在上一篇文章中，我们讨论了税收作为连接公民与国家的双向关系中起到的经济粘合剂的作用（印度：致命的直接税疏忽）。假如公民不以直接而明显的方式来支付国家承诺提供的服务——典型的是通过税收和其他使用费，那么公民在问责中施加影响的可能性也会减小。我们估计只有很小一部分印度人（大约10%）是负责任的纳税人。我们认为除非印度采用直接税让更多的人参与到税收体系中去，否则印度民主的承诺将无法兑现。那么这一承诺到底将如何实现呢？
印度民主面临着4个关键因素的阻碍：第一，印度正在去中央化；第二，印度城市化的速率也在不断加快；第三，财富正在逐渐被土地与房地产所裹挟；第四，政客们将极其不愿意强制实行直接税，尤其他们就是那群最需要被征税的人。我们将逐一分析这些问题。
给定印度的国家规模，从委托人（principal）（公民/选民）到他们的代理人（agent）（民选代表）之间的层级实在太多，以至于无法建立起一个负责任的税收机制。同时，自上而下到基层政府，无论是中央还是各个邦的资助计划都削弱了公民的参与程度；他们变得不那么需要这种参与，政客也没有多大兴趣去回应公共利益。因此，今后地方公共服务和公共产品应该交由偏向于通过直接税为手段的当地供给或者当地融资。
推动73和74宪法修正案的去中央化进程极富有远见。但是基层政府却没有实现这一远见的财政手段。由于地方政府（尤其是当地某些机构）融资和目的的巨大错配，这种严重的内生垂直型失衡破坏了联邦财政制度的基石，补助原则（principles of subsidiarity）。在通常情况下，邦政府和其主政者是这一问题的罪魁祸首，他们故意压制城市当地的财政部门的权限，因为他们害怕这些机构在获得财政自主权之后不受控制。像哈里亚纳邦、旁遮普和拉贾斯坦邦等邦甚至废除了住宅物业税。
第二，展望未来，城市将会面临越来越多的去中央化压力。假如50%到60%的印度人在未来进入城市生活，那么城市将会成为提供例如健康保障，饮用水，环境卫生，当地交通，法律秩序等公共服务的主要载体和治理机制。纳税人的问责关系将会涉及城市税收和城市使用费。更重要的是，提高地方税收能力有助于提升国家提供公共服务的能力。
第三，总体来说，农村土地和城市土地以及尤其是房地产，是国家财政最大的收入来源，但印度却没有好好利用。有限的数据足以显示印度城市市政收入只占到国民生产总值的0.75%，只有巴西的七分之一。另外，地方城市政府（Urban localbodies）的收入与支出只占到所有层级政府的百分之二，不到发达国家的十分之一。
最后，政府和更加直接的征税代表之间的关系越紧密，政府就越不愿意去征税。市政当局认为很难增加税收，这也许是因为房地产的业主和建造者是市政当局竞选的金主。同样的情况也发生在农村，村务委员会不愿意征更多的税，因为征收的对象往往是他们自己或者是控制他们的人。
因此，第14届财政委员会（FinanceCommission）应该在税收去中央化的进程中扮演起主导者的角色。委员会应该提供邦政府与基层政府相应的激励措施，而不是只用法令形式推动改革。这些激励措施应按比例补助的方式提供额外的资源（通过财政委员会转移）来推动地方和邦政府增加纳税人人数，这些人会被纳入直接税的税收系统中，并提高直接税的收入。举例来说，财政委员会宣布，纳税人数和税收收入就会增加Y，中央配合补助就会增加X。这些资源来源于持续增加的国家收入的比重，并且分配给每个邦（也叫做纵向转移）。
具体的激励机制被设计成好几种方式。假如邦政府是阻挠地方财政赋权的主要成员的话，财政委员会可以规定中央的补助会与促进基层政府的绩效相联系，而且会把钱给基层政府而不是邦政府。
另一种选对(邦政府)威胁较小的方法是，向有条件的邦提供按比例的津贴来促进房产税的表现，并让邦政府通过邦财政委员会确定后续分配到基层政府机构的补助。
