——黑龙江省《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》研讨会部分专家学者发言摘要
抓住机遇推进我省林区发展方式转变
中共黑龙江省委宣传部部长张效廉
经过近60年的高强度开发，大小兴安岭林区可采资源逐步枯竭，整体生态功能退化，林业经济逐渐萎缩，林区社会发展陷入困境。大小兴安岭林区生态保护与经济转型迫在眉睫。在此背景下，国家出台了《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划(2010—2020年)》，黑龙江省委、省政府从省情实际出发，提出以改革开放作为发展动力，以大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划等“五大规划”为全面深化改革的切入点，充分利用国家的政策支持，完善改革举措，抓好体制机制创新，形成政策叠加效应，牵动黑龙江改革发展向纵深推进。
一、加强生态保护，维护国家生态安全
建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大把生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设并列纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，把生态文明建设摆在更加突出地位，绘制了建设美丽中国的美好蓝图。大小兴安岭林区是我们国家北方的重要生态屏障，保护着东北、华北两大平原和内蒙古草原不受风沙的侵蚀，在维护国家生态安全、应对气候变化等方面具有不可替代的作用。
一要把林区生态保护作为维护国家生态安全的重要屏障。加强生态保护是国家赋予大小兴安岭林区的重大职责，国家在《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》中提高了天保补助标准、调整了天保支出结构，强化了实施经济转型的各项措施，将大小兴安岭林区生态保护上升为国家战略，这些举措就是为了保护好大小兴安岭这片十分珍贵的大森林，保护好中华民族赖以生存的生态环境。我们要牢固树立金山、银山不如绿水青山的理念，以高度的政治责任感和敢于担当的精神，不折不扣地落实国家决策部署，切实保护好龙江大森林，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展做出应有贡献。
二要把资源培育作为大小兴安岭林区生态功能区建设的首要任务。与开发初期相比，大小兴安岭林区可采成过熟林资源基本枯竭，中幼龄林占到85%以上，加快森林资源培育是生态功能区建设的当务之急。要按照保护优先、分类经营的原则，大力开展植树造林，采取人工造林、人工促进天然更新等措施，恢复和发展森林植被。科学制定森林经营规划和实施方案，加大森林抚育和低产林改造力度，做好封山育林、更新造林工作，进一步提高森林质量、林地生产力水平和生态系统功能。我们要按照《规划》到2020年，完成人工造林138万公顷，中幼林抚育889万公顷的目标，全面提升森林生态功能，促进林区生态环境持续好转。
三要把森林管护作为大小兴安岭林区生态功能区建设的重要举措。近些年，大小兴安岭林区林缘向北退缩了100多公里，湿地面积减少了一半以上，多年冻土退缩，土壤侵蚀加剧，水土流失严重。我们要全面贯彻落实《全国林地保护利用规划纲要》，严守森林、湿地、植被、物种四条生态保护红线。要加大林政管理力度，加大对破坏森林资源案件查办力度，深化森林资源管护承包责任制，实行森林资源管护全覆盖，加强各类自然保护区建设和森林防火工作，提高林业有害生物监控能力和防治水平，确保森林资源安全。要着力加强自然保护区、湿地和湿地保护区、森林生态功能区的保护和建设，构建布局合理、类型齐全、功能完善的自然保护区体系，强化界江界河以及湿地生物多样性保护工作。要积极开展林地和建设用地增减挂钩试点，控制森林生态功能区的人口规模、引导人口向中心城镇集聚，使腾空的林地得到及时整理和生态恢复。
