分权也是最近30多年来中国社会经济政治领域最为明显的改革趋势和方向。这一方向虽与过去几十年中世界范围的政体改革趋势相一致，但仍因表现出诸多方面的特色而备受关注，在经济学领域更被置于一个被笼统概括为“中国式分权”的概念下得到了较为广泛的讨论。在近年陆续公布的诸多改革措施中，分权倾向仍是改革的一个重要方向或趋势，“简政放权”则是有关分权改革诸多措施和做法的一个概括性表达。作为重要的治理策略，中国的分权改革实践具有还未被充分认识的丰富内涵，这一趋向的改革也需要在有关分权的一般概念与理论框架以及有关国家治理的更为宏大的坐标体系中加以思考。
改革开放以来中国经济的巨大成功使中国成为经济学家学术研究中的重要分析案例，也是需要作出解释的重要经济与政治现象。虽然1994年正式实施的分税制改革常被作为理解和分析中央与地方关系特别是中央与地方财政关系的重要制度依据，但与其明确或隐含的再集中倾向相对应，分权以及体现了分权倾向的市场化改革仍被许多研究者视为解释经济增长的重要因素。相比于有关中国经济增长的诸多解释，将中国的经济成功归因于政府的分权结构和分散的公共财政体系的解释迅速得到了最为广泛的回响。
有关中国式市场维护型联邦制的研究，以及经济学领域的其他相关研究，开启了有关分权与中国经济增长关系问题的密集研究。这些研究的主要观点和结论基本上可以概括为，改革时期中国政治体制是一种市场维护型联邦制，中国的财政分权和市场化改革是中国经济成功的重要政治基础。财政分权刺激了不同地区之间在经济发展方面的竞争，促使地方政府按照效率优先原则配置资源，从而硬化了地方政府的财政预算约束，也使地方政府在获得更多自主权的同时增加了抵抗包括中央政府在内的经济攫取，促进了中国的市场化进程。分权在促进中国经济发展方面之所以取得成功，很大程度上是由于经济分权与政治集权的结合，特别是在成功的地方政策试验推广方面，政治集权发挥了重要的作用。
有研究认为分权并不足以解释中国的经济奇迹，更有研究认为政府支出意义上较高水平的分权与较低的经济增长联系在一起。分权对于经济增长在不同时期和不同地区所产生的影响是不一样的。改革之前财政分权与经济增长之间存在显著的负效应，而1994年后财政分权对经济增长有显著正效应；在地区分布方面，财政分权对富裕地区与贫困地区经济增长的影响是不一样的，它推动了富裕地区的经济增长而抑制了后者。
“中国式财政分权”这一用以描述中国分散化的财政体制的概念，启发了其后中国国内学者有关中国分权现象的理解和思考，使“中国式分权”成为理解和分析中国分权现象及其影响的常见概念。在许多研究者看来，经济分权同垂直的政治管理体制的紧密结合被看作中国式分权的核心内涵，也有学者将这一现象概括为“政治集权”与“经济分权”的结合，还有一些研究者则是在这一概念界定基础上强调中国式分权所发生于其中的单一制的国家结构、中央与地方政府之间的授权关系，以及中央政府激励或约束地方政府的手段。
在有关中国财政分权与经济增长的研究中，经济增长本身是分析和研究的焦点和对象。在这样的分析框架中，分权常被作为重要解释变量，其正面效应似乎也很容易得到证明。然而，一旦将分权本身作为研究和分析的焦点，当研究的重心被置于分权在公共物品提供方面的影响时，其负面效应则又非常容易凸显出来。事实上，地方公共物品面的价格困扰，以及公共物品本身的外部性，都使得地方政府很难如相关理论所预期的那样高效率地提供公共物品。
“中国式分权”的负面效应在公共服务领域得到较为集中的分析，常见的解释则主要集中于两个方面：一方面，相对于提升公共服务供给，晋升激励下的地方官员对于发展经济具有更大的动力，因而表现出明显的支出偏好；另一方面，受分税制影响，中央与地方之间收入与支出责任分配之间的不匹配，是导致教育、卫生和其他重要公共政策绩效不彰的重要原因。其中，相对于前一方面的原因，后一方面的原因更为明显，或可称之为显性因素，而前一方面的原因则会产生更为直接和持久的影响。这是中国式分权的核心特征所在，也提示人们“分权本质上是一种政治现象”。
