——基于杭州实践的研究
改革开放三十多年来，中国日益走向世界，在全球化背景下深度参与国际政治事务和经济分工，对外开放的任务可以说几近完成。在近年的中央文件和政府工作报告中，“开放”一词出现的频率逐渐降低，而“创新”一词出现的频率不断增高。党的十八大报告明确提出：要建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，坚持理论创新、实践创新和制度创新。李克强总理在十二届全国人大二次会议作政府工作报告时强调：要“按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加强建设法治政府、创新政府、廉洁政府”。可见，创新已经成为新时期党和政府的一项重要任务，中国正从“改革开放时代”走向“改革创新时代”。伴随着这一转变，各级政府都在大力强调和推动政府管理的创新，政府管理创新也顺势成为公共管理学界的热点研究主题。[1]与此同时，对政府创新的管理不论在实践中还是理论上却都没有得到足够的重视。事实上，缺乏有效的引导和规范严重制约着我国地方政府创新的发展和深化[2]，政府创新本身作为一种组织行为也需要“自觉”地进行管理。[3]因此，笔者认为有必要借鉴企业创新管理的相关理论，拓展对政府创新管理的研究，构建政府创新管理的理论体系。有别于已有的大量政府创新的研究，本文的研究对象从针对政府管理进行的创新活动转到针对政府创新实施的管理行为，关注问题也从政府管理如何进行创新转为如何对政府创新加以管理。在这方面，杭州的实践为学界的研究和思考提供了一个极好的样本。
杭州的政府创新管理是在综合考评中孕育和诞生的，前后经过了十余年的发展历程。[4]综合考评原本只是针对政府部门工作绩效进行考核评价，从考评的内容来看注重的是结果，主要指向过去一段时间内的绩效。在综合考评中加入政府创新的内容，使得政府管理和服务的改进得到了足够的关注，其背后反映的更多是未来一段时间内能够持续产生的绩效。综合考评为政府创新管理的进行提供了坚实的基础，而政府创新管理的实施也使得综合考评更为全面、科学。杭州政府创新管理的制度建构经历了基础奠定、探索形成、发展完善等几个阶段。在此过程中，组建于2006年的杭州市综合考评委员会办公室(以下简称“考评办”)无疑是最重要的制度建构者。
(一)基础奠定阶段(2000年—2005年)
2000年，杭州开始探索对市直单位的服务质量、办事效率等进行社会评价，据此评选出“满意单位和不满意单位”，并对每个单位的得分和排名情况进行公布。这项评选活动是综合考评的前身，当时在国内产生了较大的影响，也对参与评选的各个市直单位形成了较好的导向和激励作用。然而这项评选在实践中也出现了一些的负面效应，评选的科学性和公平性也受到了不少质疑，迫切需要加以调整和完善。为了更加准确和全面地反映和评价市直单位的工作实绩，从2005年开始在原有社会评价的基础上加入了目标考核和领导考评两块内容，形成了综合考评“三位一体”的基本框架(在100分的总分中，三者权重分别为50%、45%和5%)。
(二)探索形成阶段(2006年—2012年)
综合考评在很大程度上修正了“满意单位和不满意单位”评选的缺陷，考评的结果更具科学性，也更加容易为被考评单位所接受。但是综合考评的结果(单位得分和排名)更多的是一种“压力机制”，即督促被考评单位及时回应和改进考评过程中社会公众、上级领导等发现和提出的矛盾和问题。这一压力机制固然对部分“后进”单位改进工作起到很大的推动作用，但对一些“先进”单位来说影响有限。而且，由于信息不对称的存在以及外部评价者关注点的不同，工作应该如何改进和提升更加需要调动被考评单位内在的积极性和主动性。基于上述考虑，考评办于2006年在综合考评中增加了“创新目标”，对各个市直单位探索创新性的发展理念、工作方法、体制机制等情况进行绩效考核，该项得分(满分为3分)作为加分纳入综合考评的总得分。2007年，考评办进一步将创新与创优结合起来，将那些取得突出业绩、获得国家级、省部级表彰奖励的工作也纳入到加分项目中，实施“创新创优目标绩效考核”。2009年，为了激励各个单位主动破解公众反响强烈的“老大难”问题，以及新形势下面临的热点难点问题，考评办又将“克难攻坚”的工作纳入到加分项目。同年，区、县(市)的综合考评中也增加了“特色创新目标绩效考核”，激励各区、县(市)发挥积极性、主动性和创造性，因地制宜地进行改革和创新。
