作为中国新一届领导人的一项顶层设计，上海自贸区被赋予实现对内突破发展困境和对外突围新的国际经济规则的双重任务。从酝酿之初到最终落地再到探索中运行，上海在这一试验中扮演的角色也在发生着变化。除了中央层面强调的形成“可复制可推广”经验，自贸区应该完成哪些更为重要的功能塑造，值得关注。
作为上海自贸区形成方案、设计方向的参与者，上海社科院部门经济研究所研究员杨建文自称是半个“当事人”。本刊记者就此专访了他。
国际变局催生自贸区
《南风窗》：上海自贸区设立之初，相关报道称决策层力排众议，挂牌时最高推动者也没有在现场现身，为什么上海此前酝酿了好几年一直没有推出，2013年获批是基于哪些背景的变化？
杨建文：作为研究机构，上海社科院的介入是在2009年。2008年经济危机所暴露出的全球格局、规则的问题，研究层面和各方都在关注和考虑接下来全球经济的走向和变动。2009年，跟国务院各委办都比较熟的中国生产力学会到上海调研建立自贸区的问题，我们也参与了。2009年底，大体形成了最初的方案。那个方案基本上是套传统自贸区的路数，无非就是进一步开放、拓展，跟国际接轨。2008年之后，国际市场在萎缩，国际竞争加剧，世界各国的贸易保护主义抬头，而对于我们这个原先在国际市场上占有很大份额的国家来讲，危机时期寻求突破的最好方式就是贸易自由化。因此，当时对自贸区设想的侧重点就是用传统的自由贸易区的方式来推进相关事情。通过两个途径—国家发改委和商务部，向国务院上报。从2009年到2011年，一直没有大的进展，国家发改委就退出了，所以后来形成了很奇怪的机制，国务院层面是商务部在推，而地方实际上是发改委在做。
2012年情况发生了变化。2011年11月11日，在夏威夷召开的APEC会议上，奥巴马明确谈到美国要主导TPP，虽然小布什时期实际上已经对此感兴趣了，但这一次是明确提出，美国也在考虑后危机时期的格局。第二天，胡锦涛谈到了中国的发展，核心意思是美国搞TPP中国不反对，中国首先要把周边、东亚搞好。也就是重心在中日韩自贸区和中国-东盟自贸区上。可以看出，中美的共通点很明确，都是推动全球贸易自由化以及相应规则的改变，但是不同点有两条：美国一边有TPP，一边还有TTIP，是一个全球的大布局，而中国仅仅在东亚筹谋；中国只是从经济的角度出发，而美国是有价值观的支撑，把价值观的体现、游戏规则的重新制定和全球经济格局的部署连在一起。但是2012年东海和南海问题出现后，原先的设想就出现了很大的变数。中日韩自贸区还在推进，但跟最初的设想就是两回事了，拖下去有可能从多边变成双边。中国-东盟自贸区也出现了类似的情况。所以，美国主导的TPP和TTIP对中国构成的影响变大。中国政府对外的态度也发生了微妙的改变，原先的态度是，既然美国不让中国加入，那么我们也不在乎，后来就变成了要留有余地。
因此，在2012年底2013年初，出现了一个比较戏剧性的变化，时任国务院总理温家宝突然对自贸区方案作了批示。2013年年初，上海市委书记韩正过完年后的第一天就到上海社科院来了。我们一开始报告的还是上海“四个中心”的建设问题，结果韩正打断了，说可以谈一下自贸区，自贸区的问题如果有变化，会对上海整体影响很大。2013年全国“两会”结束后，李克强总理第一次出京就到上海来了，把江苏、浙江、安徽的领导都请了过来，谈了他的主政想法，以及长三角发展的一些构想。涉及自贸区的问题，很明确就是要搞，让上海和国务院各个委办协调，也问了韩正书记和杨雄市长跟各个委办的沟通情况。李克强总理当时说，他在辽宁的时候就想推自贸区，但是辽宁的基础条件并不好，这个事情就没有做成。现在具备这个条件，可以试一下。当时就提出，上半年形成方案，下半年推行。
《南风窗》：从李克强上海视察明确提出要建自贸区到方案获批，整体设计思路上有什么变化？上海又是如何自我定位的？