有研究者将“中国式分权”的影响概括为“经济的高速增长和公共领域的低效率”。实际上，分权对于经济增长和公共服务供给的影响具有远比这一简单表述更为复杂的机制、过程和结果。有关“分权导致中国经济增长”的质疑始终存在，而相关研究也表明，分权损害公共物品供给系效率的现象是一种普遍现象。在这种意义上，对中国分权改革的关注和研究不仅不能仅限于对中国本身的关注和研究，也不可将实践层面的中国分权与理论层面的相关命题和启示进行简单对照和类比，或者直接将一般理论作为评价中国分权改革实践的参照体系。
就中国分权改革的现实而言，分权改革最早出现于经济生活领域，经济分权的程度最大，也因更接近人们的日常生活生活而更容易为人们所感知；同时，作为一门学科的经济学的现实影响，以及研究方法方面“用数据说话”的重要特征，也使经济学家的相关研究相对于其他领域的研究似乎更具吸引力和说服力。但是，分权及其影响是一个极为复杂的研究主题，经济学透镜下的分权显然难以为人们提供一个有关分权及其影响的全面而确定的图景。其中，不仅存在研究结论不一致甚至冲突的问题，研究方法本身也存在诸多问题。
1978年以来的中国改革表现出引人注目的分权特征，在很大程度上契合了世界范围内的总体变革趋势，并在诸多方面表现出明显的独特性，以“中国式分权”概括中国的分权改革是一个方便的表达方式，但要充分理解中国的分权改革并促进其治理潜力的实现，仍需要进一步明确中国分权式改革的复杂内涵，将其置于有关分权及其与治理关系的一般思考框架中，对中国的分权改革及其与国家治理的关系进行更为全面和深入的分析。产生于经济学领域研究的“中国式分权”概念，因其研究旨趣而在很大程度上更应被当作一个经济学概念。经济学透镜其实也是经济学滤镜，透过这一层视镜，一些重要维度上的问题及相关思考也被过滤掉了。
对于中国国家治理而言，理解分权及其治理效应至少需要关注三个层面的问题：其一，在具有普遍意义的分权概念范畴中理解中国分权改革；其二，明确国家治理目标，并以此客观评价分权和中国分权改革的治理效应；其三，在国家历史、文化与宏观社会背景中理解和评价分权对于国家治理的意义和可能影响。
分权是30多年中国改革的重要趋向和内容，甚至可以将30多年的改革笼统地概括为“分权改革”。中国在不同时期的分权改革有着不同的特定主题，分权改革的节奏也与普遍意义上的渐进改革进程基本吻合。
30多年来不同领域的改革成就表明，分权取向的改革已经释放出巨大的治理潜力。尽管如此，由此推导出更大程度的分权会导向更好的治理绩效，则是武断的和缺乏根据的。30多年来分权取向的改革与显著的治理绩效之间的关系，与其理解或表述为分权带来了良好的治理绩效，还不如理解为对分权改革之前不当的权力集中的调整和修正带来了这样的结果。权力的集中和分散本来就是相对的，这种理解事实上还有助于人们扩展有关权力集中与分散的理解，将改善治理的思考置于权力集中—分散的广阔视野中，摒弃围绕分权可能产生的教条思维和极端化思考，避免使分权改革遁入“为分权而分权”的改革困境。
分权不仅包括权力的分配，还包括责任的分配。但从“分权”一词的中文表达来看，分权则容易使人民忽略这一个概念所蕴含的全部内涵，即可能只看到了权力的分配却忽略了责任的分配。事实上，分权实践有时可能只是一种责任和职能的分配，而不涉及或只涉及有限的权力和资源分配。
笼统而言，分权至少具有两个方面的含义。其一，是体系内由上而下的权力分配，地区／地方被赋予在政治、经济和行政等特定职能领域和地理区域独立行使职能的权限；其二，分权还指权力或职能由体系内传统的政治、行政与经济主体向非传统主体（如NGO、企业、工会等）的扩散，并将非传统主体纳入政治过程和政策过程。前者可称为地域分权，后者则是一种职能分权。无论是不同层级政府间分权还是国家—社会分权，都既包括权力的分配，也包括责任的分配。
