加快引导东部沿海产业向中西部地区转移是缩小东中西部经济发展差距、促进区域经济协调发展的重要途径。2010年，国务院出台了《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，国家先后设立了皖江城市带、广西桂东、重庆沿江、湖南湘南、湖北荆州、黄河金三角、甘肃兰白经济区、江西赣南、四川广安、宁夏银川—石嘴山等10个国家级承接产业转移示范区，商务部等部门确定了3个批次的“加工贸易梯度转移重点承接地”，工业与信息化部也发布了《产业转移指导目录》。可见，推动东部沿海地区产业加快向中西部地区梯度转移，已经成为国家重大战略举措。在各级政府的支持和引导下，失去比较优势的沿海产业出现了大规模向中西部地区转移的趋势（中国社会科学院工业经济研究所，2012）。然而，值得特别关注的是，与我国中西部地区相比，东盟国家在地理区位、劳动力成本、关税消减和引资政策等多方面形成的综合成本优势更加突出，导致近年来我国沿海产业加速向东盟转移。显然，在承接产业转移方面，东盟国家与我国中西部地区已经形成了直接的竞争态势。这种现象，尽管在一定程度上对化解国内某些过剩产能有利（张茉楠，2009；董小君，2013、2014），但必将对我国“先沿海后内地”，再“沿海带动内地”梯度发展战略的顺利推进产生巨大冲击，从而最终影响我国区域协调发展。因此，需引起我们高度重视，并积极采取有效应对措施。
沿海产业向东盟转移的现状分析
自2002年我国与东盟签署《中国—东盟全面经济合作框架协议》，特别是2010年中国—东盟自由贸易区建成以来，我国对东盟的直接投资进入快速发展时期。2003年，我国对东盟国家直接投资存量为5.87亿美元，2010年大幅增长势头为143.5亿美元；到2012年，我国对东盟直接投资存量进一步增加为282.38亿美元，比2010年又增加了近1倍。从流量上看，我国对东盟直接投资也呈现快速增长势头，2008年为24.84亿美元，比2007年的9.68亿美元增加156.6%；2009年受金融危机的影响，我国对东盟投资增速减缓，投资额比2008年增加了8.6%；但2010年我国对东盟投资又迅速增长，比2009年增加63.25%；2012年，在我国对东盟直接投资整体上小幅增加（3.31%）的情况下①，对缅甸、印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南、老挝直接投资流量大幅增长，其增长率分别达到了244.83%、129.87%、109.23%、107.98%、84.69%、76.39%。近年来我国对东盟直接投资的存量和流量变动情况。值得指出的是，在我国对外直接投资中，沿海地区是主要来源地②。到2010年，我国已成为缅甸、老挝、柬埔寨最大投资国，在东盟其他国家的投资地位也在不断上升。我国已连续4年成为东盟的第一大贸易伙伴，而且投资领域也越来越广泛。
不仅沿海地区向东盟国家的直接投资快速增加，前些年转移到我国沿海地区的部分外资企业（包括台资企业）也出现向东盟国家再次转移的现象。据亚洲鞋业协会不完全统计，转移到柬埔寨的中国制鞋企业有40多家，其中不少是从东莞迁移过去的台资企业。④2013年，韩国三星电子在越南投资20亿美元，将手机制造工厂从中国转移到越南，以获得当地更年轻、更廉价的劳动力资源。⑤就连一度选择绕开东南亚的富士康科技集团也计划在印尼投资100亿美元建立生产工厂。⑥联合国贸发会议（UNCTAD）发布的《2012年世界投资报告》显示，2011年流入东盟国家的外商直接投资达到1170亿美元，同比增长26%，而同期流入我国的外商直接投资为1240亿美元，增长率不到8%。可见，外资也在快速流向东盟国家。如果包含外资在内的我国沿海产业持续快速向东盟转移，势必会对中西部地区承接产业转移和经济发展形成日益严峻的挑战。