杨建文：其间，上海市首先根据当时形势发展的需要，重新调整了方案，即2009~2012年的方案。原先只是传统的自由贸易区，基本参照香港，就是作业区和生活区是合在一起的，而落地的上海自贸区是将作业区圈起来，里面不包括生活区。这里面有很大的区别，如果合在一起，就变成一个自由港了。而上海自贸区仅仅是一个作业区。其次，在形式上把“上海自贸区”改成了“中国（上海）自贸区”，这不光是一个用词的问题，很显然，这意味不仅是上海增加一个区，还是中国自贸区放在上海的试验。因此，才有了后来对“可复制、可推广”经验的强调。第三，原先自贸区的功能设定是贸易自由化，进一步巩固和拓展国际市场的份额，从这一年运行可以看出，仅此不够。因此有了贸易便利化、投资便利化、金融国际化、管理去行政化的内容，重心不在贸易，而在于投资，强调准入前国民待遇、负面清单，都是投资的内容，不是贸易的内容；归结在于金融；手段在于去行政化。显然，这是出于2013年的背景需要，其中不可忽视的一条就是，当时十八届三中全会即将召开，全国大体上要有一个改革的方向。自贸区把重心从发展转向改革，给十八届三中全会做了一个铺垫。对外，宣示中国进一步开放的姿态，对内，全国当时对于改革的方向都很关注，但是对改革的内涵各有各的想法。上海自贸区至少说明了，整个中国经济和管理体制的导向，就是市场化和国际化。其间，上海跟国务院各部委有两轮沟通，总体上还是比较顺利的，虽然相关部委很支持，但难度也比较大。比如说财政部就坚持不能搞特殊，只能在税收减免上做一些事情，一些问题不可能彻底放开。所以最后形成的方案不是一个理想的方案，但是一个可推进的现实方案。
成绩与不足
《南风窗》：上海自贸区要在年内提出36条“可复制、可推广”的经验，会有哪些内容？怎么评价这一年试验的成绩？
杨建文：首批“可复制、可推广”的基本制度和监管模式36条试验成果，应该会包括几个方面：负面清单管理模式、境外投资管理制度、商事登记制度改革事项；海关、检验检疫等部门在“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的监管制度举措；事中事后监管事项，社会信用体系、企业年报公示和经营异常名录、信息共享和综合执法、社会力量参与市场监督，以及安全审查制度和反垄断审查制度。
“可复制、可推广”这6个字对上海也是一个很大的压力。十八届三中全会之后，各部委也要考虑相关改革的试验，从各自的角度分别考虑是完整的，但合到一起就是杂乱的。上海自贸区挂牌后，碰到的第一个困难就是，上海面临的是一个被动的改革，国务院部委的改革放到自贸区，需要整体协调才能把事情做好。“负面清单管理”这一类就是条件比较成熟、国家迫切需要、做起来不会有什么障碍的。2013年刚开始推的时候，社会对负面清单有比较高的期望。但是2013年清单列出来普遍比较失望。负面清单面临的一个问题是，国家产业政策本身就规定了禁止类和限制类，这类必须有保留，如果放开，就意味着产业政策要调整，而产业政策又比较模糊。尽管如此，负面清单还是把各部委和各部门定的限制类全部取消了，但是不可能一步到位。无论如何，负面清单管理这几个字是上海自贸区出现之后，才成为大家熟知的一个概念。对于中国的体制改革来说，确实是一个很有意义的突破。但问题又随之产生，市场准入放开之后，事中事后的监管应该如何进行。门槛降低了，但是监管要加强，同时又不能管得太多，不能加强行政化管理。所以，后面才有了综合监管，综合监管如果低效或者无效，准入就不可能宽松，反之，准入就可以进一步放松。
《南风窗》：很多批评者认为，自贸区在放松资本管制和利率自由化上乏善可陈，一些领域也没有实质性的开放，你怎么看？
杨建文：利率市场化这方面其实已经有很大进步了。300万美元以下的小额存款利率放开已经从自贸区推到了上海各大银行，央行还准备在更大范围推开。但要形成很规范的利率市场化不是靠上海就能完成的。利率市场化最主要的问题是企业对内对外两个账户打通，这意味着内外资本的打通，但这个风险是很大的，企业如果忙着套利，改革只能失败。服务市场的开放有些地方还不错，有些地方我们也不满意。进一步说，整个危机还没有结束，后危机时代还没有到来，现在无非是争取更多投资机会的时期，从国家利益角度来说，既要有开放也要有保护。比如医疗领域，全国对医护人员、医疗机构、医护设备的需求很大，外资也非常想挤进来。这方面原有的管制是很严格的，但是自贸区开了口子，第一家外商独资医院即将落户。但如果光是在自贸区设个医院，谁来看病呢？而且按照国家目前的规定，境外医务人员国内行医不能超过一年，那自贸区还得想个办法变通。还有药品等，现有的规定都比较严格，口子又不能放得太开，否则就会形成一个走私的通道。
