在全国人民代表大会成立六十周年之际，国家主席习近平在全国人大纪念大会上发表了专题讲话，不仅回顾了人大的历史发展过程，更从国家政治建设的高度对人民代表大会制度的健全发展做了明确的阐述。作为中国基本的政治制度，全国人民代表大会应该从哪些方面发展完善，从何处着手，不仅是中国政治民主的重要内容，也是现代国家政治制度建设的重要内容。那么，该如何推动完善人民代表大会制度呢？南都就此专访了北京市人大代表，中国政法大学法学院副院长焦洪昌教授。
清楚界定人大改革方向
南方都市报(以下简称南都)：全国人民代表大会成立六十周年之际，国家主席习近平做了专门讲话，新华网发表题目为《设计和发展国家政治制度，要从国情出发从实际出发》，在全国人大纪念会上发表这样一个发展国家政治制度的讲话，有哪些意义？
焦洪昌：现在人民代表大会作为我们国家最根本的政治制度能否在政治实践中发挥作用，这是我们理论和实践中最为关心的问题。能不能发挥作用，这首先涉及到怎么认识人大制度。习近平从历史和实践，对人大制度的认识，有很多新的论述。在认识这个制度以后，怎么来坚持完善这一制度，他也做出了很多具体的论述。对人民代表大会怎么坚持和改革，也做了比较好的论述。这有利于接下来对这一根本制度的完善，意义重大。
南都：讲话中习近平专门提到了人大改革的五个方向，这是否就是未来人大制度健全发展的进一步方向？
焦洪昌：人民代表大会制度作为一套制度，以人民代表大会为核心，其关键在于人民代表大会这个权力机关的运作。因为人民大表大会涉及到国家的根本制度，所以人大的工作和其他的工作相比，很难有特别重大的突破。习近平这一次谈到的问题，不同的领导人在不同的时间都谈过。但他比较明确地界定了完善人大制度的范围，确定在哪些方面完善人大制度。我们通常说人大有四权，第一就是立法权，这是重中之重。那么在科学立法、民主立法的前提下，如何解决重要领域的立法，这里的核心还是要和党和政府的实际运作相配套。需要立的法很多，虽然说已经建立中国特色社会主义的法律体系，但是仍然有许多方面没有立法，就必须先在重点领域立法。其次，监督法律的实施，也就是监督权。相对于立法权，监督权显得比较虚，习近平把监督权放在第二位来强调，强调了提高效率防止腐败，防止惰政推诿，这里面核心的问题就是要加强人大监督，人大监督是最为根本的监督。过去我们讲人大四权，立法权、人事权、任免权、监督权，监督权放在最后，而习近平将其放在第二位来谈。应该看得出来，将来人大怎么对一府两院进行监督，这可能是未来的政策取向。第三，习近平专门强调了要防止人民代表脱离人民，使人民形式上有权，实质上无权。
南都：这一点是不是未来人大改革的重点？
焦洪昌：前一段时间，全国人大常委会委员长张德江在云南和浙江调研，专门在县乡调研，关注的是直接选举的人大代表的工作。这些基层人大是人民代表大会制度的基础和核心，怎么样加强人大代表和人民的联系，人民有难处能找到你，你能及时解决人民的问题，这是整个人大的一个抓手。我们强调顶层设计，这很重要。但是县乡人大代表是直选产生的代表，再往上的人大代表可能都不知道自己代表谁，因为他们不是直选产生的，所以这些直选代表和人民的联系可以比较方便，更必须加强。人民不仅要在理论上，而且要在法律上有权力，要让人民感觉实质上有权力，通过代表能让人民感受到权力的实施。再就是加强常委会自身的建设，因为目前人大的核心工作实际是在常委会，人大一年才开一次会，基本就是靠常委会发挥作用。如果希望常委会发挥切实有效的作用，就必须注意常委会自身的制度建设，能不能让人民感受到人大的权威，主要就是靠常委会在日常政治生活中发挥作用。
制度完善以适合国情为根本
南都：我们也注意到习近平强调了政治制度的本土特征，指出世界上没有完全相同的政治制度。同时他也讲到世界政治发展经验学习，也有对国家政治比较竞争现实的认知。从他的表述来看，这两者应该怎么看？
焦洪昌：习近平强调政治制度适合本国国情，这其实是一切政治制度立于不败之地的根本所在。全世界190多个国家，都需要建立与自身国情相适宜的制度。我们过去强调人民代表大会制度的优越性，总是强调其适宜性，也就是适宜于中国国情。这种适宜性通常是由形式和内容决定的，中国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家，就是通过人民代表大会这种政体形式来表现这种国家性质。所以这个要相适宜。那么人民大表大会制度的核心问题是什么呢？一个是人民当家做主，一个是共产党领导。西方国家是政党政治，人民通过选举来实现政治组织。在中国，人民当家做主是通过人民代表大会来实现的，而人民代表大会又要体现党的领导，也就是人民代表大会制度能把人民当家做主和共产党的领导意志结合起来，把党权和民权集中体现出来，党的权力和人民权力之间的张力，通过人民代表大会制度、宪法法律将两者统一起来，这就是人大制度适应我国的国情所在。必须注意的是，人民代表大会制度不是突然之间来的。而是共产党在革命时代，在根据地就已经建立并实践多年，发展完善的政治制度，这是历史的选择。同时，这样的政治实践也体现了人类政治生活一些共同的东西。你比如说不管什么国家，不管什么政体，都要保证人民权利，要人民当家做主，防止权力腐败，通过宪法来对国家进行治理，作为法治和政治的基本平台，维护宪法的权威和尊严，保证宪法的实施。当然我们有一些变化，比如我们对经济活动的界定，一般生活方式的确定。但是在许多普遍性问题上，比如如何防止腐败，较为先进的经验，我们肯定是需要吸收借鉴的。还有一些具体的制度建设，我们也需要参考。比如议会如何运作，除了提案表决，还需要真正的辩论。广东人大就提出要有辩论，要有质询，这样才能把议会的作用发挥出来。当然我们也不是直接抄袭照搬，而是要把国际经验有效地结合到我们本土的政治实践。这也是习近平所强调的。
