社会保障制度是现代国家一项重要的社会经济制度。改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，我国实现了由政府和企业保障转向社会保障、由职工保障扩展到城乡全体居民保障的重大变革。在这一转变中，主要任务是“制度补缺”，优先解决了农村社会保障制度短板的问题，这标志着我国社会保障制度发展从“无”已经进入到“有”的阶段。
2013年开始，中国社会保障进入到具有决定性意义的全面发展阶段，即从“有”如何到“优”的新发展阶段。这一阶段将面临许多挑战，即增强公平性、适应流动性和保证可持续性，对此逐步形成共识，并上升为国家改革战略。社会保障制度优化的目标在国家全面深化改革中被定位为“更加公平可持续的社会保障制度”，也正是在这个意义上，社会保障的制度优化问题无疑具有全局性的影响和作用。但理论界和实际部门在推进和实施路径的选择上，存在着明显分歧和争论。因此，本文从“优化目标——优化路径”这一整体性分析视角出发，对社会保障项目、社会保障体系、社会保障筹资和社会保障行政管理等关键制度进行优化分析，从而提出“四位一体”的优化路径。
1. 社会保障国民待遇是“保基本”的主要体现
“国民待遇”原是指在民事权利方面一个国家给予在其国境内的外国公民和企业与其国内公民、企业同等待遇，而非政治方面的待遇。近年来，“国民待遇”又开始被运用于研究一国内部的社会领域，在同一个国家或地区范围内，其国民所能够平等和共同享有的政治、经济、科技、文化、教育、医疗卫生等方面的权利和待遇。国民待遇体现了公平原则，即每个公民应该享有公平的国民权益和保障。
作为社会权利的重要内容和基本形式，社会保障的国民待遇是指国民所能够平等和共同享有的社会保障权利。因此，随着覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，保障主体国民待遇和保障内容国民待遇基本解决。目前社会保障国民待遇实现的关键是基础性国民待遇的实现。[1]
2. 实施国民基础年金制度改革，解决社会养老保险的“碎片化”
(1)在我国社会养老保险制度中，由于针对不同群体的多种养老保险制度并存，不同养老保险制度之间相互独立，同一养老保险制度下不同地区之间相互割裂，使我国社会养老保险制度呈现出“碎片化”的状态。[2]随着2014年新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度的并轨，开始建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，出现机关事业单位退休养老制度、企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度并存的现象，这些养老制度在筹资、标准和给付等方面的不同，造成了养老待遇水平差距较大。特别是机关事业单位的退休工资由国家财政负担，个人不用缴费，退休金水平以退休前工资为基础，以工龄长短为计发依据。而其他类型的养老保险制度中，如企业实施社会统筹与个人账户相结合，通过单位和个人缴费来筹资，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。从实施效果来看，社会养老保险制度在总体上不仅没有起到调节不同人群收入分配差距的正向调节作用，而且对不同人群收入分配差距的扩大起到了逆向调节作用。
(2)社会养老保险“碎片化”是多年来我国社会养老保险改革实施“打补丁”方法的必然结果。现行养老保险制度按照“分类施保”的思路，针对不同的社会群体，设置相应的制度安排，这就导致了养老保险制度的多样性，加之各种制度之间的边界不清，而且又难以衔接，陷入了“碎片化”的困境。从发展来看，碎片化的养老保险很容易造成被分割人群的路径依赖，结果是既无效率也不公平，但是却能长期维持，长久下去会增加人们的挫折感，影响养老保险本身有效性和可持续性发展能力，加剧社会不稳定。因此，全面推进我国社会养老保险制度改革，结束养老保险的碎片化格局，提高养老保险的公平性是制度优化的主要目标。
(3)通过实施面向全民的国民年金制度，把构建普惠和公平的国民基础年金制度作为我国社会养老保险制度改革的“牛鼻子”。借鉴德国和日本等国家的经验，对机关事业单位退休养老制度、企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，进行国民年金的基础年金制度的改革，打通所有养老保险制度分设的局面，通过国家税收征缴，从而使国民年金覆盖全体国民，实现各类养老保险制度在国民基础年金制度上的统一和统筹，体现出普惠公平和政府有限责任。国民基础年金在设计上按“保基本”的原则，实行现收现付，基础养老金水平全国统一。