“中国式分权”是用以概括在诸多方面表现出鲜明特征的中国分权实践的一系列现象的一个笼统表达。它不是一个明确的概念，也不是一个容易界定的概念，而只是有关中国分权实践特征的一个非常方便的表述。中国作为一个在人口、幅员和其他多个维度上的大国，通过分权实现有效治理是非常自然和正常的选择，但实践中的分权在不同领域、不同部门以及不同地区之间表现出很大的差异性。当代中国在分权实践中对政策的高度依赖，使政策以及与政策相关的各种实践成为中国分权实践和分权改革的重要依据和载体。在这种意义上，非制度分权（政策性分权）是中国分权实践的另一个重要特征。
历史上，分权在不同时期承载了不同的使命。在20世纪20年代，分权在英国、法国、美国等早期发达国家被用于解决中央机关事务壅塞的问题；第二次世界大战后，分权成为解决效率问题的重要安排；及至20世纪60年代和70年代早期，分权被用于在僵化的官僚机构和原子化的大众社会中创造参与式共同体；在20世纪80年代，分权是英、美等国放松规制的整体改革措施的重要组成部分或是其重要实现路径；在最近20多年的全球化浪潮中，分权则与私有化、贸易自由化和其他“好事情”一起成为经济改革的内容。
与此同时，随着治理理念日益成为主导各国公共政策及相关事务的重要观念，分权在不同国家之间似乎也获得了更多的共同点。在日益增加的有关治理的研究中，治理已经日益远离政府概念的含义而更强调其中的过程含义以及管理社会的一种全新的方法。在这一过程中，无论是在政府内部的分权还是向政府之外的其他组织所进行的权威、责任和资源的转移都成为一种必要的选择。
从不同类型国家看，对于发达国家而言，分权在很大程度上旨在通过竞争机制使治理得以改善，是福利国家应对所面临的诸多问题并强化地方治理的一种积极回应。总体上，分权无关国家基本制度，尽管可能导向重要的制度调整。在整个发达国家世界，分权不仅是“第三条道路”理论的重要内容，也是发达国家现实改革的重要内容和目标方向。发展中国家引入分权改革的动力则较为多元。其中，以分权促进民主化是一个常见的路径选择。
就不同地区而言，导致分权改革的原因其实已部分揭示了其具有差异性的分权目的和意义。在拉美国家，政治或经济危机常常成为分权的直接动因。阿根廷和巴西在20世纪80年代的分权是军人在管理经济方面的无能、地方的分权要求以及民主化的普遍压力的一个结果。在玻利维亚、哥伦比亚和秘鲁等国家，分权最初被用以提升政权合法性。在亚洲，分权主要是由国家政治精英驱动的，政治竞争并非分权的潜在影响因素，危机有时成为分权的重要动力（如印度尼西亚）。1978年以来中国的改革在很大程度上契合了世界范围内的这一分权趋势，是世界范围内分权改革的重要组成部分，无疑应被置于有关分权及其理论的一般思考中加以理解，而中国分权治理规划则需要在一般理论与他国实践基础上充分考虑本国的历史与现实，在人们所期待的分权改革中实现人们同样期待的善治。
趋向由目标所引导的国家治理和分权改革
从分权研究的常见主题和内容可以发现，有关分权的一般思考仍然主要集中于分权的工具价值和个体层面的价值，而分权在集体层面和国家层面的影响则没有引起足够的关注和研究。分权的过程是权威、责任与资源由中心向外转移和扩散的过程，其个体维度的价值和意义更为明显，因而在很大程度上使其集体维度（层面）特别是国家层面的意义和影响被忽视了。
20世纪70年代中后期以来分权浪潮的出现与治理理念开始流行的时间点基本吻合，也有着共同的核心关切。虽然治理的概念早已成为讨论全球问题的一个重要概念，但这一概念在很大程度上仍然侧重强调在个体层面的意义和价值，从而使治理概念和国家治理概念之间本应清晰的关系变得复杂起来。
