一、前言
人口是社会生产、分配、交换和消费的主体，是一切社会行为和社会活动的主体。物质资料生产和人类自身生产构成了社会生产两个方面，相互依存、相互渗透、相互制约，是人类社会赖以生存和发展的决定性因素。人类自身生产对社会发展的作用主要表现为加速或延缓物质资料生产的发展，它通过影响物质资料生产中人的因素和物的因素的结合状况直接作用于社会生产力，从而间接作用于生产关系，并由此影响社会发展。因此，对人和户实施管理的户籍管理就成为国家行政管理的重要组成部分。①而行政管理制度是适应和服务于社会经济利益关系和社会秩序的，它的确立和发展必须与国家的政治经济形势相适应，作为行政管理制度的重要组成部分的户籍制度也不能例外。②中国大陆的户籍管理制度非“单一条例”或是“单一制度”所能总括，而是配合中国大陆经济发展和社会控制相结合的以“身份制度和人口迁徙制度为核心”的一系列人口、户籍管理制度的总称。
于计划经济体制时期，政府以资源总额为考量，并集中城市公民的分配规则，资源分配与人口管制的结合是控管生产要素发展工业的绝佳方式，“配给”(ration)思维始终位居关键角色，这套在20世纪50年代以经济发展为前提的分配方式，有学者称之为“城市公共财政配给体制”，③政府带有财政总额的思维并始终主导人口管理的手段。除此之外，城市财政规划“属地管理原则”逻辑更是居于关键，把资源配给的基准限定于区域内户籍人口，而非实际居住人口，户籍身份成为城市财政规划的根本基础，换言之，城市地区的财政划分，是不包含外来人口的。④由此逐渐体现出了政府治理的局限，导致城市政府的财政基础是有限的，而同时资源分配逻辑又是排外的。在这些因素的汇集下，城市政府采取有限吸纳的治理逻辑油然而生。盖移入地政府承认外来者为社群一员，最重要的一项举措便是公民身份的认可，而由于城市公民身份挟带的丰厚公共资源，导致城市户籍成为一项众人竞争的实质身份。
以资源分配出发的人口控制，实际上充满着复杂的制度因素与历史沿革。随着中国大陆改革开放政策的不断深化和市场经济的逐步导入，农村与城市关系逐渐产生质变，“城市—农村”二元结构的社会体系逐渐无法适应市场经济体制的冲击，随改革开放而来的，是中央政府放权让利、分灶吃饭，将经济活动让渡予社会，以市场机制的活力来调动生产积极性、以地方驱动为发展模式，随即展现于经济成长率的数字上；由于庞杂的行政层级、众多人口数量，必然需要地方政府身居中央代理者与治理者的角色，在这样的情形下，中央将部分的政策裁量权给予地方，⑤此时地方政府作为发展前导者，开始拥有自主权，这样的治理权力不仅展现在城市发展里，同时存在于人口管理体制中，在治理与发展的两端不停地摆荡。
二、市场经济发展的需求
(一)市场经济要求人口城市化与商品的规模化生产
根据发展中国家经验，健全的市场经济必须打破城乡隔离，并且人口的城市化也必须随着经济脚步的发展而加快。由于城市文明特有的聚集功能，赋予其兼容并蓄的巨大潜力，给各种劳动力人才创造和提供发挥的机会、条件和环境。要达成这一目标，就必须引领农民放弃固守的小块土地而进入城镇务工经商。在传统农业向现代农业转换过程中，正需要农村剩余劳动力人口的大量转移，既满足城市第二、第三产业发展的需要，又使农村小块土地相对集中到适度规模。⑥从城市化、工业化的国际惯例来看，农村剩余劳动力转入城市越彻底，就越有力地促进城市化、工业化的发展。然而在户籍管制之下，城乡间的人口流动深受各种条件与指标的制约，阻塞了人口城市化与工业化的通道，使人口城市化落后于中国市场经济的发展步伐，产生了相对的不适应性。
(二)市场经济要求社会分工与产业结构转换