补助应该与一些特殊的税种建立起联系，例如众所周知的城市房产税。财政委员会可以明确地将按比例补助与额外的纳税人财产和房产税相关联。关于特权房产税的争议有几种，第一也是最为重要的，作为一种形式的直接税，它会给那些被征收的人以明显的感觉，但也因此会进一步形成负责任主体。当然房产税会极大地促进政府收入的增加。另外，这种税是一种变向的财产税，即使它看上去十分整齐划一而且税率很低。这是一种不动产税，在当下的技术手段下，这些不动产可以被轻松地定位和识别。而且房产税的征收对象其价值只会增加，因此征收房产税就像设置了一个内置的税收“浮力”工具（in-built tax buoyancy）。就像金融交易税会抚平金融投机一样，房地产也会给房地产投机带来同样的作用。
财政委员会应用的另一个工具是契合度奖励的数量。假如财政去中央化政策是最重要的，那么我们强烈认为为实现这一目标所需要的奖励数量要很大。但是，如果没有更多的资源可以分配，那么可以根据上述的契合度表现，改变不同邦政府（所谓的横向转移）之间资源分配模式。这相当于资源在不同邦政府之间的零和博弈一样的运转，有可能会受到来自房产税落后的邦政府的政治阻力。
为建立富有效率的财产税体系的挑战是值得注意的，基层政府会需要来自中央或者其他机构的帮助来完成这种体系。一种可能的结果是这个计划会分阶段实施。例如我们可以先从自治市机构，然后直辖市，然而再是城市行政区，最后再是乡村行政区。成功的财政委员会会考虑过去的经验来调整激励机制。但是最终的目标是让几乎全印度都纳入到直接税的体系中去，尤其重要的是对房产税的征收。理所应当地，这一计划应该包括农村。
在未来四十年，印度的城市人口会增加五亿，因此走一条合理的城市化道路至关重要。反过来说，一个有效的房产税体系对城市政府收入和增加提供的服务十分必要。这对延续印度民主制度本身亦是十分重要。
注：
1、原文选自彼得森国际经济研究所（PIIE）Business Standard项目，原文发表时间是2014年2月8日。作者Devesh Kapur、Arvind Subramanian是PIIE研究员。
2、《思想库报告》是上海金融与法律研究院（SIFL）出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。
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印度政府的单边财政对话总是那样！总是在讨论（政府）支出，支出，支出！对于团结进步联盟（United Progressive Alliance，UPA）政府来说，提高支出、补助金和再分配都是神圣的目标。但是，作为印度民主希望的序幕，平民党（Aam Aadmi Party，AAP）会给在德里的那些享受着奢华生活的人们提供免费的水和电，印度人民党（Bharatiya Janata Party ，BJP）也试图在印度国内的实行超出国会规定的各种补贴。
冰冷的事实是，在下届选举中，选民的三个主要的选择是：更多的支出（国会）；增加支出，减少腐败（尽可能），更多的经济集权（平民党）；不减少支出，但可能更多的市场改革（人民党）。现在，好像是为了巩固对支出的迷恋，人民党正在认真考虑一项完全消除所得税的计划（编者注：所得税是一种直接税，越少的直接税就意味着政府越有可能不负责任）。
在贫穷并且充满不平等的印度，政府支出的层级、类型、质量和持续性都是值得讨论的重要议题。但对政府支出的偏好也充斥在支出的“孪生兄弟”——政府收入——的讨论，具体来说就是税收。目前最大的争议点在于直接税（direct taxes code，DTC）改革问题上，因为这一改革会降低交易成本，税收寻租、以及商品与税服务税的使用。毋庸置疑，这项改革会力挽狂澜，刺激经济长期增长，推动建立国内统一市场，提高规制（increasing compliance），增加总收入。
