近两年在中国引发热议的新型城镇化，在十八届三中全会上并未成为重点。在十八届三中全会结束后所发的《公报》中，仅程序性地提过一次“城镇化”，这一度弱化了人们对新型城镇化的预期。12月3日召开的中共中央政治局会议提出，要走新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划。中央重提新型城镇化规划，再度唤醒了各界对新型城镇化的关注。中国应该如何设定新型城镇化的发展目标和速度？它的重点在大中城市还是中小城镇？新型城镇化与农村发展是什么关系？中国国情下的新型城镇化应该选择什么模式？这些问题在政策层面并未确定，探讨其中的模式具有政策上的现实意义。
一般而言，提高城镇化率是新型城镇化的当然结果。在崇尚数字指标的中国官场，城镇化率迅速成为各个地方政府追求的新政绩目标。据不完全统计，广东的城镇化率已超过65%，江苏、浙江、辽宁等省份都已超过60%。不少地方给自己定出了城镇化率目标，如山东省城镇化率目标是2015年预期达到56%以上，2020年达到63%以上；辽宁省在“十二五”期间要将城镇化率提高到70%左右，城镇人口达到3000万人以上，新增城镇人口400万人以上。在城镇化率偏低的农业大省河南省，目标是从2013年起，将城镇化率每年年均提高2个百分点以上，2017年达52%以上，比2012年增长约10个百分点。安徽省提出未来五年城镇化率力争达到55%；广西提出未来5年城镇化率要由目前的43.53%提高到53%；湖北省提出未来五年城镇化率要由目前的53.5%提高到58%；云南省提出未来五年城镇化率要由目前的39.3%提高到48%；西藏提出力争未来五年的城镇化率达到35%以上[1]。
实际上，城镇化率成为一些政府部门政绩目标的时间更早。在一些地方政府的“十二五”规划中，“城市化率”就是经济发展目标中的一个重要的预期性指标[2]。2013年的全国“两会”上，习近平总书记参加江苏团讨论时曾问道：“未来5到10年，江苏的城镇化率预计能达到多少？”江苏省省长李学勇回答：“目前城市化率已达到63%，预计不久将超过65%。”[3]中央领导的对城镇化率的关注，相信会给地方政府带来很强的激励，会使提高城镇化率成为类似于GDP一样的政绩目标。
毫无疑问，提高城镇化率是中国城镇化过程的必然结果，但对于中国城镇化的目标和速度，在学界和决策层次仍然存在争议。中国社科院在2010年发布的《宏观经济蓝皮书》中称，2008年中国的城市化率为45.68%，正处于加速阶段。该书预测，中国的高速城市化进程将在2013年左右结束，此后城市化增长逐步放缓；到2015年，中国的城市化率为52.28%，2020年为57.67%，2030年为67.81%。而68%左右可能是中国未来20年城市化发展的顶部，此后城市化水平将在较长一个时期维持在这一水平[4]。
中国国家统计局2013年2月22日发布的数据显示，2012年末全国大陆总人口为135404万人，比上年末增加669万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，比上年末提高1.3个百分点[5]。这意味着，中国大陆的城镇化率为52.6%。
不过，对于官方的城镇化率统计，中国社会科学院在2013《城市蓝皮书》中提出了质疑。中国社科院的研究认为，2012年，全国按户籍人口计算的城镇化率仅有35.29%，若按城镇中农业转移人口市民化程度平均为40%推算，中国真实的完全城镇化率只有42.2%，比国家统计局公布的常住人口城镇化率低10.4个百分点[6]。
不过，对于中国社科院提出的户籍城镇化率的观点，安邦（ANBOUND）研究团队并不认同。虽然城市中的确存在为数众多的未完全享受城市居民福利的农民工和其他移民，但这些人口事实上参与了城市经济活动、分享了城市空间，他们应该被计入城镇化率的统计之中。因此，国家统计局的城镇化率数据是可信的，应该被作为权威的统计基准和决策参照。我们还要提醒的是，如果依据中国社科院的户籍城镇化率（35.29%）来决策，比如安排未来的城镇化建设进程，很有可能导致巨大的决策失误。
图：1978年以来的中国城镇化进程 数据来源：中国国家统计局。制图：安邦咨询（ANBOUND）研究部