南都：习近平反复强调了政治制度要立足本土的历史与经验，以及人大未来发展完善也要立足中国现实，这是否也是对政治制度建设基础范围的确定？
焦洪昌：我的理解，习近平所指出的核心问题，还就是指立足本土最为重要。他反复谈道路自信，理论自信，如果你对自己的根本制度就不自信，拿多党制，拿三权分立，拿责任内阁制，政党轮替，直接作用到中国的政治实际，他认为并不是很合适的。他在正反两方面做了有主有次的阐述，这个主应该就是三个自信。在这个基础上，才有对其他国家政治经验的借鉴，进行比较，才有与世界其他国家的制度竞争。竞争最后看什么呢，他后边提到了要看是否有效，管用。这套制度真正运转起来是否有效，是要有一定的判断标准的，习近平也给出了判断标准。
制度改革立足现实解决问题
南都：在习近平提到的民主政治的衡量标准里，领导人的产生和政权交接是第一个衡量标准，这其中又有什么样的含义？
焦洪昌：改革开放三十年首先政治上能够这么稳定，其次能够在经济建设方面取得巨大的成就，其中很重要一点就是政权能平稳交接，这是很重要的。如果政权交接出现问题的话，这就把人民卷入到政争或者战争之中。总的来看，我们的政权交接比较平稳。但是这里面还有很多政治经验的总结。从目前中国的政治发展变化来看，从对最近清除的一些具体的腐败案件来看，这些被查出的干部，他们已经都不是个人行为，而是很明显的利益集团活动。我们必须注意，利益集团未必会仅仅局限于经济利益勾结，他们还有一定的政治诉求。所以总结这些经验，执政党的政权交接不能再出现政治危险乃至危机，那就要问我们需要建立什么样的制度能够使政权平稳交接，这是党和国家非常重要的一个问题。包括确立三位一体的体制，废除领导干部终身制，这些都是过去的制度变化，是了不起的政治成就。我们和西方的政党竞选更迭不同，毛主席说我们叫接班人，那么接班人能否顺利接班？被接班的人如何顺利交权？这样一套从中央到地方的政治制度，从年龄限制到任期限制，这些制度看起来简单，实质上对中国改革开放起到了非常关键的作用。我们可能更多地享受了成果，但是并没有真正总结，这次习近平在人大制度60年讲话中，将其作为八个民主标准的第一个标准，就我个人来看，这里的意义非常之重大。
南都：对于全国人大而言，在法治建设中应该发挥怎么样的作用？
焦洪昌：我理解我们现在存在的很多问题，包括腐败的问题，垄断的问题，环境污染，食品安全问题都涉及到法治。法治的核心问题，过去反复讲四句话，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。之前我们关注的重点是立法，建设社会主义法律体系，但是现在的问题是法律制定出来以后，是否能真正执法，把法律落到实处，我觉得已经是最重要的问题了。从法治的角度讲，首先是执政党要守法。习近平也强调依法执政的前提是依宪执政，依法执政和依宪执政是执政党执政的根据，执政党不在宪法和法律范围内活动，党如果不带头守法，让人民守法，让企业守法，怎么可能让人服气呢。执政党是社会表率，所以党本身是否守法，这是依法治国最核心的内容。第二就是国家机构，国家公职人员，在权力运作过程中是否守法。如果从人大立法开始，就不按程序来，人民就不知道。或者立法假大空，不接地气，人民怎么相信。所以依法治国的前提是依宪治国，首先是执政党守法，然后是政府守法，最后才是社会民间对法律的遵从，如此才能有法治国家，法治社会。我觉得习近平的执政思路，把法治问题提到这么高的高度，提到法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国、依法行政、依宪治国一体推荐，这其实是抓住了现代国家治理的核心。法治是现代国家治理的应有之义，也是核心问题。四中全会也将这一问题放在了首位，要把建设法治国家的路线图、时间表具体的目标措施规定下来，这凸显了他理念的特色。
南都：那么立足现实，人民代表大会可以先在哪些具体的看得见的方面突破呢？
焦洪昌：能够实际看得见变化，第一就是怎么让人大代表和人民取得联系，让人民的意愿通过代表反映上去，解决人民群众的实际问题。我们有上千万的信访上访事件，但我们还有260万人大代表，他们绝大多数在基层，如果他们可以发挥作用，这一问题可以解决不少。这一次张德江提出要发挥基层人大的作用，我觉得这是一个具体的举措，大家能感受得到人大的存在。第二就是人大监督工作最核心的监督是什么？就是监督财政，人民把钱交给政府了，那么人大是否能把大家的钱袋子管住，这是人民最关心的。每年两会开来开去，大家提出各种议案，但是对人民而言，最关心是如何收钱和花钱，这也是人民最看得见的。第三，人大这次修改了立法法，过去有些立法很难执行的问题必须得到注意。另外就是人大准备扩大立法权，原来全国只有49个有立法权的主体，现在准备扩大到地级市立法。这样做的好处就是地方有了立法权，更可以加强法治建设。当然大家也会有不同意见，但是从其着力点来看，我们能看到一些具体的事情。
