证券市场是中国政府监管失灵的标本。对于资本市场的监管失灵，管理层也多有反思。近期，中国证监会主席肖钢发表了《努力构建符合国情的资本市场执法体制机制》一文，把证券市场监管失灵问题归因于资本市场执法体制机制出了问题，主张通过资本市场执法体制机制建设，加强执法队伍，强化执法力度，以纠正监管失灵。
我们认为，推进监管执法体制机制建设，确实很有必要。但把证券市场监管失灵简单地归因于资本市场的执法体制机制，未免只见树木，不见森林，显然没有抓到当前证券市场所存问题的症结。证券市场监管失灵，内幕交易、操纵市场、欺诈套利、信息造假等违法违规行为禁而不止，其原因决非只是执法体制机制问题。在我们看来，中国证券市场监管失灵的背后，有着深刻的体制性根源和法治文化根源。
首先，从证券市场建立至今，政府对股市的定位一直背离了市场的本质属性，对政府自身的定位也同样严重错位，政府既是执法者和监管者，又是市场参与者。
我国的证券市场是在经济体制转轨过程中，在政府强势主导和推动下建立起来的，股市设立的最初目的是为了帮助国有企业解困脱贫。从市场建立之初“为国有企业解困服务”，到后来“为经济建设服务”（包括服务西部开发、服务“三农”、服务国企重组和壮大等等），到当下“为经济结构转型服务（服务战略新兴产业、中小企业等）”，中国证券市场的定位始终不能回归市场的本位。股市的定位既然是为国有企业融资以助其脱贫解困，而不是追求资源的最佳配置，因此，国企上市可以一路“绿灯”，不用遵守IPO的规则，即使亏损的国企稍作包装也能经特批或直通车上市圈钱。由于股市的定位错误，使得广大中小企业投资者长期处于不公平竞争的状态，破坏了股市的“三公”原则，严重侵害了广大中小投资者的合法权益。
由于市场中一半以上的国企尤其是央企的大股东就是政府，这就导致了政府在证券市场上既充当执法者和监管者角色，又充当市场参与者角色，双重角色集于一身，造成监管者角色的人格分裂，弱化了其作为监管者的市场监管职能，导致了政府对市场和企业的监管始终处于无力或缺位状态。
与此同时，中国证监会及其属下的上交所、深交所的主管官员，其身份都是组织部任命的部长级或司局级政府官员。在现行干部考核体系和官员晋升激励机制下，这些监管部门领导人“官本位”的角色定位，决定了作为证券监管部门的领导必然以政绩为导向，以做大市场为目标，而忽视监管职能，对上市公司野蛮圈钱的行为不闻不问，严重扭曲了资本市场对资源配置的功能。
为了做大股市规模，证监会及上交所、深交所在没有其他充足供给资金保障的情况下，一味疯狂扩容。 这种股市扩容大跃进的背后，其实质是监管部门对广大投资者辛勤劳动所积累的财富的野蛮掠夺。
其次，监管当局重IPO和融资审批，而轻市场监管。作为中国证券市场的专职监管机构，证监会的主要职责本应是通过对市场的严格监管，杜绝股市上的违法违规行为，维护市场秩序，保障广大投资者的合法权益。由于股市定位与制度设计的错误，中国股市拥有计划经济和资源稀缺双重属性，证监会掌控着融资审批和市场监管两大权力，发行审批与融资审核是块大肥缺，市场监管则费力而不讨好。官僚制的本质属性，决定了重审批轻监管成为证监会上下的理性选择。监管当局专注于审批揽权，直接导致监管权力虚置，监管职能弱化。
资本市场与监管者角色的双重错位，严重扭曲和弱化了政府的监管职能。由于股市定位错误，A股市场完全成了为融资者服务的市场，管理层和市场监管机构致力于为发行人和上市公司融资服务，而漠视广大投资者的利益，听任市场不公不义，导致股市投资者亏损累累，亿万财富灰飞烟灭。由于监管当局监、审不分，行政权力取代了市场机制，政府决策代替了市场博弈，由此，中国证券市场就成了一个典型的“政策市场”，各市场主体不是与经济规律博弈，而是与政府政策对赌，导致股市上投机盛行，就像由政府坐庄的大赌场。
资本市场法律法规缺乏系统性和配套性
市场经济是基于契约基础上平等竞争的经济，它离不开保护契约和市场主体平等竞争地位的法治。资本市场是一个资金场、信息场和名利场，因而必须是一个法治的市场，如果没有健全完备的法律体系，必将导致市场秩序混乱和市场失灵。由于我国证券市场的法治建设严重滞后，法律法规很不完善，导致市场监管或者无法可依，许多法律法规落后于市场，严重影响和制约了市场监管的绩效。