二、发挥资源优势，加快林区产业转型升级
大小兴安岭林区拥有丰富的森林资源、林地资源、湿地资源和其他林下资源，发展优势得天独厚，蕴藏着巨大的经济潜能。我们要着眼于国家生态建设全局和龙江长远发展，充分发挥林区自然资源富集、生态环境优良、劳动力资源丰富的优势，加快构筑以生态为主导的现代林区绿色产业体系，着力构建生态主导型现代林区产业体系，走出一条在保护中发展、在发展中保护的林区可持续发展之路。
一要大力发展林下经济产业。我省林区拥有完整的森林、草原、湿地等典型生态系统，构成了特色鲜明的生态优势。光、热、水与植物生长期同季，适宜植物的生长；生态系统开发建设时间晚，污染小，生态环境好，是绿色植物理想的生长基地。林内有经济植物540余种、药用植物810多种，尤其是野生蓝莓资源丰富，被誉为“中国野生蓝莓之乡”。我们要充分利用林上和林下资源，探索“林农一体化”发展的有效途径，按照规模化、集约化、绿色化的发展方向，大力培育新型林业经营主体，积极吸纳林区人口转移和劳动就业。要合理保护和开发野生林产品资源，推进森林食品、北药、野猪等特色种植养殖产业化和规模化发展，把林区建设成为我国北方绿色生态食品、特色畜禽产品生产和加工基地。
二要大力发展林木深加工产业。我省发展林业产业历史悠久，有近万家林业企业，数十万训练有素的产业工人，科研实力雄厚。省内分布十多家农林高校和科研院所，经过多年的扶持发展，林产工业产品已经呈现出初加工向深精加工产品发展的趋势，2013年木材加工业创造产值达560.5亿元。我们要以市场需求为导向，培育壮大科技含量高、附加值高、资源利用率高的林木精深加工产业。不断调高采伐、造材、加工剩余材料的综合利用水平，实现林木资源的多环节加工增值，推动林木加工产业提档升级。要进一步加强与俄罗斯经贸交流合作，多渠道开通木材过货口岸，拓展境外林地开发范围，推进境外和跨境木材园区建设，支持原料林基地建设，以解决木材采伐量大幅调减后的原料缺口问题，支持“两头在外”木材加工企业做大做强。
三要大力发展新兴非林产业。我省林区拥有神州北极、神秘源头、神奇天象与大森林、大冰雪、大界江、大湿地等著名旅游资源。要突出森林、湿地、草原和冰雪等林区特色，发展精品旅游线路，切实做大做强林区旅游产业。我们将积极适应林区经济转型和社会发展需要，依托中心城市、小城市和重点镇，构建全方位、多层次、便捷的商贸服务网络体系。不断提升林区特色产品市场的集聚辐射能力，形成全国林特产品集散基地。我们要鼓励企业充分利用林区“三剩物”，大力发展生物质发电、生物质气热联供等清洁能源，具备条件的地区建设中小型风电场或分布式能源系统，切实提高清洁能源在林区能源生产和消费结构中的比重，解决林区替代能源问题。
三、创新体制机制，切实增强林区发展活力
创新体制机制是实现林区科学发展、和谐发展、包容发展的根本途径。从当前大小兴安岭林区的实际情况来看，资源管理体制弊端一直是制约着林区和林业发展的症结所在。森林权属不清晰，经营主体不明确，经营机制不灵活等问题不同程度地存在。我们要准确把握区情林情，大胆改革，建立和健全激励与约束机制，更好地发挥市场的决定性作用，形成产权明晰、资源增长、生态改善、产业发展、收入增加、人与自然和谐共处的良好局面。
一要理顺国有林业管理体制。要推进地方行政管理、森林资源管理和企业经营分开，进一步完善林区各级地方政府行政机构设置，健全各项政府职能。逐步把林管局、森工企业从现在的政企合一体制中分离出来。强化政府森林资源管理、生态建设职能，真正发挥企业自主经营、自负盈亏的市场主体作用。要稳步推进森林资源管理体制改革，强化地方国有森林资源资产监管，建立国家所有、省级管理、市县监督、林场经营的森林资源管理体制，明确由省政府代表国家行使相应职责，组建省、市、县三级国有森林资源资产管理机构，实行垂直管理，明确产权主体和监管责任。
