行政区划涉及政治、经济、行政、文化、历史、地理、民族等多个领域，它关系到一个国家的政治、经济、文化、社会、生态建设，是一个十分复杂而敏感的综合性、应用性很强的研究领域，影响重大。中国作为一个文明古国和大国，是世界上行政区划内容最丰富的国家，同时又是一个社会主义单一制国家，行政区划是我国政治经济生活的重要组成部分。随着改革的全面深化，我国行政区划体制改革被提上重要议程。党的十八大报告提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。”党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。”“健全城乡发展一体化体制机制”。新世纪新阶段，通过对中外行政区划的比较研究及对其经验教训的鉴戒，进一步完善我国的行政区划体制具有十分重要的现实意义。
由于不同类型的行政建制所管控和服务的对象、内容、设置标准等因素不同，因而可分为不同的类型。目前，行政区划建制主要有4种类型：
1.传统地域型建制。该建制是历史最悠久、最基本的一种建制。其设置依据主要为一些定性原则，重在保证地域完整性。从世界范围看，地域性行政建制以沿袭旧制居多，以自然边界或根据当时政治、经济发展需要适度调整形成。
2.城市型建置。综观各国城市设置标准，主要具有以下几种情况：一是在联邦制国家，一般没有全国统一的设市标准；二是部分国家把人口规模作为设市的最基本条件；三是少数国家把人口的职业构成作为城市建置的重要指标；四是世界各国在城市设置中几乎均无直接经济指标（中国例外）；五是西方发达国家在大都市地区出现了城市联合政府或职能、规模、层次各不相同的多政府组织机构或协调机构。
3.民族型建制。多民族国家为了维护国家的统一和民族的团结，发展民族经济，繁荣民族文化，在一些少数民族集中居住的地方划分了自治区域，实行民族民族区域自治。主要依据民族构成、文化传统、语言等因素，大多是定量指标与定性指标相结合。
4.特别行政区建制。特别行政区因国家特殊需要而设，种类繁多，功能、规模及运行方式各异，行政建制与管理模式不存在统一标准。许多国家把首都作为特别区，如巴黎、东京、汉城等。在美国，除首都哥伦比亚特区外，各州内的特区大多是单一职能的行政区划单位（学校区、公园区、水资源管理区等），特别区的建立由各州法律规定。[1]
从整体上看，行政区划的基本模式主要受人文因素制约，即受各自的历史发展进程和政治体制选择等因素的深远影响。各国的历史发展进程对一国的行政区划特征起关键作用；政治体制的选择则从某种程度上对行政区划现状起主导作用。从这一发生学和主导因素的综合观点出发，可将当代世界各国行政区划概括为三大模式，即：英美模式、法德模式和前苏联模式。
1.英美模式
英美模式是在英国政治体制和文化传统作用下形成的，并随着英国殖民扩张获得广泛传播。其主要特征就是自由放任，没有一个严格的划分方式，基层政区往往保留各地原有的划分方法和管治方式。所以，英美模式国家的行政区划和管理体制呈现多样化特征。从历史的角度看，可将英国殖民地分为两类：一类是殖民者第一次移居时尚未有人占有或仅有尚处于文明发展早期、政治上尚未组织的土著人所占有。这些殖民地一般自动采用英国的政治体制。另一类殖民地包括其土地已由土著贵族或其他欧洲殖民国家所控制，它们又通过征服或割让而处于英国统治之下。在这类殖民地，英国一般并不立即取缔原先的制度，而是使这些地区的行政体制逐步变成几种制度交织的“混合”制度。[2]
2.法德模式
法德模式也称为大陆模式，实际上是在大陆法系的基础上确立的。其特点是：有一整套严格的法律规范和划分标准，等级体系明确，管治方式划一。该模式主要为欧洲大陆各国所采用，并随着欧洲各国殖民扩张和大陆法系的广泛传播而为世界上多数国家所采用，甚至英美模式的国家于近现代以来也多有借鉴。法德模式既有武力征服的因素，也有因其自身优点而被其他国家接受的因素，故分布范围极为广泛，基本以欧洲大陆为中心，遍布全世界广大地区。[3]
3.前苏联模式
前苏联模式在形式与法德模式趋同，差别主要在于其社会主义的意识形态以及由此而形成的相对全面而严密的管治方式。十月革命胜利后，按照列宁处理中央与地方关系的基本思想，确立了苏联的行政区划体制。列宁认为，中央与地方关系的基本原则是民主集中制。集中制能够保证政权和领导的统一，政策和法令的统一，保证把人力、物力和财力用于完成国家的首要任务上。同时，按照民主集中制的原则处理中央与地方的关系，还必须正确解决民族问题，并提出了民族区域自治理论。[4]二战后，东欧和亚洲等一些社会主义国家基本上仿照苏联模式，确立了自己行政区划体制。20世纪90年代以来，随着苏联和东欧国家的剧变，该模式中的大多数国家已重新回归法德模式。中国等其他社会主义国家则既受自身传统文化的深刻影响，也在探索新的发展道路。但无论哪种情形，前苏联模式的痕迹尤存。
