2013年12月13日，中央城镇化工作会议提出“两横三纵”的城市化战略格局，以及优化城市化布局和形态的整体思路。在继续提升现有特大城市群整体功能和国际竞争力基础上，培育若干新的大城市群和区域性城市群。城市群是中国未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，是中国主体功能区战略中的重点和优化开发区，也是未来中国城市发展的重要方向。新城镇化对我国综合交通体系建设提出新的挑战和要求。
一、“两横三纵”的城市化战略格局
“两横三纵”即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以主要的城市群地区为支撑，以轴线上其他城市化地区和城市为重要组成的城市化战略格局。在继续提升环渤海、长江三角洲、珠江三角洲等现有特大城市群整体功能和国际竞争力基础上，引导形成若干新的大城市群和区域性城市群，形成多元、多极、网络化的城市化格局，使经济增长的空间由东向西、由南向北拓展，人口和经济在国土空间的分布更趋集中均衡。“两横三纵”城市格局建设完成后，我国城市布局将形成完善的城市网络群。
图1 “两横三纵”城市化战略布局图
基于“两横三纵”的城市化战略格局，着重发展五类城市空间。综合考虑资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力以及政治、民族各方面因素，城市化空间布局按照特大城市群、大城市群、其他城市化地区（大都市区、城市圈、城市带）、边境口岸城市、点状分布的中小城市和小城镇五类考虑，并实行有区别的城市化方针。
第一，优化开发三个特大城市群，即环渤海（京津冀、辽中南和胶东半岛）、长三角、珠三角。第二，重点发展八个大城市群，即哈长（黑龙江哈大齐和吉林的长吉）、闽东南、江淮、中原、长江中游（长株潭、武汉城市圈、昌九）、关中平原、成渝和北部湾。每个大城市群将形成3000-6000万的人口规模，八大城市群地区总计集聚4亿多城市人口。第三，培育发展其他城市化地区，即冀中南、太原城市圈、呼包鄂榆、贵阳城市圈、昆明城市圈、藏中南、兰州-西宁、宁夏沿黄、新疆天山北坡地区等。除藏中南和宁夏沿黄地区外，每个城市化地区的人口规模将达到1000万（部分地区可达到2000万）。第四，壮大陆路边境口岸城市，如丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、伊宁、喀什、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等市。第五，点状发展其他中小城市和小城镇。
二、围绕城市化布局的人口迁移
我国长期以来人口分布空间不平衡，形成了“西疏东密”的人口分布整体格局，人口沿海、沿江、沿线集聚趋势明显，有若干个区域人口集聚中心。其中：以北京-天津为核心的京津冀地区、以中原城市群为核心的中原地区、以沪宁杭为核心的长三角地区、以广州-深圳为核心的珠三角地区、以武汉都市圈为核心的长江中游地区以及以成都-重庆为核心的四川盆地是中国人口集聚程度最高的区域人口集聚中心。
图2 中国人口集聚度现状图
随着我国城镇化进入快速发展期，农村人口向城市的迁移将持续加速。与欧美等发达国家80%左右的城镇化水平相比，我国城镇化水平明显偏低。目前，我国城镇化率53%（城镇化率=城镇人口/总人口，均按常住人口计算），未来至少还有20个百分点的增长空间。国际经验表明，城镇化率在30%-70%之间时处于快速发展时期，我国城镇化的快速发展还将持续一个较长时期。今后20-30年，预计我国每年将有超过1000多万人口转移到新城镇。
未来中国人口的迁徙方向将沿着“两横三纵”城市群聚集流动。城镇化是人口持续向城市集聚的过程，城市化地区的分布基本确定了人口集聚的框架。在中国城镇化过程中，从最初的分散型城镇体系，到中期城市群的初步构建，乃至未来“两横三纵”城市化战略格局的全面形成，中国的城市化引导人口集聚的方向。