尽管如此，在我们看来这些讨论都会以失败而告终。如果假设支出涉及的是公民权利，那么这些讨论都漏掉了一个最关键的因素，税收的“亲兄弟”——公民义务。如以赛亚·伯林所说，税收和兵役（或者其他形式的强制性国家服务）是现代公民权两个核心要素，以及共同的认同作为第三个要素。事实上，任何国家在其历史上的某些时间节点上都会推行强制性的国家服务以强调公民义务的普遍性。
然而印度只是将税收作为一种其义务，以满足人们的需要。公民义务是国家建设和民主的基石。除非印度想通过一些形式的直接税来让更多的人的缴税，否则其民主的承诺将无法兑现。为什么我们要谈这个？因为民主是建立在国家与公民之间的契约之上的。而这一契约有着一个重要的经济维度：涉及政府的部分是通过提供必要的服务来为所有人创造繁荣的条件，并且通过再分配来保护穷人。涉及公民的部分是，当政府不履行合同时，那么就对政府进行问责。但是公民的危险在于，假如他不以直接而明显的方式来支付政府承诺提供的服务的话，那么他在公民问责的可能也会减小。假如公民不缴税或者其他使用费，他们要么成为搭便车的人或者直接出局，这两者都会降低政府的责任。税收不仅仅是经济支出，而更是连系公民与国家在必要的双向关系中的经济粘合剂。
当然，税收有很多种类。现在看来，民众们反应最强烈的是当他们的收入和资产被征收税收的时候。尤其是在像印度这样只有有限的经济和文化的国家，间接税并不能使得人们直接感觉到他们是在为国家做贡献。正因为这样，尽管征收商品税与服务税是非常需要且必须的，但这些税种对推进更广泛的公民参与、国家建设和民主问责制的影响却十分有限。作为这一论点的证据，经济学家Tim Besley和Torsten Persson证明，在总税收中所得税占得比重较大的国家往往会拥有更负责任的政府。
该如何推动印度公民参与纳税呢？根据详细的纳税人数据，在2011到2012年，印度一共有三千三百万个人纳税评估（这些都记录在税收系统中，但是他们并不是所有人都会缴税），因为一些家庭会有不止一个的纳税人，所以在印度缴税家庭的总数大约是两千五百万。照这个指标算，只有百分之十的印度家庭会缴纳所得税。假如有超过半数的家庭从事农业， 不算在税收系统中，那么有4/5的印度家庭没有缴纳任何所得税，也就是说没有参与到任何政府互动。
由于缺少跨国数据，我们不能判断这个数字是高是低。但是我们可以随时跟踪印度的情况，在这张图表中，我们可以看到个人纳税评估的增长指数（一个测量公民加入到税收系统的速率）与经济增长之间的比较。
令人震惊的消息是，在团结进步联盟执政之前的2004年，纳税评估大约有百分之十六左右的年增长率，但是在2004-05和2011-12年，增长率却只有百分之二点五。然而在团结进步联盟执政期间的经济增长率较之前些年却有大幅的增长，这使得税收评估的下降就显得更加糟糕。我们根据度量标准计算，团结进步联盟政府纳税表现要比前一届政府差十倍。平心而论，这届政府努力地去推行商品税和消费税的改革，但是就像我们之前所说的，这并不会有效地提升印度民主的质量。印度的纳税人数在其人口中所占的比重如此之低，而且还伴随着那么显著地下降，难怪所有的公共领域内讨论的经济学都是关于支出的了！
在我们的下期专栏中，考虑到印度的特点以及其在资产负债表中强调义务方面的情况，我们会聚焦如何提高纳税人参与。正如David Foster Wallace小说所说的那样，印度人不能认为他们是印度民主中“无知轻重的人（eaters of pie）”，而是“缔造者（makers）”。
注：
1、本文作者同上文，译者是上海金融与法律研究院研究助理李泽人。
2、《思想库报告》是上海金融与法律研究院（SIFL）出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。