行政区划包括国家对行政区域的划分、调整、变更，以及对已有行政区域的认可，其实质是国家权力在地域上的分配。就行政区划的基础、外在形式和表现看，行政区划是把国家分成不同层次、一定大小地区域。就其内容和实质而言，则是通过这种划分，赋予各个层次的行政区域单位以相应的管理权限，以方便统治和治理，维护国家的统一和中央的权威。
一个国家的政府分为中央和地方两种，其职能一般均有法律等规范予以明确规定。按照目前世界各国政府权力划分方式的不同，可分为单一制政府和联邦制政府。前者由中央政府授予地方政府权力，后者由宪法规定两者分权。在分权制国家，地方政府可在自己的职权范围内依法独立行使权力；在集权制国家，地方政府的权力直接受中央政府控制，中央政府可伸缩和变更地方政府的权力。基于此，可将各国的行政区域分为两类：授权型政区和分权型政区。目前，二者趋同之势明显：高度中央集权的国家开始向地方下放权力，并以法律明确划分两者的权限，这方面以法国最为典型，中国目前的改革亦朝这个方向努力。同时，过去很少直接处理地方经济、社会等事务的联邦制国家，则通过各种手段加强对地方的控制，努力增强中央政府权力，这方面以美国最为典型。另外，从两者的最终目标看，则是一致的，即均是为了维护国家的统一和中央政府权威，协调中央与地方的关系，并促进整个国家经济社会的发展。
行政区划结构是指构成某一行政区域的各行政区的排列组合方式，包括纵向结构和横向结构。纵向结构是指各行政区之间构成管辖与被管辖主从关系的排列组合方式；横向结构是指同级行政区之间构成合作与协调平行关系的排列组合方式。其中，因各级行政区主要与其上级发生统辖与被统辖的关系，故纵向结构是行政区划的基本结构。管理层次和管理幅度就是行政区划纵向结构的两个紧密联系、并相互制约的主要方面。
行政区划的管理层次是指纵向结构的等级层次，综观世界各国，地方政府设置及其对应的行政区划层次，非常复杂。影响行政区划层次的因素主要有：国土面积大小、人口数量和密度、科学技术和社会经济的发展、历史文化传统和政治体制。个别国土面积狭小的国家不分级，如亚洲的新加坡和欧洲的梵蒂冈均属城市国家，由中央政府直接管理，有的分一级、二级，也有的分为三级、四级，如果算上上级政府的派出机构，有的甚至分为五、六级。其中，以二、三级最为常见，一级和四级次之，无级别的最少。行政区划的管理幅度是指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度，过大或过小都会影响管理效能。对于高层政区和基层政区，由于划分和设置的主导因素不同，前者主要从政治上考虑，更多地顾及国家体制、历史传统和民族分布，后者则较多地考虑行政的便利和经济的发展。
（三）普通型政区比较
普通型政区包括地域型和城市型两种。从世界范围看，大多数国家早期的政区体系基本上以“城乡合治”的方式进行。即选择该区域中的中心城市或某个城市设立统治和管理机构，统一领导该城市和周围其他城市、乡村。其地域内部的各个城乡聚落，均受该地方政府直接统辖，内部事务以自主管理即自治为主，这就是地域型政区。近代以来，由于城市人口越来越多，规模越来越大，各种社会事务越来越繁杂，社会、经济问题也越来越严重，各国认识到城市对整个国家的重要意义，遂开始设置单独的管理机构即城市政府，将其纳入权力体系，使“城乡合治”的单一政区体系——地域型政区逐渐分化，城市具有了独立的建制。于是，出现了所谓“城市型政区”和“地域型政区”的分野，前者发展迅速，并在基层政区中有逐渐取代地域型政区的趋势。两者虽有显著差别，但究其实，却均是从单一型政区中分化而来，有发生上的联系。在管理方式上又相互影响，从对立走向统一，构成了一个国家基本的、一般的政区体系。
（四）特殊类型政区比较
特殊类型政区是指对某些具有特殊问题、需要特殊处理的区域，在建制上或在管理方式上，与普通政区区分开来，并给予不同于普通政区的法律地位和管理权限。设立这类政区的原因，一方面是政治上的，或是由于国内民族问题的存在需要特殊对待，或是由于地理距离与本土过于遥远而使得直接统治管理不便，或是特定的历史发展进程所造成，或者是因为其政治、经济地位显赫，国家为了有效地维护统一，便于管理，而作出的特殊制度安排。另一方面，作为一种权宜之计，国家在特定时期，出于特定目的，主要是行政上或经济上的考虑，在某些局部地区设立一些有别于一般常规类型的政区，或赋予其特殊的地位和职能。前者是一种政治性的、慎重的制度安排，多以宪法、法律来确定其地位，不能轻易变更；后者则多是政府的施政行为，稳定性差。特殊类型政区因国家不同而各有特点，往往都是因时、因地而设置，没有统一标准，所以，也最为多样。[5]