(三)发展完善阶段(2013年至今)
实践表明，创新创优(特色创新)目标绩效考核对于推动各市直单位和区县创新创优发挥了卓有成效的作用，形成了一大批具有重要实践价值和广泛影响力的创新项目。然而，每年创新项目申报数量的增长和项目整体质量的提升并不平衡，一些单位出现了创新潜力枯竭、“为创新而创新”的现象。不仅如此，由于各个单位对创新加分的重视以及创新加分制度设计的不足，原本期望出现的多单位、跨部门的联合创新、协同创新在实践中较少看到，这对打破行政壁垒解决一些较为复杂的问题和矛盾十分不利。针对以上问题，考评办于2013年开始探索对创新创优项目实行“竞赛制+淘汰制”的办法，即根据绩效评估结果，分别按年度创新创优申报项目总数各15%、不超过10项，评出创新奖、创新提名奖和创新鼓励奖项目，在综合考评中分别给予0.8、0.5、0.3分的加分激励，而不是对每一个申报项目都给予加分。这就让一些“可报可不报”的单位知难而退，有效避免了“伪创新”的出现。此外，新的考核办法更加注重协同导向，对联合申报项目选自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》或《杭州市政府创新选题目录》的，牵头单位、配合单位均按实际评估结果全额赋分，激励各单位围绕中心工作和难点问题开展联合创新，形成“1+1>2”的创新效应。经过十余年的发展历程，目前杭州政府创新管理的制度框架已经比较完善，制度的运行也比较成熟。
从杭州的实践来看，政府创新管理就是对政府创新活动的规划、组织、协调、实施、评估、反馈等进行系统管理，以达到营造创新氛围，激发创新动力，引领创新方向，保障创新实施，提高创新绩效的目的。政府各部门在自然状态下自发地进行创新，表现为一种零散无序的组织行为。对政府创新进行管理，就意味着将政府创新这一组织行为变得系统而有序。政府创新管理的实现必须依靠一系列的制度建构，将政府各部门的创新行为置于制度的约束下，从而使得这些创新行为更加符合预期。通过对杭州综合考评中市直单位创新目标绩效考核以及区县特色创新目标绩效考核等制度的分析，可以发现：杭州已经逐步构建起了一个较为完整的政府创新管理的制度框架，形成了明确的管理主体、科学的管理目标、有力的管理手段，取得了显著的管理绩效。
杭州市考评办既是政府创新管理的制度建构者，又是政府创新管理的主要实施者。2006年8月，为了更好地推进实施综合考评，杭州市委决定设立考评办，作为杭州市综合考评委员会的常设办事机构，级别为正局级。考评办整合了原先市级机关目标管理办公室、“满意单位不满意单位”评选办公室和机关效能建设工作办公室的相关职能，又于2012年增挂了“杭州市绩效管理委员会办公室”的牌子，成为专门对市直单位及下属县(市、区)进行绩效考核、评价和管理的组织化平台。从组织发展的逻辑来看，考评办在拓展和完善综合考评的过程中自觉不自觉地进行政府创新管理的探索有其必然性。如果没有这样的一种机构设置，各类考评就无法有效地“综合”起来，也就很难出现系统地对政府创新进行考核与管理的尝试。考评办同时成为政府创新管理的制度建构者和实施者，并且持续获得制度收益，制度的建构与实施之间就能形成良性互动，从而使政府创新管理真正运作起来并不断获得修正完善。
政府创新管理的核心目标在于系统地解决政府创新过程中可能遇到的问题，以此促进政府部门真创新、可持续创新。这一核心目标又可分解为两个直接的管理目标：