由于市场经济本身具有“竞争”的特质，站在高利润低成本的角度，自然地促成了社会分工的细密发展，产业部门类别不断地涌现与增多。不但每个产业内部分工的自我要求深化，更连带地要求产业外部进行结构性转换。改革开放以后，随着农业生产水平的提高，农村剩余劳动力大量增加，及时、合理、有序地向城市、向其他产业转移这部分的劳动力成为中国农业与社会发展的需要，另外，由于农产品市场价格的逐步放开，农民除了谋求基本的温饱外，第一产业在“粮食”项目以外的多种商品经营获得了较为充分的发展，这是其自我内部分工后的结果；而第一产业分工后的结果，间接促成了第二、三产业的相对发展，也使得二、三产业对于农村剩余劳动力的吸纳能力越发增强。然而，传统户籍制度人为地将人口划分成农业人口与非农业人口，加之严格的“农转非指标”制度和“离土不离乡”的政策原则指导下，直接限制了产业间劳动力的转化，第一产业的劳动力人口往往只能在传统产业内部进行自我分工，而无法进入城市的二、三产业，不利于农业经济现代化的发展。相对于经济的快速成长，第三产业发展步伐明显缓慢，不但人才发展的机会受限，人才也因为制度的束缚，形成浪费的现象。只有消化农业中大量过剩的劳动力，农业的竞争力才能具有较大幅度的提高，因此，在减弱或消除进口农产品对于农产品冲击的同时，必须加快农村剩余劳动力向非农产业转移，所以，二元户籍制度严格限制农民离开农村、离开土地与中国农业发展现代化的要求产生明显的冲突，⑦亦不利于市场经济的正常发展。
(三)市场经济要求劳动力人才自由流动与优化区位
人口自由流动是市场对人力资源进行有效配置的前提条件。人力资源配置市场化有两个重要指标：一是人员流动的自由化程度，二是工资的市场决定程度。按照国际标准，一个国家只有实现80%以上的市场化，才能被认为是成熟的市场经济国家，而市场化程度的要素之一，就是劳动力及其自由流动。市场经济体制下，人力资源按照供求规律、竞争规律、价值规律流动，如果继续严格限制户口迁移，对人们的各种迁移活动不给予法律承认，甚至在子女上学、社会福利、住房等方面予以限制，那么，人力资源就不可能社会化，就不可能形成统一的人力资源市场。⑧人才流动与商品流通一样，只有在流动中才能实现自己的价值。在市场经济条件下，劳动力作为人力资源是有其自身的市场价格的。这不是贬低人的尊严，而恰恰是尊重人的价值。传统计划经济体制不承认劳动力的市场价格，表面上把人同商品区别开来，维护了人的尊严，但实际上剥夺了人的选择自由，把人才限制在一个单位或一个地区内，人才成了户口和档案的附属物。⑨
(四)市场经济要求城乡市场融合与市场多样化
市场经济体制的建立和发展，要求城乡劳动者、资金、物资按照市场规律有效地调配和组合，形成全国统一的大市场，但目前中国现行的户籍管理制度。用行政手段把城乡人口划分成福利待遇、发展机遇、社会地位不平等的两大社会群体，使其分别固定在各自的出生地，很难自由流动，严重阻碍城乡一体化市场经济体制的形成和发展。⑩市场经济赖以持续发展的基础，便是满足人类各阶层生活需求的选择，要求商品选择的多样性，而中国大陆的二元结构社会却与这一基础相悖。由于农村人口构成的市场往往是较为单调的与低层次的商品，除了一些对于传统农业生产与生活基本用品的需求外，较少其他如消费性商品的需要，这就限制了农村市场向商品多样性的发展。且如果城市人口比例相对低落，也会使商品市场的容量有限，无法得到充分的自由发展。农村人口是中国大陆人口的重要组成部分，市场需求单调与简单，且绝大多数的人口被分散在全国各地，这样就不可能形成强大的市场容量和社会购买力。消费的不发达就决定了生产的不发达，中国大陆的市场也就形成了城市与农村强烈对比的特殊现象，消费与生产力差异极大。
三、基本公民权利的保障