《南风窗》：对于推动区域经济发展，自贸区能发挥什么样的功能？
杨建文：原本江苏和浙江认为自贸区产生的冲击会很大，但是一年下来，没有出现江苏所担忧的高端服务业空心化的问题，浙东地区的企业也没有流失。
现在看来，离上海最近的西边的昆山、北边的南通与自贸区互动和整合的有效性很强。由于金融条件的提升，昆山的投资通道和贸易通道都畅通了，接下来方向就是发展为台商大陆投资的营运中心。台商在大陆有好几个点，东莞、昆山以及现在进一步拓展的苏北。昆山最主要的优势就是处在上海边上，近水楼台。如果台商投资营运中心建立起来的话，对上海本身又是一个促进，物流、资金流通到昆山和上海是一样的。去行政化实际上是扫除区域经济发展最主要的障碍，这个障碍取消、通道建成、城际轨道交通网络建成随后发挥同城效应，经济一体化的条件就基本具备了。自贸区在其中起到关键和特殊的作用。上海自贸区跟杭州湾、浙东地区连起来，浙东地区既是工业基地，又是主要的制造业基地，几个主要城市宁波、舟山、绍兴，无论从港口条件还是加工条件来看都是重镇。长三角现在是蓄势待发，下一波的经济高潮一旦出现，很容易在这一地区形成大的推动。当前主要是打基础和功能建设。
战略定位应更高
《南风窗》：自贸区未来的发展方向是明晰的吗？除了为全国提供经验，上海本身应该如何在试验中发挥创造性？
杨建文：亚信峰会期间，习近平总书记到上海自贸区考察，提出了“大胆闯、大胆试、自主改”。原先的批文中，“自主改”这一条是没有的。我们的理解是，上海不能仅仅是配合国务院各部委的改革试验，还要发挥主动性。因此我们对自贸区今后的战略定义有了更多的考虑，上海自贸区不仅要留下“可推广、可复制”的经验，还要形成不可复制、不可推广的功能，在中国下一轮发展过程中发挥不可替代的关键作用。
第一是世界500强企业亚太营运中心的载体平台。营运中心是跨国公司的操盘手，把它往什么方向引导很明确，就是长江流域经济带。一年下来，世界500强企业进来了，但是不多，目标没有达到，这需要有一个过程，跟一般的中小企业不一样，他们的选择很慎重。平台建设便利化条件是不是超过香港和新加坡，至少要差不多。
第二是本土型企业海外拓展的前进基地。现在，中国企业“走出去”远远谈不上成功，无非是缺乏经验、出了问题以后得不到支持。欧美和日本在全球的投资都有一个强大的体系支撑，而我们还没有建立起来。自贸区模拟一个国际市场、国际经济环境，企业可以先适应一下，然后往外走，自贸区可以作为一个支撑。这一年自贸区建立了境内企业海外投资的平台，包括融资、保险、法律等，尽可能为出去的企业提供支持，力求在今后一段时间形成体系和网络。
第三，动员、整合、配置全球资源的市场体系。上海跟北京和其他地方相比有不足，但有一条，市场体系是它的基础。上海所谓4个“国际中心”，无非就是市场加机构，发挥它的功能，就是动员和配置全球资源的功能，包括人才资源和技术资源。这一点上，上海市政府已经计划在自贸区建石油天然气、铁矿石、棉花、液体化工品、白银、大宗商品、有色金属、有色金融八个大宗商品国际交易中心，年内推1~2家。
第四，“两带一路”国家战略的重要支撑。习近平总书记提出，上海应该参与到“两带一路”的建设中。当时，全国27个省市已经表示支持“两带一路”，虽然有政治表态的成分，也反映出参与的积极性，但是其中不包括上海。“海上丝绸之路”和“丝绸之路经济带”离上海比较远，传统的投资肯定是不行的，上海的企业为什么要跑到“丝绸之路经济带”呢？这也是近几个月上海最纠结、最认真考虑的问题之一。我认为关键是跟上海对口援疆的喀什四个县互动，喀什在边境上设立了两个开发区，新疆整个局势不稳，这两个开发区仅仅起到了招商引资的作用，“丝绸之路经济带”如果形成，怎么发挥中国的控制力和主导力，还是要靠功能。喀什这几年在基建等方面获得了很大的投资，但功能还没有形成，而上海自贸区可以发挥这个作用，与喀什形成对接关系。如果能够做到，将在中国下一轮发展过程中发挥关键作用。
