一、我国运用财税政策支持绿色增长的成效
大力推进节能减排、积极发展新能源、加强生态环境建设，是发展低碳经济的有效举措，也是公共财政支持的一项重要内容。中国政府近年来创新机制，加大投入，完善财税政策，以大力推进新能源和节能环保等战略性新兴产业发展，大规模植树造林，积极促进绿色经济的发展，取得了良好的成效。新能源和节能环保产业发展迅速，全国单位GDP能耗、化学需氧量和二氧化硫排放总量连续下降，森林碳汇能力大幅提高。
（一）相关财政政策措施
1.支持节能环保。一是节能技术改造财政奖励资金。为实现“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右的约束性指标，中央从安排2007年开始安排必要的引导资金，采取“以奖代补”方式对十大重点节能工程给予适当支持和奖励，奖励金额按项目技术改造完成后实际取得的了能量和规定的标准确定。同时，要明确企业的节能主体地位，落实责任，加强考核和监督。二是“节能产品惠民工程”财政补贴。根据《国务院关于加强节能工作的决定》和《国务院关于进一步加强节油节电工作的通知》，中央安排专项资金，支持高效节能产品的推广使用，提高高效节能产品市场份额及用能产品的能源效率水平。三是再生节能建筑材料生产利用财政补助。为贯彻落实《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》精神，2008年国家财政安排资金专项用于支持再生节能建筑材料生产与推广利用。四是三河三湖及松花江流域水污染防治财政专项补助资金。为确保“十一五”减排目标的实现，2007年中央财政决定设立三河三湖及松花江流域水污染防治专项补助资金。专项资金补助范围是三河三湖及松花江流域水污染防治规划（以下简称规划）确定的项目和建设内容。其中已享受中央财政其它专项补助资金的项目，原则上不再安排。“十一五”期间，财政累计支持1800多个重点流域水污染防治项目。五是中央财政主要污染物减排专项资金。为支持国家确定的主要污染物减排工作，2007年中央财政设立了主要污染物减排专项资金。按照政府与市场职能划分的原则，减排资金重点用于支持中央环境保护部门履行政府职能而推进的主要污染物减排指标、监测和考核体系建设，以及用于对主要污染物减排取得突出成绩的企业和地区的奖励。
2.支持可再生能源发展。一是实施“金太阳”工程财政补贴。中央为促进光伏发电产业技术进步和规模化发展，培育战略性新兴产业，从可再生能源专项资金中安排一定资金，支持光伏发电技术在各类领域的示范应用及关键技术产业化，加快启动国内光伏发电市场。二是支持实施“太阳能屋顶计划”。国家财政支持实施“太阳能屋顶计划”，注重发挥财政资金政策杠杆的引导作用，形成政府引导、市场推进的机制和模式，加快光电商业化发展。中央财政安排专门资金，对符合条件的光电建筑应用示范工程予以补助，以部分弥补光电应用的初始投入。三是风力发电设备产业化专项资金。为加快风电装备制造业技术进步，促进风电发展，中央财政安排专项资金支持风力发电设备产业化，以大力支持风电规模化发展。在做好风能资源评价和规划基础上，启动大型风电基地开发建设，同时建立比较完善的风电产业体系。四是秸秆能源化利用补助资金。为加快推进秸秆能源化利用，培育秸秆能源产品应用市场，中央财政安排资金支持秸秆产业化发展。支持对象为从事秸秆成型燃料、秸秆气化、秸秆干馏等秸秆能源化生产的企业。补助资金主要采取综合性补助方式，支持企业收集秸秆、生产秸秆能源产品并向市场推广。五是节能与新能源汽车示范推广财政补助资金。根据国务院关于“节能减排”、“加强节油节电工作”和“着力突破制约产业转型升级的重要关键技术，精心培育一批战略性产业”战略决策精神，为扩大汽车消费，加快汽车结构调整，推动节能与新能源汽车产业化，财政部、科技部联合，在北京、上海、重庆、长春、大连、杭州、济南、武汉、深圳、合肥、长沙、昆明、南昌等13个城市开展节能与新能源汽车示范推广试点工作，鼓励在公交、出租、公务、环节和邮政等公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车，对推广使用单位购买节能与新能源汽车给予补助。