二要建立健全林业产业化的经营体制。要探索建立盘活森林资源资产的体制机制，继续深化国有森工企业改革，按照社会主义市场经济发展的要求，加快主辅分离改革，建立充满生机活力的新机制。积极推进股份制改革，推动国有资本的流动，促进企业经营机制的转换，按照专业化协作的原则进行企业重组，推动建立现代企业制度。要严格森林资源管护经营承包责任制，把森林管护与发展林下经济有机结合起来，最大限度地调动广大职工群众管护经营森林资源的积极性，推进权、责、利相统一和森林管护、增收致富双赢。要创新林业发展模式，探索建立现代化、专业化、市场化的林业经营组织，提高林下经济组织化、规模化程度。积极探索林地、林木特别是荒山荒地流转途径，推进林业企业改制，依靠社会力量培育森林资源、保护森林资源，切实提高森林培育经营水平。
三要发挥市场在林业资源配置中的决定性作用。要以市场为导向，依托比较优势，打造低碳、绿色、生态的品牌价值，建设生态自然化、产业低碳化、经济持续化、生活和谐化的具有林区特色的国内低碳经济先行区和国际低碳经济示范区，破解生态建设与经济发展、资源保护与开发之间的矛盾，切实增强林区发展新活力。要推动碳汇技术创新，积极参与国际和国内低碳能源技术的交流，加强与发达国家和地区在低碳能源技术等方面的交流合作，提高资源使用效率，实现经济社会与生态环境协调发展。要加强对大小兴安岭碳汇交易和碳汇能力计量等工作的研究，我们要善于把生态价值转化为经济价值，把资源优势转化为经济优势。据有关部门估算，仅伊春一地林区生态价值就已高达1.3万亿元。要建立和完善生态补偿机制、碳汇交易市场机制，制定碳交易政策法规体系，出台科学合理的碳排放控制目标和行业配额，建立与国际、国内接轨，又符合我省实际情况的碳排放核算、报告和核查体系，促进林区林业碳汇快速发展。
四、改善发展环境，加大林区科学发展政策支持力度
近几年来，随着集体林权制度改革的深入和生态建设的全面推进，特别是国家实施“天保”工程以来，大小兴安岭林区“资源危机，经济危困”的状况有所缓解。但林区生态保护、经济转型和民生改善的任务依然艰巨。我们要加大政策支持保障力度，着力打造林区可持续发展的政策环境。
一要用足用好规划中各项政策红利。《规划》实施以来，国家出台了一系列政策，并给予相应的资金扶持，对大小兴安岭林区生态保护、实现可持续发展产生积极而深远的影响。我们要继续深挖政策潜力，用好规划各项政策红利，释放林区发展潜能。要充分用好林区生态保护政策，对国有森林资源实施抚育经营政策，无林地造林和低质、低效林改培政策，增加森林面积，提高森林质量和生态功能。积极争取将大小兴安岭林区列入全国生态补偿机制试点区，争取中央财政更大的补偿力度。要积极用好国家支持林区经济转型政策，国家将参照资源枯竭城市政策并比照农业补贴政策支持林区经济转型，大小兴安岭林区要大力发展能够充分吸纳就业的接续替代产业。用好大小兴安岭林区西部大开发政策，积极推进林区基础设施、生态建设、环境保护、扶贫开发和社会事业，扶持林业职工从事林业生产和动植物种植养殖活动，推动林区经济转型升级。要把《规划》中的社会保障政策落实到位，努力促进就业，增加居民收入，维护林区社会和谐稳定。
二要切实加大资金投入力度。要建立财政持续稳定的投入机制，继续加大财政转移支付力度。提高森林管护费，解决营林造林资金挂账问题，将造林费用和森林改造培育费用纳入补贴范围。比照集体林提高地方国有林区国家公益林补偿标准，逐步提高省级公益林补偿标准，并解决补偿范围窄的问题。要积极争取国家支持，采取豁免、停息挂账等方式解决大小兴安岭林区全面停伐以来的历史性债务问题。提高社会保险金补贴标准，实行动态管理，妥善解决因天保工程补助标准过低形成的巨大社保负担问题。要完善金融政策，加强林区金融服务支持力度，创新金融服务产品和平台。进一步完善多渠道筹资机制，充分调动国有、民营、外资企业以及各类中介组织等社会各方面发展林业的积极性，鼓励各类社会资本投资林区建设。