从以上对行政区划的比较分析看，各国的做法虽各有千秋，但趋同趋势是很明显的。总的趋势表现为以下几个方面：
一是行政区划越来越重视为区域经济发展服务。为了促进区域经济的发展，各国各级行政区政府都把发展经济作为其主要职能之一。二是各级政府间建立合作与协调组织已成为共识。当今时代，一体化已成为世界各国经济发展的潮流。在一国内部，随着区域分工的日益深化，区域间的经济合作越来越密切，各种不同类型的跨地区的协调机构和合作机构应运而生。三是城市型政区从城乡分治向城乡合治方向发展。目前，世界各国的城市型区有向新的城乡合治的方向发展的趋势。如：美国尝试把大城市周围地区并入市内；日本设立“广域市町村圈”，将城市与乡村组合为一体；法国巴黎与周围7个省组成一个大区，向效区发展；韩国将原一级政区中的6个特别市，除首都汉城外，全都改为广域市。四是重新审视和界定各级政府的职能，减少政府干预范围，增大市场个人的选择空间。其要点主要是明晰政府职能定位，还权于市场、社会和下级政府，简化行政程序，高效完成行政任务。
三、对中国的启示
行政区划是一项战略性、综合性、复杂性和高度敏感性的工作。在指导思想上要树立战略观、整体观、综合观、全局观、协同观，一切从国家和人民群众的根本利益出发，从有利于巩固政权、有利于经济社会发展、有利于国家长治久安这一大局出发，妥善处理好中央与地方、地方和地方的利益关系。根据党的十八大和十八届三中全会精神，2020年前，要建立起科学完备的行政层级和行政区划体系。为实现这一目标，须做好对古今中外行政区划经验教训的鉴戒，抓住主要矛盾的主要方面，做好行政区划的改革工作。
一是要以“五个结合”统筹中国行政区划改革全过程。根据我国国情，总结历史的经验教训，借鉴国际的模式和经验，新世纪新阶段，我国行政区划改革应做好以下“五个结合”：（1）积极改革和稳健推进相结合。由于我国行政区划体制仍存在不少问题，需要我们以积极的态度推进改革。同时，行政区划改革是一个涉及各方利益关系调整、十分敏感而复杂的问题，决不能草率和盲目行事。所以，要处理好改革和稳定的关系，既要积极，又要稳妥。（2）方便管理与提高行政效率相结合。方便行政管理、提高行政效率是构建科学合理的政区机构的主要目标。从这一要求出发，我们在进行政区改革时，要处理好层次和幅度的关系，把握好合理的层次、科学的幅度，以有利于实施高效率的行政管理，降低行政管理成本。（3）自上而上的顶层设计与自下而上摸着石头过河相结合。行政区划体制改革牵一发而动全身，必须从国家和人民的根本利益出发，做好区划体制改革的顶层设计。同时，认真听取地方政府和民众的意见，做好改革的试点，探索新途径，积累新经验，推普新作法，上下互动，点面结合，实现顶层设计与摸着石头过河有机结合。（4）行政区划与经济区划相结合。政区改革的基本任务之一就是促进生产力的发展。随着市场经济的发展，行政区的经济职能逐步淡化，但在相当长的时期内，行政区对区域经济发展的作用仍十分重要。因此，我国政区的设置、调整必须与自然形成的经济区相结合，统筹考虑，以利于实现二者协同发展。（5）规范统一与因地制宜相结合。政区改革必须首先在《宪法》、《组织法》等相关法律的范围内进行；同时，要根据各地不同的条件和特点，因地制宜，选择不同的政区模式，不搞“一刀切”。我国的国情决定了政区改革的复杂性和政区模式选择的多样性。[6]
二是改革不合理的政区层级和幅度。总的来看，我国目前政区的层级过多，且比较混乱，省、地两级的管理幅度偏小。层级过多影响行政效率，在一定程度上助长了等级观念，并导致一些地方盲目追求行政等级升格的不良风气。由于层级过多，使各级政区的管理幅度下降，浪费了行政资源，助长了官僚作风。解决政区层级过多、幅度偏小的途径有三：一是逐步取消市管县体制，积极推进省直管县。二是划小省级政区。由于地市级层次的逐步取消，使省辖县的数量大大增加，这对许多大的省级政区来说管理幅度过大，应相应划小省级政区管辖范围。三是合并弱小县。此举既整合了县的力量，实现了弱小县的优势互补，又减少了县的数量，减轻了省直管县幅度过大的压力，有利于省直管县的推进。