从历史上看，迁徙自由在当代中国经历了一个由肯定到否定再到一定程度默认的曲折历程。(11)“五四宪法”曾明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，但是这段自由维持不长，由于“二五计划”的展开和“超英赶美”大跃进的失败，形成了大量的民工潮涌向城市，远超过当时中国大陆都市所能承受的负载力，于是以1958年颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国开始了一系列对于人口迁徙的政府管制。《条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这项规定与新中国成立初期“五四宪法”保障人民迁徙自由的精神明显有冲突。
依据马克思主义理论的观点，户籍管理制度是上层建筑的一个组成部分，它应当为社会主义的经济基础服务，应当体现出为社会主义公民服务的基本特征，维护公民的合法权益。但现行户籍管理制度表现形式是严格控制人口迁移，实质是有碍于群众切身利益的实现。由于户口在两地，使得有些夫妻长期分居不能团圆，得不到家庭温暖，有的一直到退休了，才能调到一起，一些身边无子女的老人得不到子女的实时关照，感受不到天伦之乐，也增加了许多物质上和精神上的负担，给子女教育和培养造成很多不利因素，这些都影响到人民的切身利益和公民的基本权利。另外，传统的户籍制度除了使农业人口和非农业人口的生活空间与方式存在着很大的差距，也使农民受到极多不公平的待遇。在传统的中国社会里，户籍是一种“等级”的象征，居民的户籍被打上世袭的烙印，子女的户口承袭母亲的户口，农村子弟除了升学考试外，能“一跃农门”转变为城市户口的少之又少。
除了限制农民进城就业外，许多城市还把农民视为影响城市治安和卫生环境的不安定因素，对农民特别是进城打工的外来人口采取了排斥政策。1996年起，北京市劳动局每年都发布新的限制使用外来劳动力的行业和工种。这些行业和工种从1996年的15个，增加到1997年的34个、1998年的36个，直到2000年的103个。(12)种种不合理限制，无疑使得进城打工的农民生存环境更加的艰难，在农村中无法顺利就业的农民被视为剩余劳动力，进城后又受到种种人为的行政限制，能有工作机会的，至多只能从事城市居民不愿从事的肮脏、苦力、工资低下之行业，其所得扣除缴付外来人口管理费、房租及维持基本温饱开支已所剩无几。有的地方虽然允许农民子女入托、入学，但是要额外加收可观的费用，形成了一种学校两种收费的特殊现象，农民所受到的待遇极其不公平。
就社会结构而言，现行户籍制度已由制度面强制塑造农村居民与城市居民二大不兼容群体，产生社会对立与认同危机。一方面，城市居民基于户籍优势与自高一等心态，对农村居民难以产生认同，歧视与排挤入城民工状况时有耳闻；另一方面，农村居民亦会因自身低贱背景衍生社会疏离感，长久以来则成为被制度离弃之群体，城市与农村居民二大群体长期以来因社会地位不平等及疏离感交相作用所产生之敌对与排斥心态，实为当局所必须面对之隐忧。(13)另外，农民因为户籍的限制，没有选择居住地的权利、亦没有选择工作和生活的权利，虽有部分农民得以进城工作，然而在户籍管理体制之中，无论其工作时间多长或贡献多大，农民仍然无法取得城市户口身份，享受城里人的各种资源与社会保障。(14)凡事以户口论，人分三六九等，甚至形成户口歧视。这种身份户籍制度，制约了人的创造性和积极性，与经济全球化的理念大相径庭。(15)
四、人口资源的合理配置