三要着力改善发展环境。要完善林区社会保障体系。扩大社会保险覆盖范围，健全最低生活保障制度，加大社会救助力度，保障低收入、低保户等困难群体基本生活。统一地方国有林区社保缴费方式和标准，统筹解决社保遗留问题。要完善林区基础设施建设。对林场调整和撤并带来的移民，纳入异地扶贫搬迁工程。统筹推进林区棚户区改造和小城镇建设，提高供电、供水、供热保障能力，改善生产生活条件。要促进就业再就业，完善扶持就业创业优惠政策，搞好再就业技能培训，引导推动富余职工向管护经营、森林抚育、劳务输出、林下经济、森林旅游等方面分流，鼓励支持自主创业，完善工资增长机制，确保职工转岗不下岗、停伐不减收。
大小兴安岭林区财政政策调整建议
东北林业大学李炜、王志伟
今年4月1日起，黑龙江省重点国有林区将全面停止天然林商业性采伐，标志着森工企业以采伐利用为主的历史结束了，森林经营的新时代已经来临。林区面临的生态保护与经济发展的矛盾异常突出，迫使林业企业和林区加快转型。大小兴安岭林区原本属于经济欠发达地区，因其被确定为以“生态保护”为主体功能的限制开发区，又因其原以“木头经济”为主的产业发展受限，全面停伐政策的出台，使得大小兴安岭林区收入将大幅下滑，按现行财政体制其财政能力将进一步下降。为了加快林区生态文明建设和经济转型发展，弥补财政政策的不足，需要对现行的财政政策进行修正。结合大小兴安岭林区的实际情况及国外的经验，建议如下：
一是建立事权与支出责任相适应的生态保护制度。根据事权与支出责任相结合的原则，大小兴安岭作为国家规划层级的主体功能区，其生态保护的成本费用应由政府全额承担。同时，由于林区的停伐，因此在大小兴安岭林区生态保护的资金来源上，应该由中央和省级政府按比例承担。同时清理、整合、规范专项转移支付项目，调减或取消各类专项投资的地方配套比例，缓解市县财政压力。
二是构建财政支持生态保护发展的长效激励机制。从中央与地方财政支出方面，应继续加大生态保护的财政投入力度，发挥财政资金在生态保护中的主导作用。随着国家财力的增长和相关制度的完善，结合大小兴安岭林区发展的实际需求和财政供给的可能性，应进一步加大中央财政的投入力度，鼓励地方政府进一步加大投入，建立稳定、长效的投资机制。出台相应的财政制度，将投入林区生态保护和经济转型的资金与GDP的增长幅度挂钩，并规定每年资金总量的增长幅度将不低于全年平均CPI增长比例。采取“先建后补”、“以奖代补”、“民办公助”、“贷款贴息”、“税收优惠”等多种方式，在支持林业发展项目的组织实施中鼓励民营资本参与建设。
三是发挥政策特性，重构产业结构。科学的财税体制、现代化的财政制度更有利于市场资源的优化配置，直接决定着产业结构的配置。应在坚持保护优先、防治结合的前提下，大力发展循环经济，积极培育现代产业体系，实行节能减排奖励制度，加快能源结构调整，发展特色优势产业，鼓励科技创新，实现经济由粗放型向集约型转变。针对生态保护区基本公共服务水平较低的状况，应在充分考虑各地财力差异基础上，逐步扩大按因素法分配转移支付资金的范围，发挥财政在生态保护区基础设施建设中的主渠道作用。提高基本公共服务均等化水平，缩小区域间差异，推进区域间协调发展。建议加强城乡信息化平台建设，积极支持发展电子商务、电子政务和电子社区服务，为生态保护建设提供公共服务支撑。
四是运用PPP等多种财政手段，支持吸纳产业转移。根据我国目前的产业发展政策，通过政府的积极引导及社会资本的引入，吸引适合大小兴安岭林区发展的产业转入。在大小兴安岭林区针对农林产品深加工、旅游和生物制药等行业，采取政府出资与社会资本合营，但企业管理权落在企业，政府派代表监督的模式，吸引产业落户。地方财政根据产业发展需求，加大基础设施建设方面的投入，为产业的发展创造良好的发展环境。