国内有学者提出，基于城乡一体化和城乡和谐发展的理念，中国的城镇化率应该控制在一定的目标之下。从国际城镇化的最终历史来看，与中国具有可比性的已经城镇化的主要发达国家，美国的城市化率为82%，加拿大为77%，法国为74%，俄罗斯为73%，德国为73%。首先，中国丘陵地区占国土面积比例大，在这些地域不易进行大面积农业机械化耕作，需要较多的农民经营。其次，中国有世界历史上最长的农业文明传统，如果建设好新农村，中国也有比例更大的自愿生活在少污染、近自然的小康农村的群体。所以无论从文化传承，还是从生态理论上讲，我国的最终城镇化率都应低于这些国家。我国应与丘陵占国土面积比例较大和农耕文化历史较长的日本（城镇化率68%[i]）和意大利（城镇化率67%）相近，最终城镇化率应控制在65%-70%的范围[ii]。
对于中国的城镇化率发展目标，安邦（ANBOUND）的智库团队一向持谨慎的观点。安邦首席研究员陈功从2010年开始就不断警告，当中国的城市化率跨过50%的大关以后，城市化与其说是一种发展成就，不如说是一条社会动荡的危险警戒线。我们对世界城市化的研究表明，当城市化率达到50%以后，会呈现出一边是动荡，一边是机遇的转折状态，这个阶段的主要特征是充满不稳定性，一方面是城市空间的不稳定性，另一方面是社会阶层和生活方式的不稳定性[iii]。50%这条危险警戒线在发展中国家的城市化进程中有很多例证。世界城市化过程中的“拉美化”就是典型的例子。如墨西哥和巴西在上世纪五六十年代城镇化率就超过了50%，但由于产业发展跟不上，出现了城市人口过度膨胀、就业困难、城市配套公共服务严重不足、贫民窟涌现等一系列严重的“城市病”[iv]。
对中国城镇化率的高低目标之争，实际上反映了对中国城镇化速度的看法不同。
中国社科院经济研究所研究员刘霞辉在2010年曾估算，如果要完成2030年67.81%的城市化水平，意味着每年要提高城市化水平近1个百分点，相当于每年有逾1400万人转移到城市。而安邦（ANBOUND）研究团队估算，中国每年向城市实际转移的农村人口数量可能达到2000万人[11]。
主张快速城镇化的观点大多认为，城镇化是经济发展的巨大拉动力。国家发改委曾预计，到2020年我国城镇化将带动投资和消费需求25万亿元以上，未来十年可以拉动经济增长3.5-6.8个百分点。在近两年讨论中国的新型城镇化的过程中，这种观点仍然处于主流地位。
然而，大规模人口转移在形成建设需求与消费需求的同时，也会对城市经济、生态、公共服务产生巨大的压力。从国际经验来看，城镇化的年增长率一般低于2.5%，研究显示，在1990-2009年的世界城镇化过程中，城镇化率起点高于50%的国家除阿尔及利亚外，年增长率都在2.6%以下[12]。因此，中国应该对城镇化的速度设定控制线，尤其是考虑到中国人口规模巨大，城镇化的增长率完全可以低于世界城市化进程的一般速度。
控制城镇化的发展速度，是基于对城市的社会发展、经济发展、生态、公共服务等多方面承载力的考虑。如果不考虑多方面条件的现实制约，一味追求城镇化发展的高速度，不仅违背城市发展和经济发展的规律，而且会降低城镇化的质量，很容易就使城镇化重蹈大搞规模扩张、大搞房地产的覆辙。
控制城镇化发展的速度与规模在中国还有一层考虑，即控制特大城市和大城市的过度发展。中国有13亿多人口，面临着世界上从未有过的最大的城镇化压力。庞大的人口基数，使得中国在城市规模划分上都比国际上通行标准的级别更高。中国目前在众多大城市已经出现了比较严重的“城市病”，新增人口的城市化出现了严重的“消化不良”。因此，控制特大城市和大城市的人口规模，在中国城镇化的过程中有着特别重要的意义。
国外预测到2030年，我国将有200个百万人口以上的大城市。国内学者吴季松认为，如果这一预测准确的话，我国在百万人口以上的大城市中就至少有4亿人，占城市总人口的40%以上，这一比例显然偏多。吴季松认为，中国的特大城市应该以木桶“短板原理”来控制人口——用水人口不应超过2500万。目前国际上尚无超过2500万人的大城市，而中国的北京和上海的城市人口已经接近这一极限规模。以人类社会发展的经验，对如此大规模的城市进行良好管理，成为几乎不可能有完成的任务。此外，中国还有一大批人口在数百万级别的大城市，其人口规模增长也需要谨慎地加以控制。
在我们看来，在中国具体国情下，中国未来的城镇化“增量”部分不仅要考虑规模、速度，还要考虑总体的方向和布局，在发展大中小城市和小城镇方面要合理分工，科学地确定好城镇化发展的重点。
在中国城镇化发展的现有基础上，安邦（ANBOUND）研究团队一向认为，中国未来城镇化的重点在小城镇。这种看法得到了最新的政策变化的支撑。我们注意到，十八届三中全会在低调处理“新型城镇化”的同时，却强调了“城乡一体化”。很显然，从“新型城镇化”到“城乡一体化”，反映了中央的重点正在从城镇化向农村移动。