立法缺失是股市的老问题。我国证券市场建立以后，直到1998年才有了《证券法》，但与《证券法》相配套的《期货法》、上市公司监管条例、证券期货投资者保护基金条例、类别股份发行管理规定、私募基金监管条例等，至今还没有制定起来。
《证券法》作为资本市场的“基本法”，虽经2005年的修订，但其中许多条款已经严重滞后于资本市场的发展，亟须重新修订。同时，现有的法律法规之间也没有很好衔接，如《证券法》与《刑法》、《公司法》等法律之间，尚存在许多互相矛盾的条款。损害赔偿制度也因为相关法律法规不健全而虚置，无法起到保护投资者合法权益的作用。法律是政府维护市场秩序最有效的工具之一，证券市场上法律制度建设的严重滞后，使监管者经常面临无法可依、无章可循的窘境，导致违法犯罪行为认定难、立案难、取证难、赔偿难。
执法不足是股市的另一大问题。在法律法规不完善的情况下，证券市场法治不彰，政府监管部门有法不依、执法不严，违法不究，更加降低了法律的权威性。我国证券市场长期存在的违法成本低、重罪轻罚等问题，更助长了违法者的侥幸心理，导致违法违规行为肆无忌惮，有恃无恐。以退市制度为例，在证券市场，完善的退市制度不仅是市场发挥优胜劣汰，实现资源优化配置的重要机制，而且也是规范证券市场，打击违法犯罪行为的利器。由于体制机制的缺陷，现行退市制度的相关规定往往流于形式，既无法形成对造假者震慑作用，也无法达到保护投资者权益的目的。
当下中国资本市场监管体制的重大缺陷，一是监管机构的监管权力、法律权威和独立性严重不足，二是监管体制机制不健全，三是证券审批和市场监管权力缺乏制约与监督。
目前中国证券市场的监管体制，虽然类似于美国证监会（SEC）的集中型监管体制，实则两者之间差距甚远，监管绩效不可同日而语。证监会作为国务院下属的正部级机构，财权与人事权都纳入政府的管理范围，缺乏足够的监管权力、法律权威和独立性，由于监管权力受到多方制约，证监会在面对部门利益、权贵利益和地方利益等诸多利益方，或处置相关利益集团的违法违规行为时，经常表现得力不从心，难以有效发挥监管作用。
以绿大地公司欺诈上市案为例，一家企业要想上市，首先必须要通过所在地的工商、税务、环保、质检等多个部门的合法合规证明。绿大地顺利通过了地方政府、中介机构、地方证监局、证监会发行部、发审委等五道关口，最终靠造假成功上市。暂且不说各方如何帮助绿大地过关斩将欺诈上市，就案发之后的各种迹象来看，利益相关方的能量，恐怕远超于证监会之上。调查人员在整个调查取证过程中面临着强大的阻力，公安部门对绿大地董事长何学葵的批捕方案曾数次被地方驳回。证监会把绿大地欺诈发行事件移交司法机关后，当地法院一审竟然从轻发落，后来在巨大的舆论压力下，地方检察院和法院才被迫提起再审。证监会的监管执法权力受到各方利益集团的挑战，权力不够与权威性不足，直接导致监管无力。
证券市场监管体制不健全，还表现在各个监管职能部门之间权限不清晰，职能交叉，政出多门等问题，由于管理边界模糊，监管机构行为扭曲，重复监管和监管真空同时存在，导致证券市场监管效率低下。
此外，就是监管执法力量薄弱的问题，证监会现有的执法机构和人员编制与其所承担的任务严重不相匹配。受编制、经费等各种限制，中国证监会系统目前专司执法的人员不到600人，不及职工总数的20%； 而美国证监会经过2011年部门重组，执法部门人员达到1236人，占总数的32%。
鉴于现阶段中国资本市场的特殊性，如造假欺诈司空见惯，查处的大案、要案数量多，且中国人情关系复杂、法治程度低，证券市场的违法行为更形复杂，等等，我国证券市场的监管力量，包括机构编制和人员不足，配备的装备资源落后、执法条件简陋，都影响了监管当局对市场违法行为的监管与查处效力。
与监管部门法律地位和监管权力不足同时存在的问题的另一面，是证监会的证券审批和市场监管权力缺乏必要的制约与监督的问题。公权力缺乏制约与监督是当下中国各级政府体制的通病，对于证监会这样一个同时掌管着公司上市审批大权和市场监管权力的政府机构来说，由于权力缺乏有效的监督约束，其结果必然是“绝对的权力导致绝对的腐败”，从审批过程到执法过程，每个环节都存在很大的权力运作和自由裁量的灰色空间，在“猫鼠同窝”关系尚且不能理清的情况下，“猫鼠”沆瀣一气，权力设租与寻租，官商勾结，贪赃枉法，必然是监管无心、监管不力，从而导致证券市场的监管失灵。
社会诚信与市场信用机制双重缺失