五是推进林业财政专项资金整合。推进林业财政专项资金整合，完善林业补贴资金管理办法，将造林补贴、森林抚育补贴和林木良种补贴合并为林业补贴资金，统一资金管理办法。进一步推进部门预算项目支出整合。加大源头整合力度，从预算编制环节入手，在对现有林业专项资金进行认真梳理的基础上，将性质和用途相近的资金进行归并和整合，尽可能减少专项数目。建立健全财政内部、财政与部门之间的资金统筹协商机制，加强资金安排使用的沟通协调。
激活生产要素释放发展潜力
伊春市市长 伊春林管局局长 高环
自2011年大小兴安岭林区生态保护与经济转型上升为国家战略以来，为了能够更好地实现保护与转型同步深化、互为促进，省委、省政府审时度势地提出了“林业经济林中发展，林区工业林外发展”的战略思路。几年来，伴随对“两个发展”的深入实践，感到还存在一些体制机制方面的瓶颈，影响制约着林区生产力的充分释放。为此，提出以下三个方面的政策建议。
一、深化改革，激发生产要素潜能。林业生产力的发展和林业经济发展模式的调整，迫切要求对生产要素进行重新优化配置、对生产关系进行重新调整。但是，现有的体制机制是一个很大的制约。只有通过改革，才能把生产要素的潜在价值激发出来，并建立起与之相适应的生产关系。为此建议：一是加快国有林区机构编制调整和经营职能重组，并建立合理的收入分配机制，把不直接创造财富的“闲人”以及有生产经营能力的“能人”的价值充分激发出来，提高林区劳动力参与林业经济发展的积极性和创造力。二是支持创新林业经营主体，健全林区土地经营管理制度，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社，建立更加适应林业生产力发展的新型生产关系。三是建立国有林业融资、保险等机制，打开社会资本进入林业的渠道，推进资源资本化、资本市场化，为林业生产要素的充分涌流提供金融支持。
二、产业援助，增添林区发展活力。由于长期以来林区较为单一的产业结构和工业体系，使得当前无论是在完善传统优势产业链条上，还是在培育新型产业上，都缺少基础，大量的优势生产要素无法转化为现实生产力。为此建议：一是建立产业转移机制，引导那些产业和资本溢出的发达地区，将符合大小兴安岭发展定位的优质项目对口转移到林区。支持林区利用资源和环境优势建设国家级或省级承接产业转移示范区。二是对林区中符合经济转型条件的龙头企业或产业园区在项目审核、土地利用、贷款融资、矿产资源勘探等方面给予政策支持。三是设立产业转型基金，为林区培育和发展新型接续替代产业提供必要的资金保障。
三、科技支撑，增强转型内生动力。由于大小兴安岭林区地处偏远，经济欠发达，对高新技术和高级人才的吸附力不强，加之自身科技研发能力相对薄弱，导致劳动力对先进生产技术的掌握程度还不够，生产工具的现代化水平还比较落后。为此建议：一是在科技项目审批过程中，对大小兴安岭林区申报的绿色产业研发项目予以优先立项。二是完善高级专业技术人才定期到林区技术服务的机制，鼓励其携带拥有自主知识产权的科研成果，到企业中转化应用或技术参股。三是充分发挥“林下资源研发与利用协同创新中心”等科技研发合作平台的作用，加强对林下种养良种选育和机械设备的研发，并将高校院所的研发平台向企业开放，为企业应用先进技术成果提供支持。
我省林下经济发展对策
东北林业大学吕洁华张滨张洪瑞白杨
随着“天保工程”的全面展开，尤其是今年4月我省国有林区商品林开始实施全面禁伐，林业产业发展所受约束日益加强。如何在林木资源受约束的条件下发展林业经济是我省林业经济未来发展所面临的巨大问题。从现阶段林业发展的情况看，大力发展林下经济已日益成为我省林业产业转型与林业经济发展的主要方向。此外，今年1月出台的《黑龙江省林下经济发展规划》，明确到2020年黑龙江省林下经济年生产总值要达到1500亿元，并且《规划》指出要根据地域特点对林菌、林果、浆果、林药、林业养殖、林业蔬菜、种苗花卉等林下经济项目进行重点建设。对此，我们从林下产业对林业经济增长的边际贡献入手，对林下经济各个产业的构成情况及未来发展趋势进行分析，给出了促进林下经济发展的对策：