从现在开始，新型城镇化已进入制订规划的过程，这也是一个重新确定新型城镇化的发展理念、各方进行利益博弈的过程。对于未来的新型城镇化重点及其规划，安邦研究团队的基本看法是[13]：
首先，不应该盲目追求提升城镇化率，不应该以此作为新的政绩标准。在此前国内的讨论中，不论是中央领导还是国内学界，都非常看重人口的城镇化率。许多官方智库机构的研究，也是围绕未来如何提升城镇化率而展开。但在我们看来，城镇化率的提升是工业化、城镇化发展的自然结果，不宜盲目追求这一指标，更不能以此评判政绩的指挥棒。正如此前的研究显示，发展中国家的城镇化率达到50%后，也往往是社会风险和动荡加大的时候。城镇化率提高太快的“拉美病”，在中国不少大城市都存在，至少是局部存在。中国应该以中长期的时间尺度来规划中国的城镇化过程，把城镇化的速度放慢一些，而把质量提高一些。
其次，新型城镇化的重点应该放在中小城镇，尤其是乡镇。中国整体的城镇化率肯定会提高，但新型城镇化的重点不应该是大城市，而应该是连接广大农村的小城镇。这里隐含的一个重要设想是，中国应该利用新型城镇化来带动解决农村的问题——农村经济、农村产业选择、农村建设、农民的组织化、农村社会治理等问题。如果新型城镇化不能带动农村发展，中国的城与乡就还是“两张皮”，新型城镇化就可以说是失败的。
第三，新型城镇化的模式是多元的，而不是单一模式。在我们看来，应该对不同规模城市的新型城镇化模式进行分类，制订出不同的发展目标和发展战略：对于特大城市，今后要推动的不是规模扩张的城镇化，而是缩小规模、分散资源、分散人口的“逆城镇化”过程，要缓解特大城市的发展极限压力。对于数量众多的大中城市，城市规模扩张也不重要，关键是要消化新吸收的城市人口、实现城市经济转型、调整城市产业结构。对于小城市与乡镇则要大力发展，这是新型城镇化要发力的重点。
第四，在合适的区域要发展城市群。通过加强交通和基建建立城市之间的连接，强化经济发达地区的城市群发展，使之成为中国城市经济和区域经济发展强劲的板块，通过城市间的密切协作，来强化城市经济发展。以中国的经济规模和人口规模，中国应该在东部沿海地区和中部地区发展出数个世界级的城市群，形成对中国经济的强大支撑。
对于小城镇的发展，中央已经意识到这个问题，并且在政策上开始加强调。从2010年开始，中央在“一号文件”中就指出，当前和今后一个时期内，要积极稳妥推进城镇化，把中小城市和小城镇发展作为重点。在未来的新型城镇化发展中，小城镇发展这一重点将会从政策上的关怀变成实际的发展行动。
农村发展与就地城镇化应成为重要方向
中国的城镇化，是不是只有农民向城镇转移这一条路？以中国的实际情况，并非如此。在我们看来，农民进城仅仅是城镇化的一种表象，它的实质则是农民职业非农化、生活方式城市化、社会福利城市化和思想观念的现代化。即使中国未来的城镇化率达到70%，以中国的总人口14亿来计算，中国也还有4.2亿农民生活在农村。因此，中国的城镇化应该完成一个重要的使命：发展中国农村，发展中国农业，改造中国农民。
习近平在谈到中国的城镇化时曾指出，我们现在搞城镇化，不能单兵突进，而是要协同作战，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行。他还以江苏为例，提出在城镇化过程，要把生态作为一个标准，要扎实推进生态文明建设。此后，习近平对农村发展问题又发表谈话，他强调，要认真总结浙江省开展“千村示范万村整治”工程的经验并加以推广。各地开展新农村建设，应坚持因地制宜、分类指导，规划先行、完善机制，突出重点、统筹协调，通过长期艰苦努力，全面改善农村生产生活条件。在我们看来，习近平主席谈新农村建设问题，在中国的新型城镇化进程中应该别有含意。
其他重要官员近期也不过强调中国农村发展与建设的重要性。2013年10月9日，财政部、环保部、住建部、农业部等四部门专门在浙江召开全国改善农村人居环境工作会议，会议上，国务院副总理汪洋特别强调，要保护好农村土地，严控大拆大建。住建部副部长仇保兴也表示，要努力推进农村人居环境治理，坚持就地开展村庄整治，推行以逆城市化景观的方式整治村庄，不搞现代城市中常见的景观。