信用是金融市场大厦的基础构架。有专家指出，欧美发达国家的信用是由市场长期演进而来并以一套完善的法律和司法制度来保证的。这种作用是由市场长期演化而成并由成熟法治来保证的非人格化的信用。而当下中国的信用是建立在政府完全隐性担保基础之上的，中国市场的信用关系及信用的担保方式与金融市场发达的欧美各国完全不同。转型期中国，社会契约观念淡薄，诚信意识缺失，市场信用制度不健全，社会诚信与市场机制的双重缺失，客观上为不法企业和各种利益集团上市圈钱和造假欺诈提供了可乘之机，为市场上的坑蒙拐骗、暗箱操作提供了广阔天地。
社会诚信和市场信用缺失而导致的监管失灵，在股票发行中表现得特别突出。在契约观念淡薄、法治不彰的当下，众多企业上市的目的既不是为了扩大企业生产、创造更多的社会财富，也不是意在改善公司治理，因此，国有企业把上市当作圈钱解困脱贫的途径，民营企业也把上市当作是圈钱致富、套现暴富的手段，保荐机构、保荐人、会计师事务所、律师事务所以及评估公司等市场中介机构为了从中分一杯羹，即使不直接参与造假，也热衷于为企业包装，在对上市公司的审慎核查、甄别保荐和持续督导等方面，都未能真正做到主体归位、客观独立，存在着大量的失职、失信行为，直接导致上市公司披露信息过程中的违法违规。
而股票发行的审批制，也为那些想上市的企业提供了失信违法的激励机制，因为公司上市在很大程度上并非取决于企业自身的资质，而是决定于发审委的态度，因此，只要不择手段通过发审委这道“关卡”，企业就可以上市圈钱，获得巨大的经济利益。再加上法律漏洞百出，监管部门执法不严，重罪轻罚，对市场参与各方缺乏有效的监管机制，导致坑蒙拐骗、违法行为日益猖獗。
权贵利益、部门利益与地方保护主义
在证券市场，部门利益、权贵阶层和各种既得利益集团的干扰对股市监管失灵的影响自不必说，地方利益和地方保护主义的干扰，也是证券市场监管失灵的一大根源。由于辖区内企业的上市既可以为企业圈到钱，加大对地方的投资，又有利于做大GDP增加地方的财政税收，因此，推动企业上市也是地方政府一项重要的政绩。此外，地方官员还可以通过各种形式的利益输送从上市圈钱中捞到好处，因此，地方政府一直热衷于推进企业上市，有的通过土地划拨、税收减免等优惠政策帮助企业上市，还有的通过政府补贴、税收减免等方式提升公司业绩，助推企业的IPO。
例如，山西省内公司成功上市，省政府将给予300万元奖励；成都市企业上市，除了将享受四川省一级政府的200万元奖励，还将享受成都市的500万元奖励；在广东东莞市的上市奖励额度最高可达2200万元。另据《证券日报》统计数据显示，仅2013年10月1日至11月21日，短短一个月内有35家上市公司共获得政府财政补贴约11.53亿元，其中沪市12家上市公司共获得政府补贴约8亿元，深市23家公司约3.53亿元。
有的地方政府甚至配合企业造假，为拟上市企业提供一些必备的公文证明。
以上海A股上市公司江苏三友为例，2010年江苏三友通过隐瞒实际控制人变更骗取上市资格的事件被曝光后，尽管公司欺诈上市证据确凿，且已被中国证监会立案调查，但董事长张璞仍不愿承认。后来据一份由知情人士提供的2004年6月1日《关于南通友谊实业有限公司深化改革有关问题的会议纪要》的内部资料显示，关于友谊实业和纺织工业联社间7922.04万元股权转让的事项，当时出席会议的有南通市经贸委、财政局、国资办、国税局、信访局、工商局、规划局、国土局、体改办、市纪委等18个部门。
这说明，到会的地方政府部门早在江苏三友上市前，就已经知晓公司实际控制人变更事项，但是却没有一个部门在其递交虚假的上市材料时公开表示质疑，这种知法违法的纵容行为使得江苏三友得以瞒天过海，造假上市。
对证券监管与市场秩序危害最大的问题，还在于地方政府对造假上市、信息欺诈等证券违法犯罪的纵容和庇护。
地方保护主义对证券监管的干扰，在绿大地造假上市事件上表现得淋漓尽致。绿大地造假事件败露后，绿大地公司管理层就曾以公司名义向云南省政府书面求援。案发前后，有关地方领导也曾多次赴京，与证监会高层会晤，为绿大地说情。此案进入司法程序后，地方法院的一审判决还试图轻描淡写，对造假者重罪轻罚。地方政府对股市违法犯罪行为的纵容包庇，扭曲了司法公正，消解了法律法规的权威性，极大地弱化了市场监管功能，严重侵害了广大投资者的利益，造成证券市场秩序的混乱。