第一，为政府创新提供有效激励和正确导向。一般而言，政府部门作为传统的大型科层制组织，特别是在中国的文化背景下，是比较缺乏创新意识和创新动力的。[5]因而，中国地方政府的许多创新往往是产生于危机的压力之下，或是回应某个迫切需要解决的现实问题。[6]这种压力型的激励固然重要，但对于政府创新管理而言，更需要的是让政府从被动创新调整到主动创新的轨道上来，以更加积极的姿态来应对经济社会发展带来的变化和挑战。同时也要看到，在不合理的激励机制与主政者功利心的双重作用下，实践中大量“伪创新”和“盆景式”创新层出不穷，严重浪费组织资源。[7]因此，政府创新管理的首要目标，即是通过建立政府创新的规则体系，引导政府官员树立正确认知，既克服创新动力不足的问题，又防止出现过度追求创新的风险，保证政府创新具有真实的含金量。
第二，为政府创新提供组织保障，培养和提升政府创新的能力。研究表明，组织内外常态化、开放式的信息交流对创新的形成至关重要[8]，这就需要一种相对灵活的组织形式。对于政府创新而言，往往就需要在一定程度上打破和摒弃官僚制组织的科层化和封闭性。然而，政府创新实施的过程通常需要协调多种关系和资源，这又要求有序的组织结构作为保障。因此，政府创新管理一方面需要在政府创新过程中实现组织结构的动态匹配，促进组织内外的信息沟通，对创新目标进行充分的知识挖掘，从而达成创新共识;另一方面，需要通过给予创新主体充分的政治支持和组织保障，并在不断的创新实践过程中培养和提升创新主体的创新能力，以此提高政府创新的持续性。
上述目标的实现必须借助适当而有效的管理手段。杭州在政府创新管理的实践中通过一系列制度安排在创新激励的设计、创新目标的设定、创新绩效的评估等方面建立了有力的管理手段。
1. 创新激励的制度化“嵌入”
杭州的综合考评通过量化打分、分类比较、公布排名等方式为各个政府部门履行职责、提高效率提供了一种较强的激励。在综合考评中“嵌入”创新目标绩效考核，其制度逻辑即是想要改变传统政府组织的“惰性”，为推动政府创新提供一个“四两拨千斤”的支点。虽然在市直单位和区县(市)的考核中分别只有3分和5分的加分，但由于相近排名的单位得分往往只有零点几的差距，创新目标绩效考核的得分对于整体排名的影响是十分显著的。这一制度设计看似简单，实则极大地激励了各个部门进行创新。正如当地干部讲的：“哪怕只有1分，也会尽100分的努力。”
2. 创新目标的发现、引导与审核
有了创新的激励，紧接着一个关键的问题就是创新目标如何设定。在杭州的实践中，四个方面的合力共同作用使得政府创新的目标指向“回应真需求、解决真问题、取得真成效”。其一，注重公民导向的综合考评促使政府创新首先需要回应公众需求。在综合考评的实施过程中，每年都有上万名公众被邀请参加对市直单位的社会评价。考评办将那些关注度高、反映集中、影响较大的评价意见整理纳入年度《社会评价意见报告》，并向社会发布。相关责任单位根据评价意见确立整改目标，进行重点整改，并就整改工作做出公开承诺，接受社会各界的监督。这三个环节紧密衔接，为各个部门提供了一个发现和确立创新目标的有效机制。其二，创新选题目录的编制为各个政府部门设定创新目标提供了指南。考评办在大量调查研究的基础上，于2012年拟定了《杭州市政府创新指南》，编制了《杭州市政府创新选题目录》。该目录涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、执政能力建设、社会评价意见整改重点跟踪项目等七个方面，从中观层面提出了方向性的创新项目选题，鼓励各部门结合自身实际进行有针对性的选择。其三，在提倡原创性创新的同时高度重视继承性创新，鼓励各部门对原有的创新项目进行深化、完善和提升，取得新的突破和成效，为创新的持续性提供了制度保障。其四，专家对创新目标的事前评审有效地降低了出现无效创新的风险。各个单位申报创新目标时需填写《杭州市市直单位创新创优目标申报表》，写明项目创新点、预期成本投入、受益群体和预期效益等内容，并附具体的实施方案。考评办组织相关专家对项目申报表进行评审。在综合评审得分和专家不同意进入综合评估得票数(半数以上)的基础上，淘汰不少于20%的申报项目。这在很大程度上保证了各个部门的创新项目具有正确的方向和较高的起点，避免了无效创新的出现。
3. 创新绩效的综合评估