三是以增设直辖市作为划小省级政区的突破口。我国目前仅有京、津、沪、渝四个中央直辖市，数量偏少且分布不均。所以，在政区改革中适当增加直辖市是十分必要的。首先，增设直辖市有利于缩小省级政区，增加一级政区的数量，有利于我国现行政区的层级和幅度趋向合理，有利于行政效率效益和效能的提高。其次，中心城市行政级别的高低、经济实力的强弱、经济运行的质量和水平等，都对区域经济和社会发展有很大的影响。适当增加直辖市，提高部分大城市的行政地位，使之成为跨省级政区的新的增长极，具有重要的经济意义。第三，从政治因素考虑，由于直辖市的政治地位较高，对发挥其政治影响和加强中央集中统一领导也是十分有利的。新设直辖市要合理布局，从区位、规模、实力、辐射力、可操作性、改革成本等因素综合考虑，科学论证。华南的深圳、东北的大连、山东的青岛等，相对更具备升格为直辖市的条件。
四是按照城乡一体化的思路完善和创新中国特色城市化政区制度。针对我国城市型政区存在的问题，我国应以中国行政区划历史和国际行政区划经验教训为鉴戒，因循党的十八届三中全会城乡一体化的方向指引，完善和创新中国特色城市型政区制度。首先，在指导思想上，以党的十八大报告和十八届三中全会《决定》有关行政层级和行政区划，以及城乡一体化的相关精神为指导，克服目前部分城乡合治的建制市存在的农村面积过大，“农村不像农村，城市不像城市”的问题，完善城乡合治制度，丰富城乡合治内涵，既要为城市保留一定的发展空间，又要使农村的范围不宜过大。其次，按照党的十八届三中全会《决定》的要求，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”同时，“推进城市建设管理创新。”“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。”第三，实行城市分等，试行镇升格为副县级市，县辖副县级市体制。在一定时期内形成我国多模式城镇化发展格局。
五是研究和创新中国都市区政区管理体制。我国东部沿海发达地区都市区的发展已对传统市制模式提出了挑战。现有政区体制很难解决都市区政府之间的矛盾，诸如跨界公共服务（交通、供水等）的供给、区域环境整治、经济社会发展中的各种利益关系的协调，以及政府管理效率的提高等问题。因此，研究和建立符合中国国情的都市区行政组织和管理新模式显得十分重要和迫切。根据国际经验，大体有三种模式：一是通过合并或兼并的方式，建立一元化的、高度集权的都市区政府；二是采取协商联合的方式，建立松散的城市协调组织机构（非政府机构）；三是建立跨界职能的城市联合政府，行使某些跨界职能（如交通、供水、环境保护等）。我国宜采用何种方式，需要深入研究和实践探索。当前，可采取摸着石头过河的方式进行改革实验，以探索适合中国国情的都市区政区管理体制，及时总结新经验，做到典型引路，并在条件成熟的地区进行推广。
六是加强行政区划法制建设。中国现行行政区划调整的法律依据主要是《宪法》、《组织法》及其他相关法规，如《国务院关于设置市、镇管理的决定》（1955）、《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》（1963）、《国务院关于行政区划管理的规定》（1985）、《民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》（1986）、《中华人民共和国地名管理条例》（1986）、《民政部关于调整设市标准的报告》（1993）、《民政部关于地名管理条例实施细则》（1996）等。上述法律法规有力地推进了中国行政区划改革，但也存在一些亟待解决的问题，如大多数法规位阶较低、没有统一的行政区划法等。所以，修改完善相关法律法规，制定完善的《中华人民共和国行政区划法》成为一项十分紧迫而重大的任务。【7】
总之，减少行政区划层级是大势所趋。我国的行政区划体制改革要从整体利益和国家大局出发，坚持行政区划的顶层设计与摸着石头过河相结合，创新行政区划优化思路和方式，顶层设计要科学，实验探索要灵活，既要从长计议、系统运筹，又要立足当前、突出重点，以省直管县和扩权强县作为作为行政区划深度优化的着力点和发力点，以提升基层社会治理能力倒逼行政区划扁平化，统筹各方关系和利益，兼顾近期与长远，切实实现中国行政区划优化工作的系统、科学、精准与可持续，更好地为经济社会全面协调可持续发展提供基础支撑条件与保障。
参考文献
［1］［5］［6］［7］刘君德，冯春萍，华林甫等．中外行政区划比较研究［Ｍ］．上海：华东师范大学出版社，2002.第20－37.321－403.431－453.
［2］［3］沈宗灵．比较法研究［Ｍ］．北京：北京大学出版社，1998.195－196.
［4］薄贵利．近现代地方政府比较［Ｍ］．上海：光明日报出版社，1998.153－155.
