战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA或战略环评）一直被视为连接宏观、抽象的可持续发展目标、原则与具体可操作项目间的桥梁，被作为实施可持续发展战略的工具。
中国战略环境评价发展的困境
生态文明建设所需要解决的资源、环境和生态问题，是由于长期快速的工业化和城镇化进程中政府决策价值观失衡、决策方式不当或决策执行失真使得城市或产业发展定位不准、规模过大、布局不合理和结构性问题突出等所导致的。战略环境评价无疑是当前最直接和有效的将资源消耗、环境损害和生态效益等评价内容纳入工业化和城镇化发展战略，实现环境与经济社会发展综合决策的政策工具。
但是，当前中国战略环境评价研究和规划环境评价（PEIA或规划环评，是指规划层次的SEA）实践，无论是在制度的价值取向还是具体的实施模式和评价内容上，都无法适应生态文明建设的要求。具体面临如下困境：
（1）当前的SEA理论和实践研究是建立在“追求经济效益最大化”的工具理性范式和价值规范基础上，在评价中仍是以服从和支持经济增长为前提，所谓的决策优化也多是技术、措施层面的修补，是一种改良式、被动应对式的反思和调整。而生态文明则是对传统工业文明从技术到制度、再到文化理念的深刻反思，是通过对社会经济发展模式的突破性变革，从根源上避免资源、环境和生态问题的发生。因此，生态文明需要战略环评能够对决策框架进行从技术到体制、再到文化的全方位反思和改变，而不仅仅是在决策技术层面上的支持。
（2）当前关于SEA理论研究的成果颇多，但是关于SEA的学科建设却始终不得其道，这主要是因为当前的SEA研究中同质性成果偏多，而且侧重实证分析和评价的方法学研究，缺乏对SEA“应该是什么”（应然性）的“元问题”的深层次思考和系统研究。对于SEA的本质属性、功能和价值取向等基本问题阐释不清。这种“不问价值”的研究倾向在本质上与SEA的评价对象——公共政策的基本属性是相违背的。缺乏对评价对象的特性研究，SEA也就失去了学科研究的独立性和存在价值，从而陷入与其他学科和部门的认同危机。
（3）对SEA和政策规划决策的关系研究也基本限于操作层面，对于实施过程背后的制度和潜藏机制及其相互关系缺乏研究。也有学者担心由于PPP（Policy, Plan & Program，即政策、规划及计划）制定和SEA具有不同的功能和制度背景，过程的全面融合可能带来很多政治和社会问题。然而，部门制度层面的差异不应成为反对融合的理由。从制度分析角度研究SEA和PPP的关系，并通过生态文明制度建设促进二者融合；把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系尤其是政府的重大决策，将包括战略环境评价的经济社会评价体系作为推进生态文明建设的重要导向和约束，是一个虽然很困难但又必须解决的现实问题。
（4）当前的SEA研究多是受到国内政策形势和西方国家研究成果的影响，碎片式的、跟风式的成果颇多，持续、深入、系统地开展SEA研究的学者并不多，而具有学术价值、实践意义的很少。尤其是SEA研究者缺乏独立性，真正能够结合中国国情和体制机制、政策与规划作为学科特点开展创新性研究，从而能引领国际SEA发展方向的高质量成果更是稀少。
SEA2.0的内涵与基本特征
中国环境战略评价亟须由1.0版向2.0版升级。升级版SEA2.0的基本内涵是：结合生态文明理念、方针、目标、重点领域与任务等，对当前SEA系统（包括理论、模式、制度、实践方面）进行提升和建构，基于生态文明理念和方针，确定战略环境评价的价值规范以及在此基础上形成的评价模式和制度框架，建立符合生态文明理念，响应生态文明所关注的资源、环境与生态问题，涵盖生态文明建设领域和具体内容，确保包括政府重大决策在内的社会经济活动符合生态文明建设要求，贯穿“价值规范—评价模式—技术方法—制度设计”的完整的战略环境评价体系。具体见图1和表1。
SEA2.0升级版，不是对原有战略环境评价SEA1.0版的否定，而是对原有SEA1.0版的继承、发展和升级。打造SEA2.0升级版是一个渐进的过程，在此过程中，应特别重视以下几个方面的研究和发展。
1．价值规范——基于生态文明理念