创新目标设定之后，各个政府部门负责组织实施，接下来就需要对创新项目的绩效作评估。杭州对创新项目的绩效评估主要由三块内容构成：一是考评办核验。各市直单位在年末提交项目绩效考核申请，由考评办对申报项目的完成程度、材料的真实性、准确性、完整性等情况进行基础性、程序性的审核。二是专家评估。由随机抽取产生的资深专家对每个创新项目的创新程度、组织实施难度、成本收益比、推动发展的直接效益与间接贡献、社会影响力以及推广扩散情况进行综合评估和量化赋分。三是满意度测评。在区县(市)特色创新目标绩效考核中，创新项目不仅要经过考评办核验与专家综合评估，还要进行“受益对象(服务对象)满意度测评”，对创新项目的实际效果和民众感知进行调查。从创新目标的引导审核到创新绩效的综合评估，构成了政府创新管理的“闭环”，在很大程度上保障了创新项目的真实性与有效性。
在考评办的主导下，通过设定科学的管理目标，采取有力的管理手段，杭州的政府创新管理总体上取得了较好的绩效。
第一，各部门创新的积极性显著提升。从综合考评中创新项目申报的情况来看，2006年到2012年，共计产生了640个创新项目。其中，各市直单位创新创优项目的年申报量从最初的40个增长到2012年的103个，创新项目的实施主体涵盖了广义政府的各个组成部分，既包括地方权力机关、地方行政机关和地方司法机关，也包括党委机关、群众团体、民主党派和部分承担公共服务职能的国有企业。
第二，创新内容和方式丰富多元。从创新的内容来看，各地各部门在理念思路、管理体制、运行机制、工作方法、政策举措等方面开展了大量创新，涉及政治文明、行政改革、经济发展、公共服务、社会管理、文化建设、生态环境等各个领域。从创新的方式来看，有的通过扩大公民参与等方式来实现决策、执行、监督方面的民主化;有的运用现代信息技术手段进行管理流程的再造，以实现政府权力的规范、透明、高效运行;既有基于本地区本部门实际情况的原创型创新，也有学习借鉴其他地区、部门的先进做法和经验加以改造运用后的学习型创新;既有单个部门针对单一问题进行的创新，也有多个部门针对共同问题进行联合创新。
第三，创新效益和持续性较为明显。在创新项目数量增加的同时，质量也在不断提升，项目平均考核得分率从50%左右提高至70%以上。“开放式决策”、“政府管理与公共服务标准化”、“公共自行车”、“民主民生互动平台”等创新项目先后获得“中国地方政府创新奖”、“浙江最具影响力党政工作创新典型”等荣誉，受到了社会各界的广泛好评。虽然有些创新项目由于各种原因没有持续下来，但多数创新项目能够保持常态运行，有不少还在不断完善和深化。比如杭州市纪委监察局围绕权力运行规范化、阳光化进行持续性创新，每年都有新的推进。经过几年的积累，大量点状分布的创新项目逐渐形成了一幅立体创新的图景，对于提高杭州市政府管理的整体绩效发挥了重要作用，产生了显著而持续的政治效益、经济效益和社会效益。
杭州的政府创新管理脱胎于综合考评工作，可以说具有非常浓厚的杭州特色，但其中不少制度安排具有普遍的理论意义和实践价值。应该说，杭州的政府创新管理实践是率先“摸着石头过河”，不论是对政府创新管理的理论研究，还是其他地区和部门探索政府创新管理，都能够带来许多有益的启示。
首先，政府创新是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，推进政府创新需要构建有效的政府创新管理模式。如果说政府改革更加侧重体制性、系统性的话，政府创新则更加侧重解决一些中微观层面的机制性问题，更加注重某一点上的突破。从这个意义上来讲，政府创新无法替代改革，却又在边际上推进政府改革，为改革创造有利条件，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。当前，在中国地方政府的创新实践中，往往会遇到创新动力不足、创新目标偏离以及创新绩效不佳的问题。只有解决了这一系列问题，中国地方政府创新才能够有长足的进步。这就需要构建行之有效的政府创新管理模式，在创新的激励设计、目标设定、绩效评估等方面进行系统管理。