同时，确立社会养老保险制度的多层构造。针对几种不同的人群和职业推行各类职业年金制度，如面向公职人员的职业年金、面向企业员工的企业年金等等;同时大力发展商业养老保险。在操作方法上，把现行养老保险中的个人账户与统筹账户彻底剥离，改企业缴费为企业缴税，将统筹账户发展为现收现付的国民基础年金，实行全国统筹。将目前基本养老保险个人账户纳入职业年金账户，推进职业年金制度的实行。
3. 通过国民健康保险制度改革，使医疗保险待遇统一，达到“有医无类”
(1)应逐步取消个人账户。我国基本医疗保险制度实行社会统筹和个人账户相结合。设计初衷拟通过社会统筹和个人账户的各自作用，将社会保险和储蓄保险两种模式有机地结合起来，实现“横向”社会共济保障和“纵向”个人自我保障的有机结合，由此发挥社会统筹共济性的长处，也有利于发挥个人账户具有激励作用和制约作用的优点。
在个人账户功能定位上，个人账户实施被认为可以遏制过度的医疗服务需求。但后续的研究则从不同角度分别论述了个人账户存在导致个人医疗费用负担增加，约束作用有限(或被削弱)，不能分散风险，互济性有限，积累作用没有得到体现等等问题。[3][4][5]实证的研究进一步表明，个人账户对医疗消费的控制作用较弱、积累作用有限、不能体现社会公平。[6]
因而，个人账户会导致账户滥用的恶性膨胀，分散医保制度的资金统筹能力，取消个人账户是大势所趋。[7]在医疗保险制度中引入积累制的个人账户，不符合医疗保险制度设计的基本原则，取消个人账户，并入统筹基金，以提高对住院治疗的保障能力。[8]针对取消个人账户的实施措施，应逐渐弱化个人账户的功能，经过一段过渡期后，再完全取消个人账户。[9]本文认为，逐步取消个人账户，有助于后续的国民健康保险制度改革，使医疗保险待遇统一。
(2)在整合现有公费医疗制度、企业职工医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度、新型农村合作医疗制度的基础上，借鉴德国等国家的经验[10]，进行国民健康保险制度改革。
对所有参保人按照经济收入的固定比例征缴。这一改革意味着收入越高缴税越多，与健康状况和风险无关。而享受的医疗保险服务则不以缴纳保险费的高低而有区别，即投保人享受的医疗保险待遇统一和服务水平一致。从而使得健康人与患病者、高风险者与低风险者之间、单身者与有家庭者之间、年轻人与年老者之间、高收入者与低收入者、高保费与低保费收入的基金组织之间进行共济互助，从而充分体现社会医疗保险的公平性。
二、以社会服务为基础，促进社会保障体系的升级
发达国家和地区的经验表明，以社会保险为基本内容的社会保障主要关注的是国家与劳动力市场的关系，关注的是劳动力市场正规劳动者的收入补偿和经济福利。在福利国家发展的早期阶段，社会政策的重点是各类社会保险和各种收入维持项目。随着福利国家的发展，社会服务的内容日益增加，高水平和高质量的社会服务已成为当代福利国家的一个最突出的特征，以收入保障为基本内容的经济福利和以社会需要为导向的社会服务是当代社会保障的两大基本内容。[11]
改革开放以来，为了配合市场经济体制的建立，我国重点发展了以社会保险为核心内容的社会保障。同时明确提出我国社会保障体系是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，由此，可以看到社会服务的基础性作用还没有得到足够的重视，社会服务缺乏、社会服务覆盖面小等问题，已不能适应我国社会保障多层次发展的需要。
近年来，在我国服务型政府的建设中，基本公共服务被放在重要的位置，提供基本公共服务已作为政府的主要职能之一，并提出“2020年基本公共服务均等化总体实现”。社会服务作为公共服务的一个组成部分，主要是面向全体国民提供形式多样的社会服务，如养老服务、医疗服务、救助服务等等，所以，基本公共服务均等化可以推动社会服务成为我国社会保障体系的基础。[12]
2. 社会养老服务要坚持公益性，实现“老有颐养”
我国是世界上老龄化发展速度最快、规模最大的国家，特别是近年来养老服务需求迅速增加，社会养老服务重要性日益突显。社会养老服务主要包括基本养老服务(福利性养老服务)、非营利性养老服务和营利性养老服务三大类。其中，基本养老服务、非营利性养老服务是基本公共服务的主要组成部分。
社会养老服务要坚持公益性就是指基本养老服务、非营利性养老服务要作为纯公共物品和准公共物品向全体国民提供。因此，社会养老服务公益性的实现主要包括两个主要方面：一是指基本养老服务、非营利性养老服务的可及性;二是指基本养老服务、非营利性养老服务的可得性。其中，社会养老服务可及性是指城乡老年人能够很方便的老有所养，即解决养老服务难的问题。社会养老服务可得性指的是城乡老年人能够以无偿或低廉的方式获得养老服务，也就是解决养老服务贵的问题。我国社会养老服务公益性的实现，政府要起主导作用，社会力量要成为主体，居家养老是基础。