一是大力发展经济林产业的种植和采集，增强林下经济增长贡献。从林下产业对林业涉林产业总产值和林下经济总产值的边际贡献情况来看，经济林产品的种植和采集在4项林下产业中对林业涉林产业和林下经济的增长都发挥了核心的作用，并且从林下经济的构成情况来看，2006年～2012年经济林产品的种植和采集在林下产业的平均比重为59.84%，并且从其发展趋势来看到2022年产值比重将占到70%左右。因此，大力发展经济林产业的种植和采集，必然增强林下经济增长对黑龙江省林业经济的贡献。
二是形成特色森林生态旅游，扩大我省森林旅游影响力。我省拥有得天独厚的森林资源，并且拥有五大连池、五营国家森林公园、扎龙自然保护区等众多森林旅游景点，发展森林生态游憩极具潜力。此外，森林旅游与休闲服务对我省林业经济发展和林下产值增长的边际贡献仅次于经济林产业的种植和采集，因此，积极发展森林生态旅游与休闲服务必然有效促进林业经济的增长。
三是适当发展动物的繁育和利用与花卉种植，形成良好的林下产业布局。尽管陆生野生动物的繁育和利用以及花卉的种植对林业经济发展和林下经济增长的边际贡献相对偏低，并且在林下经济总产值中所占比重也相对较小，但是二者在林下经济的发展过程中也起到补充作用。在以发展经济林产业的种植和采集、森林生态旅游与休闲服务为主体的林下经济时，适当发展陆生野生动物的繁育和利用以及花卉的种植等林下产业也能够促进我省林下产业实现多元化发展，从而形成良好的林下产业布局，这样有利于我省林下产业做大做强，形成完备的产业链和产业群。
走可持续发展之路
大兴安岭林业管理局副局长孙明学
今年是大兴安岭开发建设50周年，50年来大兴安岭为国家建设做出了巨大贡献，现在依然具有重要的生态价值和战略地位。今后，大兴安岭将紧密结合林区实际，加大改革力度，努力走一条“在保护中发展，在发展中保护”的可持续发展之路。
一、坚持生态优先，夯实转型发展的物质根基。一是抓保护稳存量。全面减少资源经营性消耗，在没有国家政策支持、每年减收近亿元的情况下，从2007年开始主动调减活立木产量，2011年全面停止木材主伐生产，6年间累计减少森林资源消耗654.4万立方米。今年又按照国家林业局要求，全面停止了木材商业性采伐，年可减少资源消耗近200万立方米。持续开展砂金禁采、以煤代木和殡葬改革，仅此每年减少森林资源消耗99.6万立方米、林地占用11.5万平方米。二是抓培育扩增量。结合天保二期工程实施，加快推动林业生产方式由木材采伐向森林抚育转变。率先在国有林区实施营林工程化管理，推行项目法人制、招投标制和监理制，有力确保了营林生产质量，近三年来已累计完成中幼林抚育857.7万亩、补植补造55.5万亩。探索“生态产业化、生态经济化”路径，积极发展碳汇林业，现已加入中国绿色碳汇基金会。三是抓防火减消耗，坚持把森林防火作为林区的头等大事，连续3年没有发生重特大森林火灾。
二、坚持产业培育，构建转型发展的核心支撑。一是立足优势发展接续产业。大兴安岭矿产、旅游、林下资源等比较优势明显，围绕产业项目建设，深度挖掘资源潜力，大力发展接续产业。按照矿产资源“开发一点、保护一面、带动全局”思路，全力推进绿色矿山建设， 2013年规模以上矿产加工业实现增加值8.5亿元。立足延长绿色食品产业链条，重点扶持依莓、北极冰、百盛等精深加工企业，加大旅游基础设施和景区景点建设力度。二是着力发挥工业园区功能。围绕“林业经济林中发展，林区工业林外发展”，坚持工业企业向园区集中，着力探索产城融合发展模式。以中心城镇为节点，分别在加格达奇、塔河、漠河、呼玛设立工业园区，根据园区功能定位引进企业。同时培育了松岭生物科技园区等一批县级园区，为优势产业集聚发展奠定了基础。三是大力实施“走出去”战略。扎实推进“到境外去采伐，把资源保护起来；到域外去建厂，把生态保护起来”，加快转移木材生产主战场，重点推进俄罗斯和圭亚那境外采伐项目。