从概念本身的种属关系看，治理已经也应该包含国家治理的内涵，而且从治理的传统实践看，治理本来就是国家治理。但是，由于传统政治实践中国家的突出地位甚至是排他性的地位，在有关治理的学术研究中以及在治理改革实践中，治理目标的确定在很大程度上更强调治理在地方和基层的运用和实践，以及非国家行为体在治理实践中的作用，从而使国家层面上的治理目标连同国家本身在治理实践中的作用在有关治理的讨论中被系统地屏蔽了，而“没有政府的治理”观念的流行，更使国家（政府）成为治理话语体系中一个往往被极力避免的概念。于是，治理与国家治理似乎也成为两个独立的概念，治理与国家治理两个概念的种属关系甚至被颠倒了：国家治理似乎获得了比治理更为丰富的内涵。
在国家层面上，治理既是建立在公共行动者与私人行动者间互动网络基础上的“有政府参与的治理”，也包括由非国家行为体制定规则或由公民社会自我规范的治理即没有政府的治理，更表现为政府发挥重要的掌舵作用的“由政府实行的治理”。与此相关，没有国家或政府的治理在实践中则经常受到质疑。于是，强调国家治理概念的意义，不仅在于强调国家在治理中的作用和角色，更在于在个体和地方层面的价值之外发现和明确治理在国家层面和体系层面的重要目标，以确定适当和有效的分权策略。
相对于常见的治理概念及其评价指标，国家治理具有更为丰富和复杂的目标。不同国家的生存和发展可能会面对各种危机；换个角度看，这些危机正是识别问题和确立国家治理目标的重要思考方向。国家构建或国家建设已经日益常态化而成为总是处于过程中的任务和目标，而非一劳永逸地可得到解决的问题。因此，国家治理应将这些问题的应对作为常规目标。对于任何一个国家而言，相对于过程层面的问题，这些与体系直接相关的目标才是更为核心和关键的目标。亨廷顿为人所熟知的有关国家基本政治秩序维持远比政府形式更为重要的观点，以及近年弗朗西斯·福山有关国家构建特别是国家能力建设的观点，都是在这一意义上有关治理特别是国家治理的思考。
不同国家的分权实践在很大程度上体现了对于分权影响的不同理解，在具体的政策层面则表现出不同的政策倾向。以社会政策为例，相对于其他政策领域，社会政策与人们的日常生活有着更为密切的关系，而直接掌管社会政策事务的政府也更可能建立与民众的直接联系。
在中国的分权实践中，在财政支出责任分配以及相关决策权归属、管理分散化等不同维度上，社会政策领域都是分权程度最高的政策领域。相对于经济政策领域，社会政策领域更多意味着责任而非权力。更大的分权也就意味着更多的责任下放。尽管已有调查和相关研究还未显示出由此所产生的在体系（国家）认同和体系支持方面的明显后果，但社会上存在的对于教育、医疗、社会保障等问题的不满情绪则是一个不应忽视的警讯。
在有关中国分权改革的讨论中，特别是有关分权负面影响的讨论中，许多研究者将分权改革中的经济分权与政治集权的结合看作造成诸多负面影响的根源，因而将更大程度的政治分权以及改革地方领导评估机制作为重要的解决方案。事实上，其他国家的相关案例及经验已经提供了这种解释的有力反证。美国各州之间竞相降低福利水平的破坏性的“探底竞赛”已被视为联邦主义的代价，也为各州所要求的更大程度的分权增加了不确定性。
将分权设计不当作为所存在的问题的原因，则代表着一种不同的观点。对于仍处于改革过程中且未来改革方略仍表现出明显的分权取向的中国而言，设计合意和符合中国现实并与中国历史和制度基础兼容的分权安排，实际上早已超出了有关分权或是集权以及分权程度的思考，而应被置于有关分权及其影响的一般讨论中。其中，中国的历史与制度背景以及更为复杂的国情则是实现分权治理潜力的重要约束条件。
