跨太平洋伙伴关系（TPP）谈判在2014年上半年缓慢推进。在新加坡举行的马拉松式的谈判会议从二月中一直延续到二月末，仍然未达成一致意见。四月在东京举行的日本-美国峰会上，即使是一场寿司盛宴也并未就日本五大主要农产品的贸易开放与美国对进口日本汽车的关税减免达成一致决定。尽管市场准入问题是顺利且快速实现TPP协议的一大主要障碍，但媒体指出，国企的知识产权与规则制定是其中最难突破的领域。特别是，对国企相关议题的谈判将引起很大争议，因为美国与马来西亚、越南等国家资本主义国家的谈判立场极为对立。
最近一次会议于7月在渥太华举行，主要谈判者均避开了一些棘手议题，仿佛预示着今年底达成一致意见无望。国企问题当然是其中很重要的一个。据报道，就该问题进行谈判的会议组仅仅盘点了各国国企的现状而已，并未就规则制定进行详细讨论。
1、国企为何成为难题？
国企的特征：
·受到政府补贴或由廉价贷款支持；
·享受优惠监管待遇；
·由于其国有性质，股东不易对其短期行为进行审查。
正是由于上述这些特征，国企容易表现出经济非理性行为，如商品倾销、过度投资或反竞争的商业行为，因此会扰乱公平的国际竞争秩序。
无论在商品和服务贸易领域还是在投资领域，源于发达市场经济体的私人部门企业均被迫要与那些拥有众多优势的国企竞争。因此，OECD一直呼吁应确保一个公平的竞争环境，以及在国企与私企之间保持竞争中立性。其实这些要求都表明了一个观点，即国企并不能仅仅因为其国有性质就比私企获得更多优势。
2、现有规则的覆盖面及其局限性
在商品贸易方面，最有效的规则是WTO的补贴与反补贴协议（ASCM）。美国—铅和铋II(DS138,2000)、美国—对欧共体特定产品的反补贴措施(DS212,2002)、以及欧共体—大型民用飞行器(“空客”,DS316,2011)都是典型案例，在ASCM的贷款、投资及政府对国企的其他类型的财政支持中，这些案例被上诉机构认为是“可诉讼的”。此外，在加拿大-可再生能源/馈网电价(DS412/426,2013)下，上诉机构有效抑制了国企对国内与国外公司的歧视。关贸总协定第十七条（国有贸易企业）与近期修订的WTO政府采购协定（GPA）也能够有效抑制国企的歧视性购买与销售活动。
在服务贸易方面，英国《金融时报》根据2013年的市场总值排出的全球500强公司显示，四家中国的银行与中国移动通信位居前 50 名。正如在中国—电子支付服务(DS413,2012)中看到的那样，在WTO服务协定（服务贸易总协定，GATS）下，国企竞争优势可以通过一成员国的国民待遇与市场准入承诺加以控制，但仅限于那些成员国作出具体承诺的领域。政府采购协定也可以迫使国企在采购和采购服务的过程中遵守非歧视性原则。在各WTO成员国的日程中，除了具体承诺之外，再无有关服务补贴的实质性规则。
在对外直接投资方面，一些在本国与东道国之间达成的国际投资协定包含了有关补贴减免的规定（例如2012年美国双边投资条约第14(5)(b)条）。东道国对国企的其他优惠待遇（本质上是歧视性的、反竞争的）或许被发现是违规行为，例如在国民待遇原则或公正平等对待原则。此外，外国投资者可以根据投资者-国家争端解决（ISDS）规定，就国企的不当行为对其东道国政府提出索赔。
另一方面，在对内直接投资方面，欧盟委员会自2011年开始实施的针对Gazprom(俄罗斯国有天然气公司)的反垄断调查，为通过竞争法规范外国国有企业的行为开辟了新道路。Gazprom 被疑在捷克共和国与中欧和东欧的其他国家之间划分市场，实行不公平的高油价。尽管已备有妥协方案，大家仍期望欧盟委员公布其调查结果，从而有效确定Gazprom的反竞争性商业行为是否违法。受近期乌克兰事态发展的影响，欧盟委员会可能会延迟决定。
3、探寻有效的国企规则：TPP面临的挑战
这样来看，目前国企规则仅仅是拼凑各种国际和国内有关贸易、投资和竞争的规则，而不是一组基于国企特点并为实现规范国企的目的而专门建立起来的规则，并且也没有建立统一的原则来规范国企。因此，信息的透明度（如对业务和财务状况的描述）——这是有效监管国企的先决条件——超出了现有的国际法领域。此外，尚不存在相关监管方案，用以控制政府对国企在第三国市场的投资和运营的直接补贴。而与“人”有关的国企优势（如与有影响力的政治家建立密切关系）也几乎不可能完全知晓。鉴于上述原因，毫无疑问需要建立一套新的国企规则。现在美国试图从TPP谈判，到与欧盟的TTIP谈判和WTO的服务贸易协议(TiSA)，对国企进行规范。中国无疑是其未来的目标。
TPP谈判由于其高度保密性而未被透露。然而据报道，在2013年5月利马谈判中，澳大利亚提出一个类似内部审计的机制，在该机制下，各国将检查并确保本国私企与国企之间的上述竞争中立性。这种源自澳大利亚国内体系方法，要以接受市场经济基本概念为前提。它还提出了有效的行政管理经验，以保证那些类似竞争法的法律法规的有效实施。因此，很难立即向越南和马来西亚引进相同或相似的系统。
相比之下，美国在2011年10月新一轮利马谈判中提出的特别要求，提议应扩大企业的监管范围，包括那些受到政府有效控制的企业，取消给予国有企业的、损害市场准入的所有优惠措施，禁止金融支持国有企业，并确保国有企业和私营部门之间的非歧视性待遇。同时要求通过一个有效的争端解决机制来推进所有这些措施的实施，这是一个非常雄心勃勃的计划。
据报道，澳大利亚放弃了其在去年夏天的提议，部分是因为美国的强烈反对。在过去的几个月里，TPP 国家确实缩小了其在基本机制监管和应用范围等方面的争议。由于真实草案文本并未披露，与监管机制的具体规划有关的问题仍然存在。例如，如果它仅仅是调节补贴和贷款，类似ASCM的规则就足够了。然而，为了获得国企的竞争优势，我们该如何在法规中为国企或其松懈的公司治理制度来量化其优惠待遇呢？国有企业的定义是另一个难以达成一致意见的问题。“国有”一词按照字面意思应该是100%的政府所有，还是政府股份只要超过50%就够了？此外，对地方政府拥有的企业如何处理——这对美国等联邦国家来说极为敏感——似乎是谈判者之间产生分歧的另一个原因。
与此同时，应当兼顾到国有企业的积极作用，一些网络型产业会因垄断带来效率（如电、水），还有一些领域会产生显著的溢出效应，但私营部门的投资会基于高额资本和高风险等原因而无法完成（如高科技、航空）。国有企业还可以在促进经济发展方面起到重要作用，尤其是在发展中国家。因此，像美国产业那样认为国企是固有的恶魔，从而对其进行严苛限制似乎是肤浅的。相反，我们应该探索一种更为理想的模式，基于国企的反竞争性本质，同时兼顾其积极的社会与经济功能，来对其进行有效监管。
注：
本文原题名为“Trans-Pacific Partnership negotiations and rulemaking to regulate state-owned enterprises”，作者Tsuyoshi Kawase是日本东京上智大学法学院教授。本文于2014年7月刊于VOX网站。