战略环境评价应基于生态文明理念，以从源头治理“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的现实问题为约束，以“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的目标为导向，优化政府决策的政策工具和激励约束机制。因此，需要探讨生态文明理念下，战略环境评价的应然性和实然性的价值取向，并构建价值调适机制，以协调应然性和实然性价值取向之间的差异。
2.评价模式——多样化、灵活的评价模式
从单纯的物质性要素的评价到包含利益关系的评价，比如当前利益与长远利益之间，社会经济与环境效益之间的协调；从对环境要素的表征性评价到对生态系统的整体性和功能性评价；从单纯的环境影响战略评价到资源、环境与生态问题的整体性评价、可持续性评价；从重结果与结论的评价到融合了目标与结果、内容与方法、过程与程序的评价；从单一政策或规划方案评价到战略体系（如城市规划体系）评价；从作为“预防性环境政策工具”、“以优化某一决策方案为中心”的正向战略环境评价，到以解决突出环境问题（基于解决历史遗留和当前存在的资源环境与生态问题，如何协调、优化当前相关政策、规划）为导向的逆向战略环境评价模式。
3．评价方法——“分析—协商”的评价方法
“分析（analysis）—协商（deliberation）”（简称A-D）决策模型，强调在决策和评价过程中，多方参与协商，能够充分表达各自的意见和建议。这里，“分析”指的是运用自然科学、社会科学、工程、决策科学、逻辑、数学和法律的理论与方法进行各种各样的推理并得出具体的结论，尤其是不同背景的专家提供的专业分析，能够提高决策的质量；“协商”指的是参与主体之间进行讨论、谈判、反思、劝说以及其他形式的沟通，在这个过程中，不同背景的专家之间、专家与公众之间都能开展互动。两者的关系是“协商构建分析，分析指导协商”，这贯穿于决策的全过程。SEA中采用A-D模型，是技术理性与交流理性的契合，重点研究在不同的规划决策情景下，分析阶段和协商阶段的具体功能和环节设置，关注两个阶段之间的关系和每一个SEA环节与决策环节间的互动反馈关系。
4．制度设计——约束性制度与非约束性制度
生态文明制度建设中的“三个最严格”制度，其抓手就是通过SEA和规划环评，去影响中长期发展规划、国土资源规划、主体功能区规划与重要生态功能区规划、空间规划，产业政策与产业发展规划、城镇化发展战略与城市规划、国民经济与社会发展规划、水资源规划、能源规划、土地利用规划等。SEA制度体系至少应包括正式制度、非正式制度和实施机制三个方面。正式约束也称为正式制度，主要包括界定经济主体的责任规则、惩罚规则和度量衡规则（评价规则）等；非正式约束亦称非正式制度，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。正式制度、非正式制度和实施机制之间要相互匹配、相互适应。SEA2.0版的正式制度要成为制度的内核，实施机制要为正式和非正式制度保驾护航。
SEA2.0版的实现路径
1. 生态文明理念如何作为战略环境评价的价值规范，如何通过SEA融入社会经济的重大决策
在实践中，应该对生态文明建设与战略环境评价进行类比分析，包括建设目标与评价目标的比较、建设原则与评价原则的比较、建设任务与评价功能的比较、建设模式与评价对象内容的比较等，探究战略环境评价对于生态文明理念的继承和包容之处；再将生态文明理念融入战略环评的公平和效益这两重基本价值取向中，细化战略环评核心价值，确定战略环评的应然性价值取向，并采用利益相关方分析及博弈论，分析不同利益主体的利益诉求，通过对博弈均衡解的分析，得到战略环评在实践过程中的价值取向。基于以上两种价值取向的不一致，应从战略环评系统自身及保障机制两方面构建战略环评的价值调适机制。
2.利益相关方之间如何通过SEA形成价值共识
SEA中的相关（各）方包括：委托方（客户、出资方）、主管方（行政管理者、代理人）、评估方、评估对象、标的掌控人、利害相关方、信息提供者、公众等。生态文明建设和公共政策的形成及实施最终都要依靠从中央到地方各行政层级以及政府、企业和公众之间的合作来推进。
建构是基于一个掌握一定信息的建构者个人或团队，在所处环境、背景和情景等条件下与其他建构者之间的互动。评估是以推进评估对象的建构进化、演变为目标的一个合作、协调过程，并非所有评估结果都会达成某种共识（不一定完全达成共识）；要改变传统的“环评人员”或“环评和政策、规划制定人员”共同“依据”法规、技术规范和标准，遵循或参照领导意图、专家意见去工作，提出评价结论和建议，并作为决策依据。
3. 如何实现战略决策与SEA过程的信息整合