就如治理常常沦为一种技术手段一样，不考虑目标或结果的分权也只是一种技术手段。虽然分权在中国被看作重要的发展策略和治理策略，但中国的分权改革在很大程度上仍主要体现为一种技术手段和措施，与分权安排相适应或有助于分权实现其治理潜力的责任性、回应性等长期处于缺失状态，支持分权设计的制度安排也远不成熟。可以说，虽然中国的分权被当作重要的治理策略，但中国的分权改革却可能只是一种治理缺失的分权，而分权在实际上不能实现有效治理的预期或在不同目标之间顾此失彼就成为常见的和难以避免的结果。
在各国的政治实践中，分权常常表现为一种由理念所引导的实践，而一旦将分权置于效果评价的坐标体系中，支持分权的证据就显得复杂而模糊。事实上，支持分权的理论基础也是薄弱和不连贯的。分权模式的假设基础非常薄弱，尤其是对发展中国家而言。早期政治学著作甚少关注国家内部不同层级之间的关系，对相关问题的关注可回溯至启蒙运动和19世纪政治理论家的观点，并主要集中于中央权威与地方共同体的相互作用。19世纪晚期经济学边际主义革命促使人们思考有关不同宪法安排的效率问题。这是有关分权思考的一个重要的早期来源。最近几十年来有关分权的思考，则在很大程度上受到了20世纪后半期流行的政治与公共财政的形式分析的影响。
如果说“分权可以带来好处”是一个亟须经验证据的命题，那么中国的分权改革是否能够带来预期的好处，即实现其治理潜力，就是一个需要讨论的问题。
在人们的一般认知中，中国社会常常被看作是一个高度集中的社会。然而，越来越多的观察者日益认识到，中国社会内部的多样性远远超出了人们的想象，甚至有研究者认为中国很长时间以来都处于高度集中与无序之间、统一与多样性之间的持续张力之中，并认为中国长期以来只是一个地方的集合而非国家，因而是一个不充分的国家。还有研究者认为，中国真正的政治是地方政治。维系中国的统一依然是中国当前所面临的一个急迫任务。
这些不同于有关中国国家和社会的一般印象的观点并非无懈可击，但的确丰富了人们对于中国的认识，也促使人们对中国以及正在中国持续推进的分权改革实践进行客观的和符合实际的观察与思考。在由集体／外部维度、集体／内部维度、个体／外部维度和个体／内部维度所确立的分权概念体系中，可对中国及中国的分权改革进行全面检视。
就中国的分权改革而言，明确改革目标和方向应先于改革设计。对中国现实准确而充分的理解和把握，是识别问题和确定改革目标（以解决现实问题）的重要前提，而对国家社会、历史与文化的观照可为包括分权改革在内的各项改革提供坚实可靠的基础，不仅有助于使改革的具体措施（分权改革只是其中一个选项）得当和可行，还有利于改革实现预期目标。因此，中国的分权设计需要同时观照历史与现实，还需要动态地观察分权改革的目标设计和实际效果。
不同国家处在不同发展阶段，需要解决的问题不同，对权力集中或分散的要求也存在差异。发展中国家的分权改革就已充分展示了这种差异性。在较早进行了分权改革的国家，如拉美国家的分权至今仍然被看作“早熟的分权”，其治理效应常常不及人们的预期。这些国家的分权实践在很大程度上受到地方领导素质和政治的强烈影响，其结果也是不确定的。譬如，分权虽然扩大了公民参与，但公民参与主要表现在从政府获取资源方面而不是使地方官员和机构对其行为更为负责，这与治理的要求格格不入。
不仅如此，分权还在一定程度上损害了既有制度基础并使持续的改革难以为继。亚洲国家中如印度尼西亚和菲律宾的分权改革则呈现了分权改革的另一种类型，一种被称为大爆炸式分权的分权改革类型。尽管印度尼西亚经济在改革之后恢复了增长，但其分权改革仍需要符合国家现实国情才可能避免未来可能出现的诸多方面的负面影响，并对世界范围的分权改革贡献有益的经验。印度尼西亚国内明显的经济发展不平衡，以及其他方面的差异性，使得印度尼西亚的分权改革充满挑战。