三、我国城市群交通的多元需求
交通作为经济社会发展的基础和纽带，对城市群的形成和发展有重要的支撑和引导作用。城市群内各城镇的对外交通条件、内部交通环境对产业布局和城市宜居水平具有重要影响，进而影响各城镇的功能定位与综合竞争力。通过完善城市群综合交通网络，缩短核心大城市与周边中小城市的时空距离、促进产业的合理布局与有序转移，引导城市群的空间形态良性发展和大中小城市协调发展。
目前我国城市群交通网络还不完善，发展还不平衡，在一定程度上影响着我国城市群的形成与发展。东部三大城市群综合交通骨干网络的框架初步形成，但部分通道通而不畅，能力紧张；中部城市化地区的交通通道正在建设，网络尚未形成；西部绝大多数城市化地区的交通通道处于起步建设阶段。
图3 中国交通优势度评价图
综合来看，我国城市群交通主要有以下四方面明显的需求特征：
高密度性：客货运输需求总量大，强度高。城市群是人口密集、工业化和城镇化发展水平相对较高的区域，在主要产业带和城际通道上，客货运输需求总量大，强度高，要求提供大运量、高密度的运输服务。随着城乡居民生活水平的不断提高，旅客运输尤为突出。
高增长性：内部客运量增长速度将明显高于区域客运量增速。目前中短途是我国旅客运输的主力，也是未来客运量发展最快的客流。据统计测算，200公里以内的客运量占全社会旅客运量的95%。今后较长时期内，以城市群为主体形态的城际客运量将大幅增长，预计2020年中短途客运量将达650亿人次。
多样性：客运以通勤为主，潮汐特征明显；货运以小批量、多批次为特点，门到门依赖性更强。城市群交通尤其是以大城市为核心的都市圈范围，一般为25-150公里左右的中短途距离，以通勤客流为主，潮汐特征明显，要求提供大站快车、站站停靠等多样化的运输组织模式。
无缝化：对便捷换乘和无缝换装要求更高。发展综合交通枢纽是实现城市群内外、各种运输方式无缝衔接的有效途径。要求具有城际功能的综合客运枢纽布置在中心城区，并与城市交通系统同站衔接。
在我国综合交通网布局中，大通道和枢纽建设都已经有了一定的发展基础，但作为介于区际交通和城市交通之间的城市群交通缺乏系统科学的网络规划，仍面临诸多亟待解决的问题。因此，应当系统研究、超前谋划城市群综合交通运输网络布局和建设问题。
四、围绕新城市群规划，完善综合交通体系建设
《国家中长期综合交通规划》提出“五纵五横”的综合交通大通道与城镇化“两横三纵”的五条轴线基本吻合，能够有效覆盖“两横三纵”主体功能区规划中提出的优化开发区域和其他重点开发区域。
图4：全国城市化空间战略格局与综合运输大通道
围绕“两横三纵”的城市化战略布局，我国综合交通体系建设应该满足中国工业化和后城市化经济发展的要求，满足城市群的多经济中心、政治中心和文化中心和谐发展的需要。着眼于城镇化未来发展的战略全局，按照城市群区域空间布局要求，规划综合交通体系建设，引领、保障和推动城镇化可持续发展。
第一，适应持续发展的城镇化需要，规划发展综合交通体系。截至2011年底，我国铁路网密度为0.97公里/百平方公里，仅相当于美国的40%；公路网密度为42.77公里／百平方公里，仅相当于美国的61%；机场密度为0.19个/万平方公里，仅为美国的1/3。这就要求在科学规划的前提下，对综合交通体系的网络规模、运输能力和衔接节点都进行适度超前规划和建设，以适应城镇化快速发展的需求。坚持新型城镇化发展模式，发挥综合交通系统对城市发展的引导作用。
第二，合理布局综合交通网络，不断优化城市群空间结构。充分发挥交通运输的引导作用，优化城市及城市群空间布局，以适应组团式城市发展和都市圈城市群发展需要。围绕城镇化发展“两横三纵”的主骨架和若干个城市化地区以及城市群内的大中小城市和小城镇，合理布局、逐步推进城市群之间的区际通道，城市群内部的城际网络以及城市内部、城乡一体的交通设施建设。