沿海产业加速向东盟转移的成因
我国沿海产业越来越多地转移到东盟国家，主要是由综合比较优势相对变化所导致的。相对于我国中西部地区，东盟国家的比较优势主要体现在以下四个方面：
东盟区位优势明显，产品销往欧美主要市场的海运成本低。东盟地处海上交通要冲，除老挝之外的东盟9国均濒临海洋，海路运输十分便利。东盟通往北美市场的海运成本与我国东南沿海地区大致相当，通往欧洲市场的海运成本明显低于我国沿海。但是，无论是到北美还是欧洲，东盟国家的海运成本均大幅低于我国中西部地区。以产品出口到欧洲为例，当前从深圳出发运送一个40英尺集装箱到意大利热那亚港（Genova）的海运运费约为1800美元（或人民币11196元），如果从毗邻广东的中部地区城市湖南郴州出发（郴州属于“湘南国家级承接产业转移示范区”），则要多支付从郴州到珠三角出海口的陆路运费约人民币6500元，运费增幅高达58%，四川、贵州等西部地区则更高。显然，高昂的运输费用是妨碍沿海产业向中西部转移的重要因素，东盟国家较低的海运成本使其对我国中西部形成竞争优势。
东盟人口密度大，发展制造业的劳动力成本低。东盟10国主要是发展中国家，拥有6.01亿人口（2010年数据）。日本贸易振兴机构（JETRO）2012年6月发布的调查数据表明，东盟国家承接产业转移代表性城市的制造业工人月平均基础工资分别为：马尼拉（325美元）、曼谷（286美元）、雅加达（209美元）、宿务（195美元）、万象（118美元）、河内（111美元）、金边（82美元）、仰光（68美元）。同时期，上海、广州、深圳、武汉、沈阳的这一数据分别为439美元、352美元、317美元、333美元和299美元。显然，东盟大多数地区劳动力成本远低于我国沿海地区，甚至明显低于我国中西部地区，对沿海劳动密集型产业或资本密集型产业的劳动密集型区段具有更大的吸引力。
东盟区内关税大幅消减，地区间贸易成本下降。东盟国家推动实现贸易自由化以来，6亿人口的市场已经连接成为一个整体。数据显示，目前印度尼西亚、新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾、文莱6个较发达的东盟国家已取消了99.65%的货物进口关税，柬埔寨、老挝、缅甸、越南4个较不发达的国家已将98.86%的货物进口关税税率降至5%以下。根据东盟自贸区的原产地规则，我国沿海企业只要转移到东盟国家，如果在当地投资生产的产品中本地含量达到40%以上，则视为本国产品，可享受更大范围优惠关税。不仅如此，东盟还可利用与日本、韩国、印度、欧盟等国签署的自由贸易协议，将产品销往更加广阔的国际市场，从而产生巨大的贸易创造和贸易扩大效应。这就是说，在当前欧美国家对华贸易保护主义明显抬头的背景下，沿海产业转移到东盟不仅有利于降低贸易成本，而且还有利于绕过贸易壁垒和减少贸易摩擦。
东盟各国出台多种投资优惠政策，对我国沿海产业的吸引力增大。越南政府在《新投资法》等法规中明确规定了系列投资优惠政策，在此基础上，越南广宁省等地还以协助兴建基础设施工程、根据投资项目的性质和规模减免土地租金等多种方式，为外商在当地投资创造有利条件。⑧从2008年11月开始，菲律宾政府规定，只要在该国投资并雇佣10名以上菲律宾工人的外国人，就能获得永久签证，外国企业在菲律宾的经济园区投资落户时，不仅可以适用所得税和关税上的优惠政策，还可以享受经济园区的“一站式服务”及“全天候服务”，⑨此外，菲律宾还确立半导体和电子、服装和纺织等9个鼓励外资进入的领域及其他优惠措施。泰国从2010年6月1日起出台新投资政策，规定外资在泰国设立企业总部，可免收15年法人所得税。⑩这些措施，对我国沿海企业的吸引力很大。