中国分权实践也表现出非常明显的特点。其中，分权改革的非制度特性和对政策工具的高度依赖尤其值得关注。在很大程度上，政策在中国分权改革的不同时期发挥了重要的作用。虽然以政策作为重要依托和载体的分权改革在很大程度上可解释中国目前所面临的一些治理困境（如“一管就死，一放就乱”），但因其所具有的弹性、灵活性、适应性、与既有制度的兼容性以及可逆性，政策似乎与中国“摸着石头过河”的“试错” 策略更为相容。与此相关，以政策作为重要基础和载体的中国分权改革在实际上赋予中央政府重要的改革主导权，使改革在预设轨道运行，使结果尽可能处于掌控之中，从而使分权改革尽可能实现预期目标。关注和重视中国分权的这一重要特征，对于理解中国的分权改革及其效应至为重要。
在有关中国分权及分权改革的讨论中，分权改革、政策及较低的制度化水平之间的关系可以表述为，较低的制度化水平是中国目前的重要现实，而政策作为分权改革的重要依据和载体既因其在弹性、灵活性、适应性、与既有制度的兼容性以及可逆性等方面的特点而有助于使分权改革实现其积极的治理潜力，同时也具有不可避免的负面影响。重要的是，需要谨慎区分这些负面效应是产生于分权还是产生于所谓“中国式分权”。这才是客观理解分权和中国分权的关键，也是改进中国分权治理并进行审慎的分权改革策略规划的关键。
需要特别注意的是，在中国，政策在很大程度上被赋予重要的制度替代和补偿功能。虽然制度建设在很长时间内都是中国治理实践中的重要特征，而政策也因其诸多方面的优点获得了重要的制度替代和补偿功能。当西方国家困于稳固的制度现状与疲弱的政策矫正机制时，中国则在一定程度上因制度化不足而依赖于政策调节并从由此产生的不确定性中受益。这在一定程度上可看作中国转型治理或保护性治理的一种方式或者就是其组成部分。可以说，政策是保证分权改革在短期内实现其治理潜力的重要支持和依据。但是，政策执行过程中的多样性已成为人们日渐关注的困扰中国治理实践且不利于分权改革实现其治理潜力的重要问题。在很大程度上，将分权建立在稳定的制度基础上有助于应对中国分权实践面临的诸多问题，也是中国政治发展过程中国家治理走向成熟的重要选择。
结语
在很大程度上可以说，分权是政治学研究中的这样一个领域，人们对概念本身仍充满歧见，理论基础又极其薄弱，但人们坚定执着地将其中一些似是而非的观点当作确定的理论和实践教条用以引导社会变革。
事实上，要实现有效的分权治理，以怎样的方式设计和规划分权改革，并没有统一的最佳方式。“最佳做法”的心态经常产生功能失调。不同国家的分权改革实践表明，由历史所决定的政治动力是分权的关键推动力，以历史为基础的制度和条件对于分权如何发展具有重要影响，也使不同地区和国家从分权改革中表现出不同的获益潜力。因此，在设计有利于实现有效治理的分权改革时，就需要充分观照国家特有的历史、文化与现实，使分权改革的动力建立在真实的内生需求基础上，使分权改革既可为似已沉淀为历史范畴的国家理性概念注入充实而具体的现代内涵。
分权不是手段或工具，而是与特定的国家治理目标或某些重要的价值联系在一起的。强调实现分权的治理潜力远比分权本身更为重要，也有助于避免“为分权而分权”的改革可能产生的不确定性。在这种意义上，合意和有效的分权首先是一种审慎的分权，在实践中则表现为由问题引导而非观念所引导的分权。
改革开放以来，中国在治理实践中所采取的分权策略，如果与其他国家的类似实践有所不同的话，也只是代表着世界范围内不同国家诸多分权实践中的一种，是世界丰富而多元的分权实践的一个独特案例或类型，而不是与一般分权实践相对应的另一种类型。用“中国式分权”来概括中国的分权实践，在某种程度上过分强调了中国分权实践的特殊性，从而难以在中国分权实践与一般意义上的分权实践之间进行有意义的比较，也在一定程度上否定和排斥了不同分权实践之间各种有效成分和要素相互学习并实现转移的可能性。只有将中国分权置于一般分权概念范畴中加以理解和讨论，才可能发现和获得实现其治理潜力的更多可行路径。