(1)重点加强公办养老机构及其体系化建设，增加基本养老服务有效供给。第一，充分发挥公办养老机构在社会养老服务的托底作用和示范作用。公办养老机构代表政府履行基本养老服务职能，因此，公办养老机构在功能定位上，一方面承担着为“三无”老人(无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿和低廉的养护、康复、托管服务，从而起到托底性的作用。另一方面，还要面向社会养老服务体系发挥示范、培训等功能，从而起到示范性的作用。特别要创建公办养老服务机构的品牌，通过连锁经营、品牌加盟、强强联合等方式实现规模化、集团化发展。第二，推进公办养老机构“五级网络体系化”。公办养老机构要成为国家投入的重点，针对目前我国公办养老机构的发展现状，要力推形成国家—省级—地级—县级—乡镇五级网络体系，使公办养老机构成为我国社会养老服务的主干力量。
(2)促进社会养老服务体系覆盖全民并适度普惠。第一，在社会养老服务范围上，将社会养老服务对象和目标从过去主要针对“五保户”、“三无”人员、荣誉军人等特殊人群推广到逐步惠及所有老龄人口。全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，让社会养老服务适度普惠，实现“老有颐养”。第二，在社会养老服务的内容上，以满足老年人基本服务需求为目标，鼓励以无偿或低廉方式提供基本生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援、法律服务、社会参与等服务，推进基本养老服务在城乡的均等化。
3. 在社会救助服务方面，要全面推进经济援助和救助服务的有效连接
长期以来我国的城乡贫困家庭救助偏重于经济上的援助。目前实施的城乡居民最低生活保障制度属于现金型社会救助，即为救助对象提供现金支持，通称“救济金”，一般而言，现金支持只能帮助目标群体维持某种最低的生活水平，因此，这类现金型社会救助又被称为“最低收入支持项目”。从国外经验来看，社会救助服务应该提到与经济援助同等重要的地位，将经济援助和救助服务有效连接起来，应是城乡贫困家庭缓解贫困和摆脱贫困的有效措施，也是我国社会救助制度发展的方向。[13]
(1)构建贫困家庭的救助服务体系。首先，推进行政管理性服务主体的社工化。借鉴发达国家和台湾、香港地区的经验，在省、市两级设立专职社工岗位，来专门从事贫困家庭救助服务的管理，并负责指导基层社区中从事贫困家庭救助服务的社工人员。在基层社区，吸纳专业的社会工作人员应聘，承担起社会救助的审核批复、需求评估和服务招标、监察等行政管理性服务。同时，针对目前社区人员专业化程度较低的问题，通过集中培训和进修等方式，同时建立社区工作者培训和实训基地等手段，提高其管理服务的专业化水平。其次，实施专业劳务服务主体的社工化。在基层社区中，通过政府购买服务的方式，招聘和使用多种类型(长期和临时)的专业社工人员。也可以购买专业社工组织的服务，从而建立完整的城市贫困家庭的救助服务体系。
(2)积极推动专业社工人员介入贫困家庭的救助服务。贫困家庭救助服务包括接案、收集资料与预估、制定计划、实施计划及评估与结案等服务流程，专业社工者直接进入贫困家庭救助领域，从事贫困家庭救助预防、贫困家庭救助对象评估、贫困家庭救助方式衔接以及贫困家庭救助对象的服务转介等工作，能更好地提高救助的针对性和有效性。
三、以一体化管理的方式，统一社会保障筹资的管理
1. 采取过渡方式统一社会保险基金征缴体制
(1)社会保险基金征缴管理体制的税费之争由来已久。1993年，我国确立了“社会统筹与个人账户相结合”的基本保险模式之后，社会保险费的征缴工作基本由社会保障部门负责。到1995年，随着国有企业改革的深入，大量企业职工进行下岗分流，许多中小企业破产，社会保险扩面征缴困难，社会保险费用的征收也遇到问题，为了加强征缴工作，一些地方开始尝试由税务部门代征社会保险费。1998年，中央政府提出“两个确保”(确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放、确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放)之后，扩面征缴工作成为各级政府的重要任务，并成为考核政绩的主要指标。同时，试点地区税务系统征收社会保险费可以收取管理费后，由税务部门代征社会保险费的地方逐步增加。