3.加快培育节能服务产业。合同能源管理是发达国家普遍推行、运用市场手段促进节能的服务机制。节能服务公司与用户签订能源管理合同，为用户提供节能诊断、融资、改造等服务，并以节能效益分享方式回收投资和获得合理利润，可大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性。2010年4月，国务院办公厅转发了国家发展改革委等部门《关于加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，从投资、财政、税收、金融等方面加大了对合同能源管理项目和节能服务公司的支持力度，基本消除了制约合同能源管理推广的政策和体制障碍。6月，财政部与国家发展改革委联合印发了《合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》（简称《办法》），2010年安排中央财政资金12.4亿元，对采用合同能源管理方式为企业实施节能改造的节能服务公司给予支持。
4.实施政府采购政策。2004年12月，财政部、国家发改委联合出台《节能产品政府采购实施意见》，公布了《节能产品政府采购清单》，其中列举轻型汽车、复印机、打印机、木地板、电视机等14类产品，涉及81家企业和856个型号。文件要求各级国家机关事业单位和团体组织使用财政资金进行采购时，在技术、服务等指标同等条件下，应优先采购节能产品采购清单中的产品国。同时强调今后将逐步扩大清单范围并实行动态管理，及时进行调整和更新。2006年11月，环保总局和财政部联合发布了《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》，要求2007年1月1日起首先在中央一级预算单位和省级（含计划单列市）预算单位实行，2008年1月1日起全面实施。2007年7月国务院颁布了《建立节能产品强制性政府采购制度的通知》，规定各级政府机构使用财政性资金进行政府采购活动时，在技术、服务等指标满足采购需求的前提下，要优先采购节能产品，对部分节能效果、性能等达到要求的产品实行强制采购，以促进节约能源、保护环境，降低政府机构能源费用开支。建立节能产品政府采购清单管理制度，明确政府优先采购的节能产品和政府强制采购的节能产品类别，指导政府机构采购节能产品。科学制定节能产品政府采购清单。2010年财政部继续加大节能环保产品政府采购力度，建立节能产品和环境标志产品优先采购制度，制定“节能产品政府采购清单”和“环境标志产品政府采购清单”，并在此基础上对空调、计算机、照明等9类节能产品实行强制采购。
（二）相关税收政策
1.主要绿色税种
在目前中国的税制结构中，与绿色经济发展关系密切的税种包括：资源税、消费税和车船税（详见表1）。略
2.税收优惠政策
一是增值税相关优惠政策。如在生物产业领域。目前，部分生物医药产品、对有机肥产品、卫生防疫站调拨生物制品和药械等免征或从低征收增值税，并提高了生物医药产品的出口退税率。在节能环保领域。对环保产品、污水处理劳务等免征增值税；对以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品等以及以农林剩余物为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退；对部分新型墙体材料产品等实行即征即退50%。在新能源产业领域。对利用风力生产的电力实现的增值税实行即征即退50%的政策；对销售自身的综合利用生物柴油实行增值税先征后退政策。其次是企业所得税相关优惠政策。首先是节能环保产业领域。企业符合条件的环境保护、节能节水项目可以享受减免所得税优惠；企业购置并实际使用环境保护、节能节水专用设备可以享受减免所得税优惠；企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；企业实施清洁发展机制项目可以享受减免企业所得税优惠。是营业税相关优惠政策。以无形资产、不动产投资入股，与接受投资方利润分配，共同承担投资风险的行为，不征收营业税；对股权转让不征收营业税；对单位和个人（包括外商投资企业，外商投资设立的研究开发中心，外国企业和外籍个人）从事技术转让，技术开发业务和与之相关的技术咨询，技术服务业务取得的收入免征营业税；对符合条件的科技企业孵化器向孵化企业出租场地、房屋以及提供孵化服务的收入免征营业税；“农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治”项目免征营业税。三是关于个人所得税相关优惠政策。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过公益性的社会团体和国家机关向科技部科技型中小企业技术创新基金管理中心用于科技型中小企业技术创新基金的捐赠，个人在申报个人所得税应纳税所得额30%以内的部分，准予在计算缴纳所得税税前扣除。
