在整个财税法律体系中，预算法居于“龙头法”的战略性地位，它既是政府理财之法，也是最大的民生保障法，更是大国之道。
中国现行的《预算法》是在1991年《国家预算管理条例》的基础上于1995年颁布实施的。在市场经济体制建立之初，预算被定位成“政府管理财务的工具”。在深化市场经济改革的今天，该法的精神及其一系列制度规则已经不能适应当下现实需要。预算法需要从“政府管理的工具”转向“管理政府的工具”。尽管围绕预算法修改还存在诸多争议，但是现代预算制度作为公共财政的运行机制和基本框架，包含了诸多刚性的原则，即预算法必须保障预算具有完整性、规范性和有效性。预算法的修改必须在恪守这些原则的基础上，坚持“修法”的基本底线。
首先，预算法是通过规范预算行为来控制政府收支的法律，预算法的修改必须坚持强化而不是放任甚至放松对政府收支的控制。
财政是政府一切行动的物质基础，只有规范的财权才能确保规范的政府行为。同时必须明确的是，国家预算具有公共性，而一切具有公共性的领域都应当纳入法治化的轨道，接受公众的监督。因此，预算的效力必须及于政府的全部财务行为，而不能存在所谓的政府“预算外”收支。事实上，2010财政部发布了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定从2011年1月1日起，把按预算外资金收入，全部纳入预算管理，一切游离于预算之外的政府收支行为均存在法律风险。在实践中，一些地方政府（包括省、市、县、乡）的非税收入中，没有将中央和地方金融企业、地方国有企业以及文化领域的国有企业上缴的利润纳入预算管理。这与预算法的原则是相背离的。
同时，中国目前的财政预算中也没有完全覆盖政府债务，如政府在国有企业改革为剥离不良资产而形成的债务以及政府投资中形成的债务等均未纳入预算。这不仅违反了预算完整性原则，也隐含了极大的财政风险。可以说，无论预算法拥有多么精巧的制度设计，只要存在没有被纳入预算管理的政府收支行为，那么预算法的效力会大打折扣。
预算法的修改必须明确预算完整性的刚性原则，并建立起相应的制度体系，将所有的政府收支行为“一网打尽”。预算完整性的原则要求建立完善的预算体系。根据市场经济、公共财政的要求，明确政府的不同身份和不同职能，严格将预算分为公共财政预算、社会保障预算和国有资产经营预算和政府基金预算，并建立相应的制度，用明确和清晰的预算体系来控制政府全部的收支行为。
其次，预算法修改的关键在于建立符合宪政要求的预算权配置的理性结构。
权利（力）、义务和责任是基本的法治资源，法律的专业化功能就在于通过对这些资源的合理配置以达到理想的治理效果。在预算过程中，预算主体享有包括编制权、审查权、批准权、否决权、调整权、执行权和监督权等在内的一系列权力，而这些权力同时也是职责和义务，违反了将应承担法律责任。这是预算规范性原则的要求。在上述权力中，批准权、否决权和调整权是具有决策意义的权力，必须掌握在立法机关(权力机关)的手中；编制权和执行权属于行政性的权力，可由政府享有；审查权属于事前监督权由立法机关享有，监督权一般在事中或事后实施，由审计部门享有。当然，审计部门要想更好地行使监督权应当考虑改变其隶属关系，将目前的行政型监督提升为立法型监督，即审计机关独立于政府，直接向人大负责。
中国《宪法》和《预算法》对预算权配置的规定以及实践中的预算权运行与宪政体制不和，表现为权力机关对预算案“批而不审”、行政机关“越俎代庖”和审计机关“监督不力”。预算法的修改应当强化和落实人大的预算权，合理分配好人大与政府，尤其是同政府财政部门之间的权力关系。对于决策性的预算权不宜通过授权性规范不加任何限制地整体授权给政府部门，这将导致政府或者财政部门预算权过于集中，不利于权力机关、审计机关和社会公众的监督。因此，应当通过限缩预算法中的授权性规定，充实权力机关的预算权，实现预算权的合理配置。为了保证预算职权的行使，必须明确预算法律责任，通过完善的预算法律责任体系来确保预算法的实效；通过加强“预算问责”，构建全面的责任追究网络，强化《预算法》的威慑力。具体而言，首先要完善责任主体制度，如明确规定预算案如果不能通过或者被否决，编制主体应当承担的责任；其次，还可引入人大对政府的政治问责、质询等责任形式，如对绕开预算过程进行重大投资决策造成损失的负有直接领导责任的责任人，由立法机关或人民（以公益诉讼）要求其引咎辞职，将政治责任与法律责任相结合，实现预算法律制度的规范性。
第三，预算法的修改要通过程序控制来保证其规则的有效性。
从法律的类型划分来看，预算法更多地具有程序法的性质，一方面，通过将预算活动划分为编制、审查、批准、执行等一系列的步骤和程序来实施财政收支计划。另一方面，预算法决定着财政资金从收入、管理到支出的流动过程。任何法律的实施最终都要依靠程序的运行。预算法要以法律的程序和形式理性确保实质正当性。财政资金的收支均须经由国库管理，完善的国库管理制度是预算法修改的重要组目标，是保证公款不被滥用的“防火墙”。在实践中，各预算单位在商业银行开设大量“财政专户”，包括收入过渡账户、支出过渡账户。大量公款的流入与流出都通过这些账户处理，而且长时间地存放于这些账户。各部门设立的此类账户中绝大部分都没有法律授权，审计部门与央行国库也难以进行监督。中国于2001年启动了财政国库管理制度改革，其初衷在于引入“国库单一账户”（TSA）机制，实现财政资金的国库集中支付，但是效果并不理想。原因在于国库单一账户之外仍然存在诸多“临时性”和“过渡性”账户和“财政专户”。这对财政资金的流向监管和程序控制带来了极大阻力。因此，预算法修改应当明确构建以“国库单一账户”而非“国库单一账户体系”为核心的国库管理制度，堵塞财政资金不受监管的非法渠道，所有财政收入必须直达单一账户，所有支出必须从单一账户直达收款人的账户，这样才可以充分发挥“国库单一账户”的防火墙作用。
（作者系北京大学财税法研究中心主任)