户口登记实质上是一种静态的人口管理方式，目前这种管理方式造成的最大现实问题就是人户分离。所谓人户分离指的是户籍人口现住地与户籍登记地不相一致的一种人口现象(即人长期留居甲地，户口则在乙地)。户口簿一户(家庭户、集体户)只有一本，户内任何成员都不可能随身携带，以备随时在需要的场合证明个人身份。(16)这样的问题在改革开放前人口流动率极低的状况下原本不大，不过随着经济的发展，社会流动增强、外出人员激增，尤其是外出打工的农民数量呈直线上升，“户口簿”的管理方式已不利于公民身份的证明，无法适应新的形势需要。造成人户分离的原因是多方面的，主要有两个方面。(17)
1.国家对个人户口迁移“过程控制”过强，而对实际迁移和人口流动“行政控制”的逐步弱化；随着外出须带介绍信或证明的规定、票证制度以及粮油定额配给制度的淡化，使制约个人迁徙和流动行为的行政的与人为的障碍大大地减少，从而使更多的人能够获得迁移和流动的基本条件。
2.农村改革引发的社会需求的冲击。20世纪70年代末80年代初，全国农村掀起“包干到户”的改革热潮，人民公社时期的三级集体经营核算体制被以个体家庭为单位的核算体制所取代。农村经济组织体制的改革，使以往人民公社制的“隐性失业”和农村劳动力大量剩余的问题浮现出来，同时，集体制度下分工与口粮的结合以及对个体经济自由行为的否定，严厉控制和制约了个人的外出和行动，虽然城乡户口分割的制度在20世纪80年代并没太大的松动，但庞大的剩余劳动力大军向农业外就业的强烈需求无疑或多或少地冲破制度的藩篱。
另一方面，由于国家干部人事制度的改革和经济发展，许多知识型人才为寻求更好的发展机遇而滞留大中城市，也出现了人留户不留(户口迁回原籍)的情况。加上知青、支边人员返乡等历史遗留户口问题，进一步加剧了人户分离的现象的存在。(18)在大城市，部分城市规划是按照户籍人口的规模来进行的，如商业网点、中小学校布局等。人户分离现象的加剧势必造成城市区域内人口资源规划的失真现象。在一些地区，由于实际居住人口少于户籍人口数，按户籍人口配置的资源量就将大大超过实际居住人口的需要量，从而造成资源的浪费；而在另一些地区，由于实际居住人数超过户籍人口数，故又会出现资源配置的相对不足。在中国由于城市的管理涉及各个领域，其中户籍管理是城市各项管理的基础，传统的户籍制度，历来是以家庭户为单位、以户口簿为形式来进行管理。
在计划经济体制下，由于家庭成员的流迁受到很大的限制，这种静态的管理模式对人口的管理和监督均起到了很好的作用。但随着市场经济体制的转变，人户分离现象日趋严重，传统的户籍管理由于缺乏对个人信息的动态跟踪，而很难对部分人口实施有效的管理与监督，从而出现户籍管理的真空地带。对人户分离现象管理的失控，无疑也给城市的各项管理带来一定难度。(19)其次，人户分离现象的大量存在，加大了公安机关人口管理的难度，使治安工作常常处于被动的状态，户在人不在，脱离管理视线；人在户不在，难以跟踪掌握，造成治安工作的不利进行。
在农村方面，户口管理工作滞后且力量十分薄弱，繁重的户政管理任务由乡镇文书或其他人员兼任，结果造成出生不报、死亡不销、迁移不登记等现象极其普遍。户口登记的准确性、及时性不高，至今仍有相当数量的“无户口人员”和“口袋户口”(户口迁出、迁入后，不落户，放在口袋里)，形成了不在户籍行政管理体系中的“黑户口”。
而在制度面本身，由于是以是否吃商品粮划分农业人口和非农业人口，并进行统计，不过却无法及时反映人口构成及就业的实际情况。目前在农村就业人口中，已有相当部分并不从事农业生产，而是搞乡镇企业、建筑、运输等行业，他们也被列为农业人口，而许多长期不从事农业生产并已在城镇工作的人员，却仍被统计为农业人口，资料失真。以2000年进行的第五次人口普查为例，各地瞒报、拒报、漏报现象相当严重，如陕西省应该登记的人数少了200万，湖南省则少了近千万，重庆市甚至发现有13万死亡人户籍未注销情况；(20)而全国有各种持证未落户的待定人口300多万人，应销而未销户口有800多万人，(21)种种现象反映出中国流动人口正以难以掌握的速度增长，使得为提供国家基本人口信息的户籍数据与实际的人口普查结果产生极大的差距，不利于国家建设的进行。