第三，提高综合交通网络运行效率，适应集约高效城市群发展需求。对产业布局、城镇分布形成的客货运输需求进行分析，科学确定基础设施的合理规模、技术标准和建设时序，各种运输方式的综合衔接配套，做到各城市间通道“快速、畅通”、中心城区与各卫星城间通道“便捷、高效”、城市与小城镇间通道“广覆盖、全通达”，交通网络节点衔接“顺畅、无缝化”。
第四，建设绿色低碳的综合交通，适应生态城市群发展需要。节约集约利用资源，在规划、建设、运营、养护等各个环节提高土地、线位、岸线、空域等资源的综合利用水平；优化运输结构，根据城市群、城市交通需求特点，大力发展轨道交通，积极发展市区、市郊及各城市间公共交通；发展循环经济，推进绿色交通系统建设，鼓励发展新能源、低排放的私人交通工具。
第五，因地制宜发展综合交通，适应多元形态城市群发展。我国地域辽阔，不同地区自然地理条件差异大，经济社会发展不平衡，人口分布不均衡，导致城市群在发展阶段、规模水平、空间形态等方面存在差异。不同城市群的发展定位有明显区别，要发挥各种交通方式的技术经济优势，统筹推进铁路、公路、水运、航空、管道和城市交通基础设施建设规划，建设现代国家综合交通体系，支撑和引导中国城镇化持续健康发展。
综合交通体系主要解决城市群内部的交通问题，城市群之间的交通连接问题和城市群面向世界的外部连接问题。航空运输作为综合交通的重要组成部分，在当前产业结构调整和全球性经济竞争形势下对城市的作用日益凸显。航空运输的发达程度对内体现了一个国家和地区的现代化水平、经济结构和开放水平，对外是提升国家、区域经济竞争力的重要因素。航空口岸将我国综合交通体系扩展到全球，国内不断增加的机场建设推进综合交通体系的细化与深入。航空运输网络覆盖国内、连接国际，对拓展城市群之间的交通十分重要，更是中国城镇化融入全球化体系的关键通道。
根据《全国民用机场布局规划》：至2020年，全国民用机场总数将达到244个，其中新增机场97个。按照民航发展速度与GDP速度的实际比例推算，本世纪头20年航空运输的年均发展速度大约为10%，至2020 年运输总周转量将达到840亿吨。2020年，航空运输服务范围（以地面交通100公里或1.5小时车程为服务半径）将覆盖全国80%的县、82%的人口和96%的经济总量产生区域。大力发展航空运输，既满足国内城市群经济社会高速发展的需要，又满足城市群走向世界的需要。
图5 全国民用机场布局规划分布图（2020）
第一，优化机场布局，构建多层次航空枢纽网络。围绕我国“两横三纵”的城市网络群，促进多区域机场网络体系的形成，实施区域覆盖和多层次枢纽战略，满足综合交通一体化需求。依托京津冀、长三角、珠三角三大特大城市群，着力把北京、上海、广州机场建成功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽，作为亚太航运中心服务于国家政治经济；依托人口1000万以上的国家重点城市群，加快发展区域枢纽机场，作为区域门户服务于区域政治经济；依托其他特色城市群，深入发展具有特色功能的机场，服务于区域特色经济；发挥航空运输优势，积极发展多式联运（空铁联运、空地联运），强化机场作为城市群的区域性综合交通枢纽建设。
第二，提升航空服务能力，大力发展航空运输。扩大国际航空运输，完善国内干线网络，促进支线航空发展，大力发展旅客运输。优化国际航线网络，积极推进城市群周边区域航空一体化进程；加强国际航空通道建设，增加枢纽的网络辐射范围和强度，增强门户枢纽集散功能。发展快线化旅客运输，构建骨干航空运输通道；提高城市群枢纽机场之间、沿海开放城市、重点旅游城市的航班密度；引导航空公司提供多层次、差异化的航空服务；扶持低成本航空在二线及支线机场基地建设，提升航空运输量。提高国际货运能力，推动航空货运物流化，加强货运枢纽建设，积极发展货邮运输。打造具有较强国际竞争力的全货运航空公司；逐步开放货运市场，扩展国际货运网络；支持和鼓励综合型物流公司发展，发挥不同运输方式的合作协同优势，完善地面物流网络，促进航空货运向现代物流转型。