建构是由建构者基于最大可能获取的信息整合。建构由一定可获得的信息构成，这些信息形成某种整合的、系统化的合理模式，其性质取决于建构者掌握的信息及其思考的成熟程度。而且，建构的过程除了掌握信息，还扎根于建构者已积累的知识、经验，所持的价值观以及个人心理，如畏惧、偏见、希望、失望、成就感等。因此，建构产生于已知、可知及待认知的认知者之间（或建构者之间）的互动，建构是“创建的现实”，而不属于“独立于建构者之外的某种客观世界”。
4. 如何实现当前规划环评制度与其他相关制度间的协调和相关部门间的合作
建构理性主义认为，制度的形成和演变是主体（主要是国家政府）精心设计和参与的结果。在建构理性主义视角下，制度的变迁与主体行为演变之间的互动关系是研究的焦点。以生态文明为导向，将对SEA提出许多新要求，包括对于中国规划环评制度的改革和创新，响应式聚焦的建构型SEA模式的方法学（合作和辩证解释）。如何从传统模式转向这种模式，这是宏大、艰巨的任务，同时充满不确定性与风险。为达到生态文明建设目标，当前的规划环评制度需要拓展内容：
首先，对现有规划环评制度予以梳理，分析当前SEA制度能否满足生态文明建设的要求。
其次，重大政策与规划涉及领域、部门或行业相关制度，数量多且散、系统性不够、整体性不强、缺乏有效响应规划环评相关制度，相互间甚至有矛盾。须基于生态文明建设要求确定建立或完善这些制度的方向和基本内容。
再次，须对规划环评制度框架进行顶层设计。应基于SEA的理论体系重构中国规划环评制度体系，形成涵盖强制性、选择性和引导性等不同形式的规划环评制度框架，分析不同形式制度间的关系，确保制度框架内部的一致性和协调性，应重点确立规划环评的法律法规体系。
最后，基于实效性分析和评估的结果识别出规划环评制度的驱动要素，包括关键主体、关键事件和关键环节等，构建政策执行过程模型，识别制度执行中需要改善的环节，提出增强执行力的措施，保障政府规划环评制度及生态文明建设相关法律、法规和政策的实施。
结论与建议
1．结论
（1）生态文明建设所需解决的资源、环境和生态问题，需要战略环境评价，以期从决策源头预防形势恶化。
（2）当前战略环境评价无论在制度的价值取向上，还是在具体的实施模式和评价内容上，都无法适应生态文明建设的要求。中国需要建立符合生态文明理念，回应生态文明所关注的资源、环境与生态问题，包容生态文明建设领域和具体内容，确保政府重大决策符合生态文明建设要求，涵盖“价值规范—评价模式—技术方法—制度设计”的完整的战略环境评价体系。
（3）建构主义范式与第四代评估的思路，为战略环境评价建构提供了可行的现实路径，SEA2.0应体现在SEA与政策规划决策的充分融合与有效协作上，包括形成价值共识、信息共享、制度协调与利益主体间相互合作的机制。
2．建议
战略环评如何基于生态文明建设进行建构？如何以SEA2.0为政策工具，推进生态文明建设？围绕这两个问题开展战略环境评价研究，包括构建其价值规范、丰富其评价模式与评价方法，加强顶层设计，优化SEA制度。
（1）重构战略环境评价系统的核心是基于“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念和“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的两大目标。应重构战略环境评价价值规范，重新调整战略环评系统尤其是评价主体、评价对象与内容、评价目的与依据、评价模式与方法的关系。
（3）以生态文明建设需解决的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”三大问题为导向，开展多样化的战略环境评价模式研究。比如，“基于空间分析—主体协商的战略环境评价模式”、“基于资源约束—面向决策群的战略环境评价模式”和“基于环境问题的逆向战略环境评价模式”。此三种模式也分别涉及“优化国土空间、资源节约、解决损害群众健康的环境问题”等生态文明建设所涵盖的三个重要领域。
（4）基于生态文明，开展战略环境评价制度分析、评价与顶层设计。应将前述三种战略环境评价模式予以制度化，包括强制性制度、选择性制度和引导性制度。尤其应当研究当前相关领域（如城镇化、工业化、资源利用与开发、交通、水电开发、流域与区域海洋开发）制度建设现状，分析其能否满足生态文明建设的要求及其对战略环评制度的响应与协调程度，探索SEA2.0版进一步发展与完善的方向和内容等。