五、城市化进程的推展
自1958年确立城乡分离的二元户籍制度以来，农村人口向城市迁移与居住的情况便不复存在。这直接影响的就是城市化中的重要因子——“人口流动”。人口迁移和城市化是当代人口与经济、社会发展中的重大问题，在发展中国家，其重要程度不亚于人口自然增长。影响一个国家或地区人口迁移和城市化的因素诸多，有经济因素和社会因素，其中户籍管理是重要的社会因素。(22)列宁曾经指出：“人口城市化是生产力发展的要求和社会进步的标志”。(23)事实上，我们从城市化的本质来探讨，城市化是“人口城市化”、“土地城市化”和“经济城市化”的三位一体的变化。首先，城市化使人口由农村人口变成城市人口，使城镇人口在国家总数量的比例逐步提高；其次，城市化使一部分土地从农业用途变为非农业用途(包括工业用途、发展第三产业、兴建公共事业等)，由农村用地转变为城市用地；再次，城市化引起经济结构的巨大转变，特别是城乡经济结构、产业结构、空间或地区结构的变化。
城市化使第二、三产业得到充分发展，并在空间上高度集中。这三者是相辅相成、同时发生并相互促进的，土地作为人的活动空间、城市的依托、农业的手段，是经济发展的基础，土地的城市化是城市化的基础，也是城市化的结果与表现。城市化亦称为“都市化”，是指人口不断向城市集中的动态过程。一般而言，当一个国家的城市人口在总人口中超过50%时，我们可以称之为城市化国家。城市化的本质上亦包含于居民由第一产业转为从事第二、三产业并向城市集中的过程，换言之，城市化不仅是产业的转向亦是居民生活空间的转换，进一步使产业和经济在空间上高度集中，从而使土地得到高效的利用。在目前的生产力水平下，在同一块土地上。第二产业的产出远远高于第一产业，而第三产业所形成的价值又比第二产业高出许多倍。所以，城市的发展是经济增长的泉源，也是土地高效利用的重要途径。(24)从实证研究观之，大多数的发展中国家，城市与农村之间均存在很大的发展差距，透过城市化进程的推展，便成为拉近彼此间差距的一条有效途径。(25)由于城市化的动力既来自于城市的拉力，又需要农村发展的推力。然而过去一系列的政策，却是恰好与此相反，城市的许多政策把农民拒于城外，而农村的许多政策又恰巧把农民紧紧制约于土地之上，形成了当前中国大陆社会城市化落后的现象。
六、小结
中共十一届三中全会之后，其中心指导思想逐渐转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设道路上来，而原配合计划经济管制下的产物——户籍管理制度，日益与整个改革开放的政策环境产生矛盾与冲突。随着农村人民公社体制的解体，家庭生产承包责任制的普遍实行，使农村劳动力得以挣脱土地的束缚，自主决定自己的经济和迁移流动行为；城市经济体制改革的逐步深入，劳动力需求迅速增长，以城乡流动为主要特征的人口与劳动力的流动空前活跃，形成于计划经济体制下的传统户籍制度难以适应社会经济发展的客观需要。(26)虽然中央政府持续对于城镇人口进行严格的管制，不过在某些特殊情况的农转非政策上，却逐渐地实行了“开口子”政策，户籍管制开始松动，以因应此一波改革开放后的情况变化与民众的需求，相关的政策与措施纷纷于20世纪80年代出台。(27)