东盟与我国中西部地区在承接产业转移方面存在直接竞争关系，如果沿海产业大量向东盟转移，则向中西部转移必然相应大规模减少，进而会对中西部地区的经济发展产生持续的负面效应。
中西部农村剩余劳动力转移就业受到抑制。在未来较长的一段时间里，劳动密集型产业仍将是我国在全球市场中十分具有竞争优势的产业，而且保持和发展劳动密集型产业对于我国这种人口大国是解决就业的重要途径。一些低技术但并非高污染、高耗能的劳动密集型产业的长期存在具有客观必然性。当前，我国中西部与东部地区的农村经济发展存在很大的差距，中西部农村剩余劳动力的规模仍然很大。与东部地区依靠繁荣的中小企业、非国有经济和县域经济带动大量就业的发展模式相比，中西部地区工业化进程滞后，非农产业对剩余劳动力的吸纳能力明显不足，从而抑制了农民收入的增长。在此背景下，中西部地区承接沿海劳动密集型产业转移，既有利于维持这些企业的低成本竞争优势，也十分有利于解决中西部地区的就业问题。相反，沿海产业大量转移到东盟国家，也意味着就业机会的大量流失。
中西部更高层次参与国际分工的机会减少。长期以来，我国中西部地区主要以提供廉价劳动力和自然资源的方式间接参与国际分工。沿海产业向中西部转移不仅能够拓宽内地企业的国际化视野，而且能够带动沿海地区全球化的产业链向内地延伸，进而带动中西部地区切入国际分工体系。同时，转移企业融入当地产业链，还可以优化地区产业结构，强化专业化分工网络，促进其在全球价值链上的跃升。如果沿海产业大规模转向东盟国家，中西部片段化的产业链条将失去与国际分工体系对接的重要机遇，孤立在中西部地区的本土产业将难以参与高层次的国际分工。不仅如此，由于国内中西部地区的劳动力和土地成本高于部分东盟国家，如果沿海地区的产业链大规模向东盟转移，不仅会加剧沿海地区产业“空心化”的风险，甚至可能带动中西部产业（特别是从事配套环节的产业）向外转移，从而对我国的产业安全造成严重危害。
中西部产业转型升级的动力减弱。我国幅员辽阔，地区发展不平衡。部分东部地区已经进入工业化中后期，而许多中西部地区的工业化刚刚进入中期，甚至还是在初期。产业转移伴随着直接的技术转移并能够产生技术溢出效应。沿海产业转移到中西部地区，能够推动中西部企业加快技术追赶，提升企业经营管理水平，从产品、渠道、品牌等多个维度增强企业竞争力。事实上，以制造业为主体的沿海产业向中西部地区转移，已成为提升工业化水平和加快产业转型升级的重要途径。例如，从2012年安徽省利用省外资金项目中1亿元以上项目的产业行业分布情况可以看出，在安徽省当年实际利用的5283.2亿元省外资金中，制造业所占比重达到57.9%（见表1）。数据表明，制造业是当前产业转移的主体。如果我国沿海产业大规模转移到东盟国家，将减弱中西部地区产业转型升级的动力。
中西部产业布局调整的进程减慢。我国区域经济发展的路径设计采取的是“先沿海后内地”的非均衡发展战略，即前期优先发展产业基础和区位条件较好的沿海地区，待沿海地区发展到一定阶段之后，通过示范效应和产业转移带动中西部地区发展。在当前沿海地区要素成本上升、环境承载力下降、市场准入门槛提高的背景下，引导沿海失去比较优势的产业向中西部地区有序转移，是实现我国产业空间布局调整的重要契机。如果沿海产业大规模转移到东盟国家，就会减缓中西部地区产业布局调整与优化的进程，不仅不利于缩小地区差距，反而可能使地区发展差距进一步扩大。
应对新时期沿海产业转移的策略
面对沿海产业向东盟国家加速转移的趋势，我国应采取有力措施，增强中西部地区综合比较优势，引导沿海产业向中西部地区有序转移。