1999年1月，国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，其中第一章第六条规定：“社会保险费征缴机构，国务院授权各省级单位自行在地方税务和社会保险经办机构之间进行选择”。这一条例对社会保险费两部门征收格局确认。到2013年，已有50%以上的省(市)实行由地方税务部门征收的方式。有的地方对基本养老保险、失业保险和基本医疗保险缴费实行地税征收，工伤和生育保险则由社会保障经办机构征收，出现了社会保险筹资由税征收和费征收并存的局面。
两部门征缴体制存在很多弊端这已成为共识。[14][15]自2011年7月1日起施行的《社会保险法》第五十九条规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定”。征缴主体是社会保险机构还是地方税务部门仍然留待国务院授权决定，用国务院授权条款进行规避，来确保《社会保险法》出台是权宜之计，但规避只能延缓却不能解决问题。
(2)采取缴费或缴税体制主要取决于采取何种社会保险模式。从各国社会保险实施来看，因经济、社会等原因，形成了不同的征收体制。同时一些发展中国家和转型国家也在重新调整征收机构。可见，征收体制的选择也是一个国际性的议题。[16]所以，要从我国社会保险制度现状和发展来确定征缴体制，才能产生共识，才能找到解决问题的出发点。
第一，在目前我国实施的“社会统筹与个人账户相结合”社会保险模式下，缴费体制是必然选择。首先，我们看到通过多年的改革，我国社会保障制度最大的成果之一是建立了国家、社会和个人多方责任共担的机制[17]，强调参保人的参与责任。个人缴费是对应个人账户，个人缴费的目的在于强化供款与待遇之间的联系，这是缴税体制所无法达到的，而费改税正好割断了这种联系。其次，我国目前社会保险制度是转轨的产物，社会统筹部分采取缴费的形式而不是缴税的形式，更主要可以明确国家财政对社会统筹基金的兜底作用。在社会保险领域，如养老领域改革中，由于制度转轨改革，使政府对老职工的养老负担从隐形变为显性。同时由于转轨成本由谁承担问题没有落实和制度设计的欠缺等原因，各地实行混账管理的办法，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用，个人账户是一个名义账户，个人账户基金不断被挪用，形成了“空账”，且规模逐年增长。今后需要公共财政等外部资金补贴才能维持当期支付，即所谓出现资金缺口这一财务不可持续问题，而这不是缴税体制所能解决的。所以，在目前“社会统筹与个人账户相结合”社会保险模式下，社会保险费以收费的形式，并由社会保险经办机构统一征收是最佳选择。
第二，社会保障项目、社会保障体系、社会保障筹资之间是紧密相连的，社会保障项目、社会保障体系的优化，必然会带来社会保障筹资管理的变化。随着今后我国开展国民基础年金制度改革、国民健康保险制度改革和适度普惠的社会服务的实现，通过这三项制度优化改革，最大程度上实现“更加公平可持续”，个人账户被逐步取消，社会保险费则以征税的形式，并由税务部门征收机构统一征收为最佳选择。
总之，应采取过渡方式统一社会保险基金征缴体制。即在目前条件下，社会保险费以收费的形式，并由社会保险经办机构统一征收。在进行社会保障项目、社会保障体系优化后，社会保险费则以征税的形式，并由税务部门征收机构统一征收。
2. 按“五险合一”来整合经办机构职能
社会保险包括养老、失业、医疗、工伤、生育五个险种，其中养老保险、医疗保险是核心。但目前城市居民医疗保险由社会保障部门主管，新型农村合作医疗主要卫生部门主管。城乡居民医疗保险管理统一体制各方已达成共识，但统一到社会保障部门还是卫生部门，又成为一个争论的焦点。
主张由卫生部门经办的主要理由是：既管医疗机构又管医疗保险资金偿付的“一手托两家”的制度安排，可以满足医疗服务需求和控制医疗费用之间的平衡。[18]在本文看来，新型农村合作医疗由社会保障经办机构统一管理，符合“政事分开、三方制约”的原则。三方制约，即医院、保险机构、患者三方相互制约，作为基本医疗保障的一种实现方式，新型农村合作医疗的管理也不应例外。同时，医疗和养老两项密切相关，新型农村合作医疗的管理应该与农村养老保险的管理统筹考虑，才符合精简、效能、便民的机构设置原则。
经过二十多年的发展，社会保障经办机构己经建立了一套完整的社会保险管理制度、技术网络、服务网络和管理队伍。特别是城镇职工基本医疗保险的管理模式，既能较好地兼顾医院和参保人的利益，又能保证基金安全，可满足新型农村合作医疗的管理要求。