（三）财政政策作用与成效
1.促进经济发展方式的转变和产业结构的调整
国家通过产业政策、财税政策、行业准入等经济和法律手段，抑制过热行业的扩张，引导更多资金进入薄弱环节和高新技术行业，一系列鼓励民间投资的政策也陆续出台。在这种情况下，中国经济的内生动力趋于增强，经济结构更加合理。国家统计局发布的数据显示，“十一五”期间，第三产业就业人员占社会就业人员比重从2005年的31.4%上升至2008年的33.2%。2009年，十大重点产业调整振兴规划制定实施，当年安排200亿元技改专项资金支持4441个技改项目。机械、冶金、汽车、有色等重点行业的集中度进一步提高。信息通信、先进装备制造、新材料、新能源与节能环保、生物产业和高端生产性服务业等战略性新兴产业异军突起。初步估算，到2020年，这六大新兴产业实现增加值占GDP比重将达到20%左右。
2.推进了节能和能源利用效率的提高
随着在发展绿色经济上的理念不断坚定，国家向高耗能、高污染频频亮起红灯。“十一五”前四年，累计分别淘汰炼铁、炼钢、焦炭、水泥和造纸等落后产能2110万吨、1640万吨、1809万吨、7416万吨和150万吨。清洁生产全面推开，与2005年相比，2009年化学需氧量和二氧化硫排放量累计分别下降9.66%和13.14%，“十一五”二氧化硫减排目标提前一年实现。“十一五”前四年，全国万元GDP能耗累计下降15.61%，年均降幅4.15%。同时，节能环保产品的消费和使用不断加强。2009年6月，开始实施“节能产品惠民工程”，组织推广高效节能空调，对生产企业推广节能空调给予财政补贴。据测算，已销售的3200多万件下乡产品每年可节电约64亿度。
3.促进了可再生能源的发展，优化了能源结构
近年来，财政部门积极促进生产物质能源、风能、太阳能、地热、核能等新能源的发展。财政投入方面，大力支持风电规模化发展，在做好风能资源评价和规划基础上，启动大型风电基地开发建设，建立比较完善的风电产业体系；实施“金太阳”工程，采取财政补贴方式，加快启动国内光伏发电市场。税收政策方面，给予风能发电等新能源企业多项税收优惠政策。
4.引导增加了绿色经济发展的社会资金投入
通过财政补贴、税收优惠等财政政策，发挥财政资金“四两拨千斤”的功效，引导、鼓励和吸引社会资本投资于新能源和环保领域，有效拓宽绿色经济发展的融资渠道。近年来，中央财政积极鼓励企业实施节能技术发行。借鉴国际碳交易制度，按技术发行后实际取得的节能量对企业给予奖励，节能量由第三方机构进行审核，可测量、可核实，政府主要是对节能结果进行考核和奖励。2007年以来，已支持280个节能量在1万吨以上的节能技术发行项目，拉动企业和社会投资1200多亿元，预计可实现节能量7660多万吨标准煤。同时，对企业实施的清洁生产新技术产业化应用示范项目、能源管理中心建设示范项目给予支持，促进先进成熟节能技术迅速推广使用参见财政部经济建设司“支持节能减排促进可持续发展”，《中国财政》2009年第23期P8。。
5.增加了森林碳汇
天然林保护工程实施以来，已累计支持完成人工造林237.99万公顷、飞播造林303.94万公顷、新封山育林1115.32万公顷，减少森林资源消耗9.1亿立方米，工程区森林面积与1999年相比净增18905万亩，森林覆盖率增加了5.8个百分点，森林蓄积净增11.27亿立方米。自1999年以来，已累计支持完成退耕地造林906.18万公顷，新封山育林161.20万公顷，促进了森林面积和蓄积增长，有效改善了生态环境。
二、目前绿色财税政策存在的主要
问题及对减贫的影响（一）税收政策体系不完善