在我们看来，中国在城乡一体化框架之下的城镇化，除了农民进城，还应该有别的路子，就地城镇化就是一种很好的思路。所谓就地城镇化，是指农村地区不搬迁、不进城，就在原地发展的城镇化，或者叫新农村建设。他们以中小城镇为依托，或者在原地发展，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，获得类似城市居民的社会福利保障，过上和城市人一样的生活。
安邦（ANBOUND）研究人员在田野调查中就了解到，在不少地区的城乡结合区域，就为农村人口转移头疼，许多农村地区也在探索农民本地化就业、就地产业化的发展模式，不论是搞“农家乐”式的旅游餐饮，还是以土地入股搞旅游或种植，就地产业化和就地城镇化都有很强的生命力。实际上，只要对农民的土地确权、保障农民的土地利益和土地使用收益，农民完全有积极性来就地发展产业。因此，不能把向城镇转移农村人口当成是解决农村问题的唯一手段。
国内目前已经涌现了不少就地城镇化发展的例子。在浙江海盐县，通过土地流转，农民一方面可获得每年每亩700-900元的收益，另一方面可向二三产业转移就业获得工资性收益。2012年海盐县城镇居民人均可支配收入37682元，农民人均纯收入18800元，城乡收入比为1.98：1，远低于其它城市。海盐县通过基础设施建设，实现了“村村通公交”，并不断加大教育、卫生、文化等建设，注重城乡义务教育均衡优质发展，实现公共卫生服务均等化，此外还实施了城乡一体的社会保障制度，2010年就实现了60周岁以上无保障人员100%享受养老保险。
农民的市民化，并不在于他们是否住在城市里，而是更多体现在他们能否享受与城市居民相同的公共服务。中国社会科学院党国英教授在他的《中国城镇化道路研究》课题研究报告里写道，“截至2012年底，海盐县农村居民中已有28万人参加或享受各类养老保障待遇，覆盖率达到97.6%。尽管海盐县的城镇率不高，但通过公共服务向农村延伸，农民在家门口附近就能享受到跟城里人同样的公共服务，这种实质意义上的城乡一体化可能比数字意义上的城镇化率更有意义。”
北京平谷区的挂甲峪村也是一个典型案例[14]。在平谷区不起眼的乡村公道上，拐进一个山沟沟中，居然树立着近百套农民别墅，村民在其中安居乐业。我们认为，这种就地城镇化的模式在中国极具样本意义，也符合中国国情：它一方面能改变农村面貌，改善农民生活；另一方面又不会给城市带来负担。另外，就地城镇化同样可以扩大内需，产生消费市场，发展产业，并解决农村居民的福利问题。
中国的新型城镇化道路远不止一种模式，应该结合中国的具体国情，采取多样化的方式来发展和改进中国的新型城镇化。在中国过去几十年高速城镇化的基础上，未来的增量式的新型城镇化，应该把重点放在小城镇发展上，而且必须把城镇化与农村发展相结合，大力发展就地城镇化，切实通过新型城镇化，以与过去不同的方式，来改变数亿中国农民的生活和命运。
注：
[1] 安邦（ANBOUND）《战略观察》第338期：“中国新型城镇化的路线图”，2013年3月12日。
[2] 安邦（ANBOUND）研究团队参与过一些地方政府的“十二五”规划的制订及中期评估项目。
[3] “习近平：官商交往要相敬如宾 不要勾肩搭背”，扬子晚报，2013-03-09。
[4] “社科院蓝皮书：中国或在2013年结束高速城市化进程”，中国新闻网，2010年04月14日。
[5] 《2012年国民经济和社会发展统计公报》，中国国家统计局，2013年2月22日。
[6] “社科院《城市蓝皮书》称中国城市化率被高估”，人民网，2013-07-31。
[7] 对于日本城市化率的数据存在很大差异。国内学者吴季松认为日本城市化率只有68%，而IMF的统计认为日本城市化率已超过90%。日本统计局数据显示，2010年日本的城市（cities）人口比例为90.7%，在日本的人口统计中，村镇（towns & villages）与城市（cities）为不同口径。
[8] 《新型城镇化的顶层设计、路线图和时间表》，吴季松，北京航空航天大学出版社2013-04-01 第1版。
[9] “安邦：城市化率50%是社会风险警戒线”，财经网 2013年02月05日。
[10] 安邦咨询（ANBOUND）《每日经济》研究简报，第4453期，2013-6-30。
[11] 实际转移指实际从农村到城市工作和生活的农村人口，他们并非永久居留在城市，也会季节性地返回农村。
[12] 《新型城镇化的顶层设计、路线图和时间表》，吴季松，北京航空航天大学出版社2013-04-01 第1版。
[13] 相关观点引自安邦咨询《每日经济》研究简报。
[14] 来自安邦研究团队的田野考查。