总之，按“五险合一”整合经办机构职能，有利于参保人员跨城乡流动就业，有利于防止或减少重复参保，有利于降低管理成本，有利于整合相关公共资源和提高管理效能。
四、以统分结合的架构，强化社会保障管理方式的转变
1.建立“社会保障与社会服务委员会”作为国家协调机构
(1)成立社会保障与社会服务委员会，直接向国务院负责。社会保障与社会服务委员会作为全国社会保障与社会服务事务的决策与协调机构，负责审议社会保障体系规划和社会保障制度设计，协调相关部门的关系。委员会主任由国务院总理或副总理、国务委员担任，配备少量专业人员负责社会保障规划研究、日常事务及文件处理。委员会成员由人力资源和社会保障部、民政部、卫生和计划生育委员会、财政部、教育部、税务总局等社会保障相关部门负责人担任。
(2)强化社会保障与社会服务事务的宏观协调。社会保障与社会服务委员会主要职责：一是规划和指导城乡社会保障与社会服务，拟定社会保障与社会服务年度、中期和长期发展规划。二是制定社会保障与社会服务各项目的有关政策、法规、条例，起草有关法律草案。三是对全国社会保障与社会服务事务进行宏观管理，协调地区之间社会保障与社会服务利益和关系。
2. 建立国家社会保障与社会服务信息管理平台
(1)建立全国社会保障与社会服务信息数据库，形成纵向贯通、横向互联的信息共享机制。按“数据向上集中、服务向下延伸”原则，基于目前省、部两级信息建设的基础，建立城乡社会保障与社会服务基本信息数据库，形成部、省、市、县、乡镇、村六级纵向贯通，国家各部门横向互联的共享机制，为国家决策和协调、数据查询和动态管理提供依据。
(2)实现全国社会保障与社会服务信息全国联网。由国家社会保障与社会服务委员会牵头，完成全国统一的社会保障与社会服务信息管理系统软件开发，建立上下各级业务互通、省部际之间信息互联的社会保障与社会服务综合管理网络。通过建立社会保障与社会服务国家超级数据库，省、部级建立数据转换中心，市县普遍建立服务器和终端采集系统，使社会保障与社会服务管理工作，即政策发布、数据统计、报表分析等，主要通过网络完成。
3. 实现管理体制的省级统筹和经办管理方式的改变
(1)社会保障管理要从原有的市县级提升至省级，实现管理主体层次的提升。从广东和江苏的经验来看，社会保障经办机构实行省以下垂直管理是较好的选择。按“管理层次提升，服务端口下移”的原则，重新理顺省、市、县、镇四级管理机构的关系，合理分配事权。实现省级统筹以后，省、市级经办机构不应再负责直接面对参保单位和参保人的业务，具体服务工作应真正实现属地化管理。
(2)在省市级经办管理上，加快政府购买服务。近年来，不少国家在逐步推进社会保障与社会服务的社会化经办工作。比如，1992年，英国通过《社会保障行政管理法》，将原来设立在社会事务部内的经办机构改组为脱离政府的独立公益组织。美国政府的老年人医疗照顾(Medicare)和医疗救助(Medicaid)两大医疗保障制度的很多具体管理工作，也是由卫生和公共服务部下属的医疗保险和医疗救助中心通过政府购买服务的方式外包出去进行管理，医疗保险和医疗救助中心将所需完成的工作分类细化并编码，给每一项工作明确定义并测算出工作量，并以此为依据与第三方签订承包合同，委托其开展这些管理工作，委托合同主要由美国的蓝盾计划和蓝十字计划承接。[19]这些改革被认为有助于提高社会保险管理效率，避免政府机构的膨胀。
我国的社会保障经办管理属于政府经办模式。有关社会保障行政部门分别牵头负责相关社会保障政策的制定和监督管理，各项社会保障业务的具体经办工作则由这些行政部门的下属机构负责。目前，在我国政府大力推进政府向社会力量购买公共服务的背景下，应该推动社会保障经办管理社会化，如推动商业保险业来经办社会保障业务，推动社会机构代办和代理社会保障服务。
近年来，河南省洛阳市社保局积极探索，与银行、企业、商业保险公司等机构签订协议，将社保的非核心业务委托其办理，其实质就是政府通过购买的方式，委托社会力量提供公共服务。洛阳社保委托经办的承接主体，从最初的商业保险公司扩大到银行、大型企业和第三方中介机构，政府购买服务的内容从最初的医疗保险病例初审业务扩大到异地就医委托结算、办理部分社保业务等，政府购买服务付费方式从协议付费到账号管理付费、承接方节约经费等，体现出多渠道、多样化、多形式趋势。从而增加了业务经办网点，提高了服务效能，较好地解决了社保经办人员不足与覆盖面不断扩大的矛盾，走出了一条社会保险委托经办的“洛阳模式”。[20]
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*基金项目：国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”(项目编号：12&ZD063)