现行税制缺乏与绿色经济发展直接相关的环境税税种（包括针对二氧化硫等污染物排放和二氧化碳排放的专门税种），环境税收体系未能建立，导致这些既能实现环境保护又能实现节能目标的税收调节作用难以发挥，难以有效制约高耗能行业不合理用能的过快发展，影响环境税收政策效果的发挥。同时，税收在调控能源价格方面的作用尚未充分发挥。能源价格应充分反映资源的稀缺程度，才能通过要素价格的杠杆作用使能源尽可能得到有效利用。但现行资源税仅对煤炭、原油和天然气征收，税负较低，从实现对成品油的调节作用来看，消费税税负还有待进一步提高。目前主要是通过对机动车的消费税、车船税等税种，以及对“两高一资”的进出口税收政策来起到对高能耗产品的遏制作用。但相关税种的制度还存在一定的不完善之处：消费税尚未能将一些不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围；对机动车的税收政策表现为购置环节的税负重，保有环节的税负轻。同时，在车船税中对于大排量机动车的税负还有待进一步的提高；在非节能建筑方面，目前在有关的房地产税收方面还缺乏“惩罚性”的税收政策，体现不出与节能建筑之间的差别。特别提出，欠发达地区或贫困地区一般往往是资源富集地区，当前中国的资源税改革滞后或不到位，既不利于资源节约，也不利于增加贫困地区的财政收入。
（二）财政投入方面存在诸多问题
财政投入力度有待进一步加强。尽管相关财政投入在逐年增加，但与发展绿色经济的要求相比依然有很大差距。从部分领域来看，财政投入的力度尚有不足。例如，技术进步是节能的基本途径之一，目前我国主流生产和生活能力的能源技术和装备水平仍然较低，多数技术相对落后，能源效率水平与国际上的差距为10—20年。无论经是支持实现“十二五”节能目标，还是我国节能的长期深入推进，对节能技术进步有较高的期望和要求。
财政投入方式有待进一步完善。目前，对高新技术产业的财政支持方式中仍以传统的投入及资助方式为主，与绿色经济相关的产业发展资金分散在节能、环保等多个方面，没有建立统一的国家绿色经济发展资金或基金，没有建立长期、稳定的财政投入机制。同时，在财政投入方面还存在着一些不利于绿色经济发展的财政补贴政策，有必要取消。
同时，我们还需要进一步探索符合市场规律和国际规则的财政资助措施。如激励机制（“以奖代补”和资金切块等间接的补贴传导政策）、引导机制（价格补贴、贷款贴息、创业投资、股权投资、风险补偿等方式）等都有待进一步创新。资助环节、对象和方式都有待创新，如对绿色经济的市场培育支持、对新兴产业发展中行业组织、技术联盟和产学研合作的支持、通过创投、PE、担保等新型财政投融资机制的投入方式等都还需要进一步研究和探索。并且需要整合各部门、各渠道安排的财政专项资金，集中投入，统筹使用，提高资金使用效益。
另外，国家的绿色经济投入力度不够，而且对贫困地区缺乏必要的倾斜。总的来看，发达地区绿色经济发展的基础好，实力强，国家这方面的财政投入客观上大多用于发达地区。贫困地区节能环保产业起步晚，工业化基础薄弱，财政实力差，因此，贫困地区得到的国家绿色扶持相对较少，这不仅不利于贫困地区绿色增长，而且还有可能扩大区域发展差距。
（三）政策体系统筹协调问题
目前，支持绿色经济发展的体制机制存在约束，没有形成系统的财税政策支持体系，发展环境有待优化，市场环境亟待培育。促进绿色经济的财税、知识产权、价格、投融资、人才、进出口等政策不健全且比较零散，不系统，特别是财政在市场准入、示范应用、政府采购、财政补贴、市场秩序等方面，扶持力度有待加强。
有利于绿色经济发展的财税政策体系应是通过约束性政策和激励性政策共同构成的一个相互协调、相互配合的政策体系。一方面通过对能源和高耗能产品等的约束性政策，遏制能源和高耗能产品的消费；另一方面，通过对节能产品、技术和服务等方面的激励性政策，鼓励节能产品、技术和服务的供给。但是，由于从整体上缺乏对财税政策进行设计和制定，部分相关财税政策缺位，导致这些政策之间缺乏协调配合，未能形成完善的财税政策体系，导致政策在绿色经济发展上的调节作用难以充分发挥。
此外，如前所述，无论是税收政策，还是财政投入政策，对于绿色增长和减贫，缺乏综合协调和统筹安排。如在节能环保发展方面，对贫困地区缺乏必要的倾斜；在产业结构调整和融资产业方面，国家的政策优惠更多地到了发达地区；而且国家这些年扶贫投入增长较快，但体制不顺，投入分散，对贫困地区战略性产业缺乏总体规划，投入力度不够，不利于这些地区增强发展后劲和经济绿色化。
（四）财政体制问题