其次，政府创新管理的核心在于激励与引导政府创新，而履行这一管理职能需要构建一个专业的组织化平台。经济转型和社会转型不断倒逼着政府转型，不论是基于经济社会发展的压力，还是主政官员主动的政绩追求，各级地方政府和部门都有自发进行创新的愿望与冲动，这是非常值得鼓励和肯定的。然而，仅仅依靠这种自发性来推动政府创新在实践中已经产生了种种负面问题。比如各地区和部门常常基于本位主义，各自为政，容易导致重复创新和创新的碎片化，浪费宝贵的行政资源，不利于政府绩效的整体改进。有些地方甚至单纯因为政绩驱动“为创新而创新”，出现了许多华而不实、缺乏持续性的“盆景式”创新或“伪创新”。因此，必须将推动政府创新作为一项系统工程，加强对政府自发创新的管理。特别是要从公共利益出发，打破地区和部门利益的藩篱，对政府创新进行战略性的统筹规划，克服本位主义，防止短期行为。履行这样一项全新的管理职能，需要构建一个专业的组织化平台。
再次，政府创新管理需要引入多元的参与主体，形成组织内外切实有效的信息沟通与反馈机制，实现“政府—市场—社会”三者的良性互动。政府创新对内要解决政府自身管理的问题，对外要重新界定政府与市场、社会的关系。前者仅依靠政府自身无法获得足够的创新动力，后者仅依靠政府也很难解决问题。因而，对于政府创新的管理也必然不是政府一元的管理，需要引入市场主体、社会主体的多元参与。杭州市考评办通过专业化的社会调查方式，收集社会各个层面的评价意见，发现政府各项工作中存在的不足和问题，以此为依据形成各个单位的重点整改目标，引领相关部门进行有针对性的创新。各个单位的整改目标、整改结果都通过报纸和网络向全社会公布，并进行满意度测评，形成有效的反馈机制。社会多元主体的参与使得政府组织内外的信息沟通更加顺畅，政府创新的指向更加明确。社会监督的强化以及反馈机制的建立，也有助于提高政府创新的回应性，提升治理绩效。
最后，政府创新管理需要更加注重推进政府创新的持续性和制度化。政府创新是为了提高行政效率、改善公共服务、增进公共福利而进行的创造性变革，不是标新立异，更不是“政绩工程”。每一项创新的实施，都需要耗费一定的行政成本和社会资源，创新失败有时难免，但对创新效益最大化的追求应该是一以贯之的。在以往的政府创新实践中，许多创新或者由于缺乏实质内容而死亡，或者由于领导更替而终止，造成了大量浪费。[9]因而，政府创新管理需要解决的一个重要问题即是怎么让政府创新更具有持续性。杭州的实践显示，一方面要对创新目标进行必要的引导、甄别和筛选，另一方面又要防止创新激励带来的“短期行为”，在项目申报中增加改进性和持续性创新的目标。此外，政府创新虽然是在某一点上的突破，但其更大的意义在于普遍性，能够推广和扩散。政府创新管理需要推动政府创新的制度化，一方面是在本地本部门稳定下来，另一方面是要提炼到更高层次，便于其他地区和部门学习借鉴，也有利于上级政府部门在更大范围内的推广运用。当然在上述方面，杭州的实践只是进行了一些初步的探索，政府创新管理本身也需要不断创新。
参考文献：
[1]陈国权,黄振威.地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻[J].浙江大学学报(人文社科版),2010,(4).
[2]俞可平.改革开放30年政府创新的若干经验教训[J].国家行政学院学报,2008,(3).
[3]乔耀章,芮国强.政府创新与政府自觉[J].学术界(双月刊),2002(4).
[4]详细介绍参见伍彬主编.综合考评与绩效管理:杭州的实践和探索[M].北京:人民出版社,2012.
[5]林冠平.地方政府创新的现存障碍与推动机制[J].中国行政管理,2014(2).
[6][7]杨雪冬.简论中国地方政府创新研究的十个问题[J].公共管理学报,2008(1).
[8]Kanter.R.Moss.When a thousand flowers bloom: Structural,collective,and social conditions for innovation in organizations.Research in Organizational Behavior,1988(10).