如果说，中国的户籍制度一无是处，似乎不甚公允，政策的施行必定有它不同层面的考虑。在我们了解了其形成的背景和特殊的历史环境之后，事实上我们不难理解中央政府对于户籍管理制度的看法与政策。虽然户籍制度在建政初期曾发挥了其基本的职能，如：证明公民身份、维护社会治安、保障公民基本权益等，对于国家建设所需的各项人口统计数据起了积极的作用。但是这些基本的职能，很快地被后来对其作补充的户粮挂钩、就业保障、基本教育、医疗保险等等政策所取代，户籍制度演变成对于人口迁移管制的手段，而每年“农转非”指标的限制，更是大多数农民一生无法跨越的鸿沟，他们生来就被人为的限制于农村之中，终其一生必须与贫瘠而又无法提供基本温饱的土地为伍，形成一种内部的恶性循环。另外，政府对于城市人口包揽过多的不应承担的福利，以及当前城市居民死守城市、而农村人口进入城市后就不愿离开，其根本原因是传统户籍制度赋予城市居民过多的特权利益，严重影响中国城市现代化的进程，使得城市人口成为国家财政沉重的负担，只有通过严格限制城市人口的增长来限制财政支出，从而维持这种扭曲的利益分配格局。
从经济学上的观点来看，人口的迁移必定是“拉力”与“推力”相互作用的结果，有相对的价值，人民才会自发性地迁移，立足点上的不平等再加上后天种种人为性的制约，城市与农村之间，贫的越贫、富的越富，生活条件差异形成强烈的对比。也使得原本单纯的户籍制度本身黏附了许多附加的价值和阶级性，有了城市户口就等于有了许多相对于农村居民的“特权”，如果说作为上层建筑一个组成部分的户籍制度是经由经济基础所决定，且户籍制度是相适应于计划经济体制下所延伸出的必然产物，那么在今天追求社会主义市场经济的同时，传统的户籍制度便会显出种种的矛盾性与不适应性，人民对于改革的呼声便会必然而起，以适应当今整个中国大陆经济发展的社会环境与民众的需求。
传统与社会经济生产力发展需求不相适应的户籍制度不仅阻碍城市与农村的现代化发展，其所衍生出来的一系列社会问题已经成为民众的切身之痛。户籍管理的改革已成为社会共识。(28)市场经济与人口流动，注入社会的将不仅仅只是单纯的经济利益而已，还包含着城市化所赋予的现代社会意涵，将为中国大陆注入一股现代化的活泉。如果说户籍制度是为了配合计划经济而建立，那么在讲求市场经济的今天，中国大陆的户籍制度更应该要改革，以相应于环境的变化和需要，并且针对WTO和经济全球化的要求，在制度上与文化上进行相关的变革，而户籍制度改革必定为其中一个重要的途径。
从暂住变居住的过渡，作为户籍改革的一种变通，目前已有越来越多的城市开始由“暂”转“居”，其中就包括上海、北京、深圳等这些流动人口最集中的大城市。2010年5月27日，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，这是第一次在国务院的文件当中提出在全国范围内实行居住证的制度，并将之列入年度重点改革任务之一，提出将加快落实放宽中小城市、小城镇，特别是县城和中心镇落户条件的政策，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度，也作为是针对不同情况的具体安排，在户籍制度改革这样事关人民福祉和公平正义的问题上，既要有务实的具体目标，也不应放弃远大理想。从暂住证到居住证，就是继续变通的产物，也的确是一个很大的进步，这不是玩文字游戏，一字之差有本质不同。(29)
毕竟各地在申请条件、办证程序、居住证含金量上，也大不相同。因此，在全国范围内统一推广居住证制度，有利于这一制度的规范和完善，很及时也很有必要。在当前情况下，户籍问题本质上是一个社会公平的问题，决定了一个人可以享受的公共服务的社会保障水平，还可以决定一个人的身份、地位乃至收入，户籍不同，个人消费、住房、受教育等权利都不相同，甚至连打流感疫苗都城乡有别，正在进行的诸多改革如转变发展方式、教育公平、收入分配改革等往往也都会遭遇制度上的瓶颈。(30)