1994年的分税制改革取得了显著的效果，但由于种种原因，改革并不彻底，也暴露出一些问题，如地方税体系不完善，缺乏主体税种；转移支付制度尚不完善，难以实现公共服务水平均等化的目标；省以下财政体制不规范等等。从绿色经济发展的角度看，现行分税制所形成的基层政府财政困难问题，也在一定程度上造成了地方政府对污染企业的保护、环境政策的执行不力等问题。具体表现为：一是在基层政府财政困难的情况下，要求政府去关闭那些污染严重但却是地方重要财源的企业，或者要求政府不批准和引入环境污染企业，存在相当大的难度；二是基层财政很难拿出大额的财政资金投入到环境治理项目上去，特别是一些财政困难的基层政府，这影响到地方的环境保护，导致污染得不到控制，形成一种恶性循环。三是贫困地区往往是生态脆弱地区和财政困难地区，国家转移支付制度不完善和环保生态投入不足，不利于改变贫困地区的财力困难，也不利于改变这些地区的环境和生态。
三、构建有利于减贫和绿色增长的财政税收政策思路
（一）切实加大财政投入力度
财政投入是国家财税政策的主要内容，也是促进减贫和绿色增长的关键手段。具体建议：一是建立财政资金投入的稳定增长机制。各级政府应该加大对绿色经济发展和减贫的预算投入，将与之相关的重点项目，包括节能减排、清洁能源开发、技术创新、贫困地区结构调整等方面，纳入国民经济和社会发展计划，逐年加大相关财政投入，提高支持绿色经济发展和减贫的政策保障能力。具体可考虑国家每年新增财力的15—20%用于绿色增长和减贫。二是中央政府整合现有绿色专项资金，形成合力。目前，财政上已经设立了节能减排专项资金、可再生能源专项资金、淘汰落后产能等多种专项资金，为了提高资金使用效益，避免撒胡椒面，需要整合不同的专项资金，形成统一的、具有一定资金规模的、绿色经济发展专项资金。三是建立中央和地方多级共同投入的机制，并充分调动社会投入。支持绿色经济和减贫需要中央与地方政府联动，形成各级财政、金融、价格等方面的扶持政策协调一致。同时，要充分调动社会投入。发展绿色经济和减贫，单纯依靠财政投入远远不够。财政投入政策应注重与金融政策、银行信贷等方面的配合，通过加大财政贴息的支持力度，引导银行调整信贷方向，扩大贷款规模，给予优惠利率贷款，根据项目要求适当延长贷款期限，从而更多地为绿色经济发展拓宽融资渠道，吸引企业和其他社会投资，使财政资金真正起到“四两拨千斤”的作用。四是调整与优化国家财政绿色和减贫的投入结构。国家财政的相关节能减排资金投入，在区域安排上要适当地向贫困地区倾斜，这不仅有利于促进贫困地区的绿色增长，也有利于促进贫困地区的工业化基础。另外，国家的扶贫投入也需调整，要在人力资本投资、基础设施建设、产业结构调整特别是绿色经济等方面作为投资重点和方向。
（二）着力推进税收制度创新
税制改革的一个基本立足点是：促进绿色增长，同时，在减贫方面应有必要的优惠政策措施。一是加快推进资源税改革。由于我国资源主要集中在西部地区或民族地区，因此，资源税改革对于资源的合理利用开发、改善贫困地区的财政状况，具有重要意义。主要政策框架包括：（1）调整计征办法，建议采用从价与从量计征相结合的办法。对市场价值高、价格变化大的矿产品，如煤炭和金属矿产品等，按销售收入实行从价计证，其它矿产品从量征收；（2）适度提高资源税税率。资源税税率的提高，要在现有政策基础上，进一步提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产品的资源税税负，并结合能源产品价格调整和收费制度改革，理顺能源产品的价格形成机制；（3）进行资源税费制度综合改革。资源补偿费和矿区使用费等各种资源收费在性质和作用上与资源税并无差别，应适时进行资源税费制度改革。
二是开征环境税（包括碳税）。我国目前没有开征与污染物排放直接相关的环境税，如硫税、氮税、污水税等。由于主要的污染物排放实际上是通过相关的排污收费制度来发挥调节作用，而排污费尚存在诸多问题。由此导致不能在国内大气污染和水污染等主要污染治理问题上发挥应有的作用。同时，在全球应对气候变化的大背景下，我国目前也缺乏直接针对二氧化碳征收的税种。环境税的缺位，导致了我国环境经济政策存在着制度性缺失，限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，同时也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。因此，开征环境税势在必行。