改善基础设施，构建跨区域快捷交通网络，应对东盟区位优势。为有效降低跨区域的运输成本，中西部地区应强化现代物流体系的硬件和软件建设。一是加快区域内基础交通网络和区域间交通干线建设，加强中西部高速公路、铁路、水路、民用航空网络与沿海港口的建设合作，支持向西开放大通道，增强跨区域运输能力；二是进一步推进和完善“大通关”建设，畅通“新丝绸之路经济带”，加快中西部地区的陆路口岸建设，降低进出口商品的口岸物流成本；三是大力发展现代物流业，加快建立现代物流服务体系，完善跨区域物流信息平台等配套设施，提高物流效率；四是进一步完善承接产业转移的生产、生活配套设施，推进产城融合，提高产业转移园区的产业承载能力和就业吸纳功能。
创新产业转移承接方式，实现产业转移集群式承接，应对东盟劳动力成本优势。我国中西部地区的工业基础和产业配套能力普遍高于东盟国家，中西部应当充分发挥这一比较优势，通过集群式承接产业转移，以专业化分工和社会化协作做大做强产业集群，提高产业链竞争力。一是发挥龙头企业的带动作用，以引进大项目、大企业带动产业链转移，从而引导与之配套的中小企业和关联机构“抱团”转移；二是在承接产业转移过程中，详细列出产业配套“清单”，有针对性地引进缺失链条，补强薄弱链条，提升关键链条；三是处理好承接产业转移与提升自身产业体系的关系，以本地优势产业为核心实施差异化承接，利用产业链承接产业转移，从而延长本地产业链，提高附加值；四是通过城市空间整合，形成园区之间的产业专业化分工与产业链联系，对有利于形成明显集聚效应的产业承接园区，优先纳入重点发展规划，在重大项目招商和配套项目安排上给予重点支持；五是大力发展职业技术教育和在职培训，提高劳动力素质和劳动生产率，使价格低廉的简单劳动力向价格适中的熟练劳动力、技术技能型劳动力转化，从而与地区产业链的提升相匹配。
发挥大国优势，提高对内开放水平，应对东盟市场一体化优势。我国是一个大国，一方面我国人口众多，市场潜力巨大；另一方面区域经济发展很不平衡，中西部地区能够为失去比较优势的沿海产业提供广阔的发展空间。为吸引沿海产业转入，中西部不仅要坚持对外开放，更要全面提高对内开放水平。一是要破除地方保护主义，清除地区间投资和贸易壁垒，降低地区间贸易成本，发挥市场配置资源的决定性作用；二是要降低民间资本参与门槛和各种障碍，鼓励民间资本通过多种形式依法合规地参与中西部国有企业的改制重组，增强企业活力和市场竞争力；三是要加大与沿海地区的区域合作力度，通过委托管理、投资合作等多种形式与沿海地区合作共建产业园区，将转移的阻力转化为动力，实现优势互补和互利共赢。
深化体制机制改革，优化企业经营环境，应对东盟引资政策优势。中西部承接产业转移的一大诟病是在招商引资时，各地政府为了自身利益最大化，比拼优惠政策，恶性竞争；而当企业落户后，政策承诺不兑现，政府服务跟不上，甚至乱收费，增加了企业隐性商务成本。为扭转这种状况，中西部应转变观念和思路，从重优惠政策向重创新体制机制转变，通过深化改革创造良好的企业经营环境。一是要转变政府职能，建设服务型政府，创新服务模式，推行网上审批制、首问负责制、限时办结制等，完善“一站式服务”，提高政府服务效率；二是要增强政府工作的规范性和透明度，树立诚信形象，提高政府公信力；三是要构建优化企业经营环境的长效机制，推进财政管理制度改革，解决收费、罚没收入与部门利益挂钩的问题，推行涉企收费公示制、涉企检查准入制等，减少政府部门对企业微观事务的干预，降低企业隐性商务成本。
本文系国家社科基金重大项目“中部地区承接沿海产业转移的政策措施研究”的阶段性成果，项目批准号：09&ZD041