而虽然推广居住证制度较之暂住证是一种进步，也只是户籍制度改革的中继站，并非长久之计和理想目标，甚至在一些地方，完全有条件比这走得更远。但我们需注意的是，与加快户籍制度改革的紧迫性越来越强烈之同时，为了要符合、适应“中国特色”之基本国情，则能够长久确保中国大陆得以在整个政治社会及社会经济的大体“稳定”，特别是对于由两会制度下多党合作、民主集中、政治协商、基层治理的以党领政乃至于人民民主专政之统治合法性基础而言最大前提下所进行之“发展”(经济上的建设与发展)和“改革”(泛指各个层面里的体制改革、开放)，乃是其完整理论思想的基本范畴、全部政策主张之主要纲领，而这也就是其所谓的“要走具有‘中国特色’的社会主义发展道路”。换言之，整个“中国特色社会主义”的核心主轴也就是以“稳定大于或压倒一切”作为发展伊始的“一个中心、两个基本点”。
笔者认为，如若将“经济建设”这个中心点跟“四个坚持”、“改革开放”等两个基本点视为是“中国特色社会主义”理论内涵及“社会主义现代化”建设事业的铁三角，则“对内改革、对外开放”实质上和“中国特色社会主义”的独立自主与“中国特色社会主义”之现代化乃为一种辩证上的“有机的统一”之关系。故改革(泛指各个层面里的体制改革、开放)不但可以说是社会主义发展与社会主义制度自我完善的直接动力，更是决定整个中国大陆未来命运的奠基工作，而既然改革(泛指各个层面里的体制改革、开放)与矛盾将会同时存在着，则就由通过改革(泛指各个层面里的体制改革、开放)以解决那些矛盾来促进其社会经济之发展。
近年来的户籍改革大体上可分为两类：一类是比较全面的户籍开放；另一类是放宽对人口迁入的控制。前一类以小城市和小城镇为主，后一类以大城市居多。(31)国家户籍制度的变革，明显呈现出政策调整的渐进性，主要表现在改革从局部到整体的步骤性和户口与其他社会福利逐步脱钩的非物质化特征。由于经济体制改革的渐进性，传统户籍制度的不适应性也表现出时间上滞后的特点。“开口子”政策调整就是这种渐进性的体现。户籍制度改革先农村后城镇，先小城镇后大中城市分步走，先易后难，体现了户籍制度改革的复杂性，必须采取从局部到整体的改革思路。小城镇户籍制度改革的启动与推进，有赖于粮油供应体制的改革，户粮脱钩一定程度上减轻了户口的福利色彩，使户口非物质化向前迈出了重要的一步，但这一进程仍远未完成。(32)
城市规模战略的确定，必然地牵动其实施手段——“户籍制度”的变革，整个户籍制度的改革也呈现出有步骤的逐渐性，从小城镇开始，到近年来大中城市对于户口管制的松动，均表现出配合城市化战略的步伐。中国大陆人口学者曹景桩曾对当前的户籍改革与城市化的关系下了以下翔实的注解：“户籍改革的指导思想是：适应社会主义市场经济体制的需要，为经济和社会发展服务；打破城乡二元经济结构的束缚，为农村剩余劳动力和人口的转移创造条件；有利于促进小城镇建设，为走出一条具有中国特色的城镇化道路服务。”(33)这充分说明了当前户籍改革的重要政策取向。我们可以明确一点，当前户籍制度改革的政策取向就是“以经济发展为基础，促进中国城市化战略的施行”。
注：
本文作者系台湾研究大陆经济社会问题的学者，为保持作者文风原貌并让大陆学者更多地了解台湾研究学者对大陆经济社会问题的评判与建议，我们尽量保持原文的行文风格，请读者甄别。
注释：
①②殷志静、郁奇虹《中国户籍制度改革》中国政法大学出版社1996年6月版第31－32、7页。
③Solinger， Dorothy(1999)Contesting Citizenship in Urban China， University of
California Press.