三是对战略性新兴产业、现代服务业给予所得税方面的优惠。现行企业所得税在公共基础设施项目、环境保护和节能了水项目、资源综合利用、环境保护专用设备、节能节水专用设备的优惠都是通过制定相关优惠目录的方式进行操作，为使相关产业也能够享受上述相关优惠政策，应该结合实际情况，研究修订有关企业所和税优惠目录。根据战略性新兴产业和现代服务业的发展特点，有必要大力完善和健全支持这类产业发展的所得税优惠政策，如投资抵免、加速折旧、税前费用扣除等政策。
（三）进一步深化财政体制改革
财政体制改革是公共财政制度创新的一个重要内容，它对于绿色经济发展具有积极作用，同时对于贫困地区发展具有更加重要影响。一是建立基本公共服务均等化制度。当前，各级政府必须在经济发展的基础上，更加注重基本公共服务均等化建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。在改革公共支出制度方面，要建立公共服务投入稳定增长机制，优化政府公共支出结构，把有限的公共财政资源优先用于基础教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务就业等基本公共服务领域。二是完善转移支付制度。通过建立规范的转移支付制度，确保全国各地城乡居民无一例外地真正享有均等化的基本公共服务：其一，提高一般性转移支付比例。一般性转移支付比重过低不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用，也限制了地方政府在地区性公共产品供给中的自主性。从逐步实现基本公共服务均等化的客观要求出发，应当逐步提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式。其二，规范与清理专项转移支付。从目前的情况看，专项转移支付的改革应当与中央部门的改革统筹规划，逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，强化政策规划、指导和监督职能。将各部委缩减下来的资金直接由中央财政转移给地方政府。其三，进一步加大国家在生态补偿转移支付方面的扶持力度，进一步明晰和提高相关领域的补偿标准，确保相关占地补偿、移民搬迁、环境资源损耗补偿真正落到相关区域、流域的农民手中，不断完善和深入推进生态补偿、移民搬迁等工作。三是加快建立县级基本财力保障机制。县级基本财力保障制度是实现县级财政从过去的“两保”（保工资、保运转）向今后的“三保”（保工资、保运转、保民生）迈进，这是我国下一步省以下财政体制改革的重要内容，也是从根本上解决县乡基层财政困难、促进省域范围公共产品均等化的制度创新。
近年来，中央财政已采取了不少缓解县乡财政困难的措施，并取得了初步成效。下一步要加快建立县级基本财力保障机制，具体建议：其一，明晰改革精神和政策取向。构建县级基本财力保障制度应该是“明确目标，地方为主，中央奖补，分步实施”。所谓“明确目标”，就是确保县级财政的基本财力能够“三保”，促进县级财力的均等化和县域社会经济的协调发展；所谓“地方为主”，就是适应县级基本财力保障机制，以地方财政为责任主体；所谓“中央奖补”，就是中央财政对欠发达地区给予重点补助，对县级基本财力保障好的地区给予适当奖励；所谓“分步实施”就是经过试点，取得经验，逐步在全国推开。其二，通过体制创新实现县级基本财力保障机制的目标。改“上不封顶、下不保底”为“上不封顶、下要保底”，进一步从机制上巩固和扩大缓解县乡财政困难的成果。目前的省管县改革更多的是实现了省对县资金的下拨上划方式变化，而并没有在事权、收支范围及转移支付方面有根本的突破。为此，下一步要构建县级基本财力保障制度，则应在扩大奖补资金规模，增强省级调控能力，完善保障措施上进一步改革。根据规划的目标，合理确定资金负担办法。新机制引入民生保障后，政策涵盖面和外延性较大，尽管中央财政在不断增加奖补规模，但引导作用仍显不足，应有大的扩充，在此基础上，根据中西部财力及民生工作面临的形势，确定更加有利于目标的实现，总体推进并付之于显著区别的资金负担办法。要科学确定县级财政“三保”的范围、标准和财力需求，在范围和标准制定上，既要兼顾面上的推进，又应注重提高保障水平。在保障措施上，对财力较好的上级政策资金引导其发挥内生动力，对财力较差的，应尽量通过上级加大调节力度予以带动。
