于不良资产以更合理的价格出卖；一些小规模的、四大资产管理公司不感兴趣的不良资产，也有了潜在的出路。但相关配套改革措施也不能忽略，比如要防止道德风险，促使金融机构和地方融资平台公司今后负责任地规范运营。另外，在宏观层面，发展完善一个理性的证券市场以及并购市场也是至关重要的。
2．加强对影子银行的监管。让表外业务显性化，并计提必要的资本准备。应帮助银行增加风险意识，逐步转变经营模式，减少发行期限错配的理财产品。
第七，继续清理整顿融资平台公司。
地方政府融资平台公司的清理整顿需要相当长的时间，国际上特殊目的公司的经验值得借鉴。规范的公司治理，项目运作的透明度，管理的专业化以及良好的信息管理，是特殊目的公司运营成功的共同经验。短期内，要做到每个投资项目单独管理、建账和核算。每笔融资要和具体项目挂钩。长期内，要区分经营性和非经营性融资平台公司，阳光化并努力隔断它们对地方政府的各种财政依赖，从而减少财政管理的风险隐患。财政部近期在其网站上设立的“地方政府违法违规举债融资举报信箱”不失为一个积极的举措。
作者王梅系中国改革基金会国民经济研究所常务副所长、前世界银行高级经济学家；贾康系财政部财政科学研究所所长；樊纲系中国改革基金会国民经济研究所所长