④周弘《从属地管、主义到普及性体制》，载于《中国社会保障》2003年第8期。
⑤Montinala， Gabriella， Qian， Yingyi and Weingast， Barry R. (1995) “Federalism，
Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China，” World
Politics 48(October)： 50-81.
⑥潘义勇《社会主义市场经济与户口体制改革》，载于《学海》1994年第5期第39页。
⑦⑧(15)王精忠《入世后我国户籍制度改革的趋向》，载于《山东公安专科学校学报》2002年第64卷第74、75页。
⑨(11)(12)(14)黄仁宗《城镇化抑或迁徙自由——反思我国户籍制度改革的价值取向》，载于《求实》2002年第5期第40、39页。
⑩(22)曹景桩《加强户籍制度改革，促进人口迁移和城镇化进程》，载于《人口研究》2001年第5期第9页。
(13)(20)国安民《中国大陆户籍制度改革初探》，载于《共党问题研究》2002年第5期第16、17页。
(16)李文安《试论户籍制度改革的条件与措施》，载于《南都学坛(哲学社会科学版)》2000年第1期第79页。
(17)陆益龙《粘附剥离：基层户籍管理中的问题与对策》，载于《人口研究》2000年第24期第72页。
(18)伍先江《试论社会经济转型时期的户口迁移制度改革》，载于《人口研究》1998年第4期第3页。
(19)吴瑞君《大城市内部“人户分离”现象及其对策研究——以上海市为例》载于《人口研究》1999年第6期第17－18页。
(21)陈韶《WTO与人口迁徙自由》，载于《湖南公安高等专科学校学报》2002年第4期第32页。
(23)《列宁全集》(第一卷)人民出版社1962年版第163页。
(24)根据统计，1999年年底中国大陆设市城市668个，建制镇达1.9万多个，集镇5万多个，大陆城镇人口3.89亿，占总人口的30.9%。总的说，城市化水平不仅同经济发达国家相比，显得十分落后，而且同大陆自身的工业化水平相比也明显滞后。杨重光《城市化过程中土地政策调整与人口户籍变更》，载于《中国土地科学》2000年第6期第6页。
(25)薄占宇《改革开放以来中共地级市体制行政区划发展之研究》，中国文化大学中国大陆研究所硕士论文2002年第63－64页。
(26)(32)中国国民党中央政策会编印《中共户籍制度的改革》，载于《大陆情势双周刊》2002年第1388期第2、3页。
(27)1992年在邓小平南方讲话之后，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，针对小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区，进行开放，开始允许各地对前来投资办厂、从事经营开发人员有条件地办理“当地有效的城镇户口”即“蓝印户口”。“蓝印户口”：由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印鉴为蓝色，故称作之。
(28)杨风禄《户籍制度改革：成本与收益》，载于《经济学家》2000年第2期第36页。
(29)暂住证是管制思维下的产物，只有管理功能，基本没有服务功能，在实际操作中，由于暂住证有效期短，办起来有时甚至饱尝冷眼，还容易变成敛财工具；与此相比，居住证最大的含金量，在于附加了部分公共服务职能，比如持证人员子女上学可以免收借读费、可以免费打一些疫苗、接受统一的计生服务等，在有些城市，持居住证还可以纳入当地社保范围，符合一些条件后还可能转为正式户籍。
(30)推广居住证只是户籍制度改革的中继站，http：//news.xinhuanet.com/local/2010-06/02/c_12170784.htm；
《专家称居住证制度为户籍制改革探索新模式》，http：//news.xinhuanet.com/local/2010-06/03/c_12174187.htm。
(31)李若建《外来劳动力聚集地区的户籍与劳动力管理体制改革问题》，载于《南方人口》2002年第66期第43页。
